施永利

经过近20年的发展，我国已经建立起了比较完善的国库收付系统。为了强化财政监督，近年来国库收付系统也进行了改进，增加了不少新的功能和要求，如公务卡支付、政府采购、网上商城采购等。随着事业的发展，基层行政与事业单位的资金量不断增加，许多基层单位近十年来的国库集中支付的业务量增加了数倍，大量的业务支付需要人工将每一笔支出选择具体项目，将内容、金额、收款人名称、账号、开户银行输入到系统中，如果是政府采购、公务卡方式的报销，还要进入政府采购或公务卡支付模块进行更复杂的操作，基层会计人员纯粹的机械性操作耗时耗力。为此笔者根据多年实践，拟提出一些改进建议，供参考。

一、改进支付系统中的项目选择方式

目前无论是中央级或地方的国库支付系统的流程，均是财政下达指标—单位申请计划—单位集中支付，财政根据当年预算下达指标明细，单位每月根据预计用款数在指标明细中选择申请计划，计划经财政审批后按明细下达给各单位，单位在使用时，根据报销款项所属的项目从计划明细中选择该项目支付。在实际操作中经常发生这种情况，由于计划申请时是预估的，有些计划项目可能当月使用进度较快，远超当月的申请计划，实际报销时就会出现没有计划支付的问题，只能再次申请计划。由于计划申请要经过财政业务主管部门、财政国库处、集中支付中心等多个部门审批，往往来回要好几天，有些地方财政甚至规定只有每月1日、10日、20日三次审批计划的时间，计划审批流程耗时更长，甚至达半个月。而有些计划由于实际发生情况有变化，当月支出很少，于是就出现了有些计划项目有钱不能用，有些项目要用钱却没计划的怪相，于是有些单位为了保证业务开展，将比较急的业务所需的支出从其他项目中挪用，造成实际支出的项目和计划项目的支出不匹配问题。如何解决这个矛盾，既能严格满足财政预算计划项目管理的要求，又能高效满足基层业务资金需要，笔者以为对国库支付系统的流程作些改进即可：单位每月申报用款计划只申请总金额，财政下达计划时只下达计划控制数，在国库支付系统中单位集中支付模块增加计划明细匹配列，单位在支付款项时，在计划控制数内筛选匹配具体的项目，再输入单位名称、账号、银行金额进行支付，这样就把计划明细的选择权交给了基层预算单位。基层单位根据实际情况准确选择匹配计划明细项目，支付成功后，支出明细项目信息在网上自动反馈给财政部门生成准确的项目明细支出数，就不会出现单位有计划不好用的情况，也不会出现项目之间窜用计划的问题，财政系统中的项目数将准确地反映项目的使用、结余状况。由于财政对各类资金的管理方式不同，可能只下达一个控制数，这不利于预算内、预算外、预算外往来不同类资金的管理，财政可以分预算内、预算外、预算外往来三个控制数下达管理。为了更好地对比改进前后国库支付系统的不同，列示如下表（见下页）。

二、改进国库支付系统的录入方式

基层单位国库集中支付的处理基本上都是人工录入的方式，随着事业的发展，业务量增多，支付录入的量也越来越大，既然是人工操作就会发生差错，如项目选错、单位名称输错、账号输错，甚至金额输错，于是出现了凭证制单、凭证复核都正确，却在支付阶段出错的问题，能否将财政系统处理的信息和财政国库支付系统支付实现无缝对接，将是解决这一问题的有效途径，目前有些地区的单位已实现了这方面的尝试，比较典型的是高校，如江苏不少省属高校借助单位财务系统软件公司的力量，和省财政谈判，允许省财政国库支付系统开放，将单位财务信息对接到国库支付系统中去，实现了单位财务系统和国库支付的一体化，取得了良好的效果。最终财务支出已不需要人工录入，只要保证财务系统数据准确，支付系统就准确无误，还继续优化将财政集中支付的回单打印处理，和国库的对账实现了自动化。建议财政部出台相关文件，允许有条件的预算单位财务系统接入国库支付系统，这将是提高基层支付效率的有效途径。上述方式优势很大，但也有缺陷，需要大额开发资金的支持。近年来，以高校为代表的规模较大的行政事业单位在财务管理软件上的投入是惊人的，软件维护费用也大幅增长，很显然，规模不大的基层单位没有这样的条件。为此笔者建议，在国库支付系统中增加电子信息导入的输入方式，即通过将单位财务系统中的有关信息生成国库支付系统规定的支付录入电子表格，再将电子表格批量导入国库支付系统中，批量生成支付录入的信息，这种方式简单易行，运用熟练后，效率也非常高。

