新时代山东省特色小镇发展政策初探

2020-12-08梁宇

山东开放大学学报 2020年4期

梁宇

(山东广播电视大学，山东济南 250014)

引言

党中央、国务院明确提出在全国开展特色小镇建设，并出台相关政策文件，山东省积极响应，制定出台了《山东省设立新的中小城市试点方案》和《山东省创建特色小镇实施方案》相关文件，规定了特色小镇创建标准、创建内容和创建程序，组织相关部门开展了试点中小城市和特色小镇的推荐、评选工作，并在用地、财政、金融和人才等方面提出支持特色小镇的发展政策。

新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在即将进入“十四五”的关键时期，山东省如何结合本省经济社会发展实际，在总结特色小镇建设的经验、优势和不足的基础上，提出适宜的特色小镇发展政策，这对于落实国家乡村振兴战略、促进城乡一体化发展、实现经济转型升级、推进供给侧结构性改革、更好地实现全省的新旧动能转换，具有举足轻重的作用。

一、特色小镇发展政策的理论基础

(一)特色小镇的内涵界定

特色小镇是以特色产业发展为核心，以相关产业和项目为纽带，在具备区位条件、产业基础、区域经济社会发展水平、区域性产业集聚方式、社区生活环境、日常生活方式、创业与创新土壤、人才机制、政策导向及地方的历史文化基因等要素的基础上，具有特色产业和特色资源，产业定位明确、文化内涵丰富、兼具旅游和社区功能，对于实现乡村振兴和供给侧结构性改革具有重要推动作用的空间发展平台。[1]

(二)特色小镇发展政策的定义及制定原则

1.特色小镇发展政策的定义

所谓特色小镇发展政策，是以政府为主体，以特色小镇规划、开发、建设、运营、评估、反馈等众多环节为客体，充分发挥政府在以上客体中的顶层设计职能，而形成的一系列包括产业、土地、财政、金融、人才和环境等方面的政策。

2.特色小镇发展政策的制定原则

我国人口众多、地大物博，各地经济社会发展情况千差万别，基于此，各地在指定特色小镇发展政策时应因地置宜，制定出符合当地实际的特色小镇发展政策。

(1)运作方式规范科学。充分发挥市场在资源配置中的基础性、决定性作用，坚持政府引导、企业主体、市场化运作的特色小镇建设运营方式。政府主要发挥宏观方面的规划设计引领作用，在此基础上，将每个特色小镇的相关项目具体落实到相关建设主体上，清晰界定责权利，提高特色小镇的建设运营效率。

(2)合理统筹发展规划。在规划特色小镇的过程中，应坚持多种目标统筹协调、步调一致，即应坚持国民经济发展规划、区域经济发展规划、城镇总体规划、土地利用总体规划等相关规划统筹兼顾，合理规划设计生产、生态、生活空间布局。

二、山东省特色小镇现行发展政策解读

(一)山东省特色小镇建设发展现状

为了落实国家供给侧结构性改革和经济转型升级、新型城镇化建设的相关政策，山东省先后出台颁布了关于特色小镇建设的相关文件，明确指出特色小镇建设是山东省实现新旧动能转换的重要举措，对于解决城乡二元经济结构、实施乡村振兴战略、建设美丽宜居乡村具有重要的战略意义。在具体政策实施上，先后做了如下工作：2012年，山东省开展了“百镇建设示范行动”，通过财政支持、金融支持、用地支持、引进人才等相关政策支持了200个示范镇建设。经过三年时间，200个示范镇的经济飞速发展，地区生产总值、地方财政收入、农民人均纯收入等经济发展指标远超同期全省其他乡镇增长幅度，从而使特色小镇建设成为新型城镇化的重要载体。[2]2016年9月，山东省政府在发布的《关于山东省创建特色小镇实施方案的通知(鲁政办字〔2016〕149号)》中指出，到2020年，全省要创建100个左右具有四个典型特征的特色小镇，即产业上“特而强”、机制上“新而活”、功能上“聚而合”、形态上“精而美”。目的是通过特色小镇建设，使山东省成为创新创业高地、产业投资洼地、休闲养生福地、观光旅游胜地，使这些特色小镇成为新的经济增长极。

2016年底，山东省在开展“百镇建设示范行动”的同时，在全省启动了小城镇“1310”示范提升工程，将特色小镇建设转到深入推进落实阶段。到2018年底，山东省已创建完成30个省级重点示范镇、22个国家级特色小镇和109个省级特色小镇，形成了层级明确、布局合理的全省特色小镇发展体系，建设成效显著。[3]

在特色小镇建设过程中，山东省着力提升整合内因和外力，深挖各地特色资源优势，通过财政、金融、用地、人才等方面的政策支持，充分发挥政府和市场各自的长处，加强基础设施建设，尊重企业的市场主体地位，使特色小镇建设成为新的经济增长极。