现有国库集中支付系统支付业务示例 单位：万元

改进后国库集中支付系统支付业务示例 单位：万元

三、提高国库直接支付的效率

目前基层预算单位国库集中支付有两种模式：直接支付，授权支付。在各地区推进财政改革的进程中存在这样的误区，即授权支付的管理比以前放松，有些地区下达计划时，增加了授权支付的额度，使有些以前由财政直接支付的业务变为有授权支付。授权支付和直接支付在处理的过程中虽有不同，但其实质是一样的，都是财政集中支付。在实际工作中，单位感受最深的是授权支付到账很快（往往是当天），直接支付到账很慢（要有几天时间），这主要是由于直接支付要经过财政业务部门、财政国库部门的审批。由此可见，要想提高支付到账的速度，就要提高财政直接支付财政审批的效率，如果能够将财政直接支付的审批提高到24小时内完成，就可以取消授权支付，全部使用财政直接支付，这也是财政国库集中支付的最终方向，而不是扩大授权支付的范围来方便基层单位使用资金，有些地区已经进行了有关尝试，比如通过财政国库计算机软件自动审核检查，实现部分业务的快速直接支付。但直接支付速度慢的现状还不能从根本上解决，究其原因，主要是财政部门的工作人员不能做到像银行柜台人员那样专门审核每笔支出，他们还有大量的其他工作，如检查、开会、出差等，为此需将手机APP等较先进的模式引入到财政国库收付系统中去，以高校为代表的事业单位在手机APP审批已有近十年的实践，这些技术已经成熟，极大地提高了单位财务审批效率，财政部门可以通盘考虑、借鉴使用，财政直接支付资金24小时内到账的目标完全可以达到。

三、实现财政性资金彻底纳入财政国库系统管理

目前机关事业单位的财政性资金基本纳入到国库系统集中管理，但事业单位的财政专户管理资金（以高校为例）仍然存在着两种模式，第一种目前为绝大部分高校所采用。单位有自己的账户，学费等教育收费先缴入自己的账户，再按时转到财政专户，资金使用纳入财政预算，使用时按财政计划申报，由财政部门将所需款项拨入学校自有账户，由学校按照传统的划拨方式使用资金，不实行国库集中支付。第二种模式，高校教育收费直接缴入财政专户，单位没有基本户，只有财政部门批准开设的预算单位零余额账户，专户资金的使用纳入财政预算，并视同预算资金实行国库集中支付。两种模式下，会计核算的方法有很大区别，造成目前财政专户资金管理在各地区不统一的问题，财政对专户管理的监管力度各地也不一致，财政专户管理资金将来怎么管，2013年财政部颁布的《财政专户管理办法》（财库〔2013〕46号）明确指出，财政专户中用于支出的资金，原则上应按照预算、用款计划、项目进度和规定程序支付，具备条件的地区可比照国库集中支付制度支付（办法第21条）。财政部门应积极创造条件，实现非税收入资金直接缴入国库单一账户。暂未实现非税收入资金直接缴入国库单一账户的，应按规定时限将应上缴国库单一账户的非税收入资金足额缴库，禁止将非税收入资金坐支和用于调节收入进度（办法第22条）。经过多年的过渡和信息技术的日益成熟，财政专户资金已完全有必要全部纳入国库集中收付系统统一管理，从真正意义上实现财政性资金全部纳入财政国库系统管理。

四、财政国库集中收付系统的改进应采用自上而下的模式

我国的国库集中收付的改革是由财政部门主导，采用先试点、再推广的方式逐步实现的，但对现有国库系统的改进却以实行自上而下的方式为宜。由于基层单位是执行中央、地方都统一运行的国库收付系统，国库收付系统的改进应以现有信息系统为基础进行更合理、有效的优化。基层单位对系统的改进只有建议权，最终的改进实行从上而下的方式效果更好，以财政非税票据电子化改革为例，中央部属单位先行改革实现了票据电子化，接着省级单位推行票据电子化也取得了良好效果，目前继续向地市直至县级预算单位推进。财政票据电子化改革将给单位和普通群众带来很大方便，彻底改变了收费难、缴费繁的状况。

五、组织有关单位进行财务自动化、智能化研究

出于对财政国库收付系统安全的考虑，国库系统不适宜采用最先进的信息技术、智能化技术，在信息技术方面财政国库系统可能要慢一拍，但绝不是慢几拍。随着机器人流程化技术（简称RPA）的日趋成熟，财务RPA也走进企业的财务管理中。财务RPA走入政府与事业单位也是大势所趋，为此财政部门应加强财务RPA应用乃至智能化的研究，可以利用社会力量，将高校、科研院所等组成团队，针对财政国库收付系统的特点研究有效的财务RPA，对于有些已经比较成熟的财务RPA技术，财政部门应积极组织有关单位进行试点，一旦成熟就全面推广，这样也能使财政国库收付适应经济社会发展的需求。

财政国库收付系统的改进不可能一步到位，只能不断发展、不断改进，对于已经成熟有效的改进，财政部门要采用自上而下的方式全面推广，对于经济社会发展中出现的新动向、新技术，需要财政部门主动利用社会各界的力量不断研究、试点、推进，才能适应社会发展的需要，切实有效地给基层减轻负担。