(二)现行山东省发展特色小镇的相关政策

在国家关于特色小镇建设宏观政策的引领下，山东省紧密结合自身实际，出台了相关政策。

1.成立专门的特色小镇工作领导机构，给予宏观政策支持

政府组织人员成立专门工作机构，宏观领导特色小镇建设工作。在宏观指导的基础上，细分相关目标和任务，将责任落实到单位和个人，各司其职，要求各部门、单位拿出具体的特色小镇建设方案，同时在人力、物力、财力方面给予相关政策支持，为特色小镇建设保驾护航。组织专家做好特色小镇建设的中长期规划，分阶段、分目标、分任务，脚踏实地做好特色小镇的建设工作。

2.建立监督考评机制，优化审批流程

为了保证特色小镇建设成效，山东省政府要求各地在建设特色小镇过程中建立相应的考评机制，督促和监督特色小镇建设。规定时间内完成任务的给予奖励，定期未完成的给予警告、惩罚甚至取消特色小镇创建资格。同时优化、精简特色小镇各个项目的审批流程，充分利用网络提供一站式服务，为特色小镇创建提供绿色通道。

3.政府给予多方面支持

(1)建设用地支持。省委省政府要求各地在建设特色小镇过程中要按照生态环境保护、节约、集约用地的原则，结合本地实际做好总体规划。对如期完成小镇规划和建设目标的建设主体，给予适当的奖励，加大用地保障。

(2)财政资金支持。特色小镇建设是一项系统工程，涉及到方方面面的规划和建设，资金需求量巨大。为保证特色小镇建设顺利开展，山东省拨付专项资金从规划、通讯、交通等基础设施建设方面给予特色小镇建设专门的财政支持，同时鼓励各类企业发光发热，为特色小镇建设提供力所能及的资金，为财政资金不足纾困。

(3)金融信贷支持。政府在政策上引导金融机构为特色小镇建设提供更多的信贷支持，保障特色小镇公共配套基础设施、公共服务平台建设的顺利进行。

(4)人才引进支持。政府通过相关政策支持，一方面鼓励更多的优秀专业人才投入到特色小镇建设中来；另一方面，吸引相关学者、科技人员、海归人员为特色小镇建设献计献策，提供智慧支持，深挖小镇特色，真正使规划建设的特色小镇“特色”鲜明、内涵丰富。[4]

三、山东省特色小镇发展政策存在问题及原因分析

(一)存在问题

1.与其他宏观政策衔接性差

山东省出台的相关特色小镇发展政策，没有很好地考虑到新型城镇化建设和特色小镇建设二者之间的政策衔接，政策制定缺乏科学性、准确性、协调性和统筹性，与其他省份的特色小镇发展政策相比，同质化明显。省内各地在指定具体的特色小镇发展政策时，无法更好地解决“特色”和“兼容”“共享”之间的矛盾，地区间特色小镇建设成效差异显著。

2.不能凝聚相关职能部门合力，集聚作用不明显

在制定特色小镇发展政策过程中，缺乏能够协调住建、发改、财政、规划等职能部门的机构，导致相关职能部门各自为战，没有形成特色小镇规划建设发展合力。这就造成特色小镇发展政策集聚作用不明显，不能形成“集中力量办大事”的良性循环。

3.监督和评估机制不健全

一方面，政府在制定特色小镇发展政策时更多地使用行政手段和经济手段，法律手段用的相对较少，从而使相关职能部门在执行政策时很容易逃避监管，产生“寻租”行为，不能对相关政策执行主体和个人形成必要的监督。另一方面，在执行特色小镇发展政策的相关职能部门之外，没有建立专门的监督部门，更没有形成科学有效的监督和评估机制，致使特色小镇建设成效的监督和评估欠缺，特色小镇建设效果偏离预期。

(二)原因分析

1.政府在制定特色小镇发展政策时通盘考虑欠缺，植入的创新要素少

要使特色小镇建设取得预期理想的效果，需要各个宏观政策之间统筹协调，有效衔接，这就要求政府在制定政策时要通盘考虑、进行充分的调查研究、挖掘“特色”元素、通过创新使建成的特色小镇富有活力和生机。但山东省在指定特色小镇发展政策时，一方面没有充分考虑到相关宏观政策的衔接配合；另一方面，各地制定的特色小镇发展政策内容区别度不高、针对本地发展实际植入的创新要素少，特色小镇建设同质化严重。

2.在制定特色小镇发展政策过程中没有很好地处理“个性”与“普适性”之间的关系

契合国家的乡村振兴战略和新型城镇化政策，山东出台了很多的特色小镇发展政策方案，但在制定政策的过程中，大部分都是按照国家和省里的政策走，地方政府没有很好地考虑和结合本地实际，从而使特色小镇建设“个性”不足、“特色”体现不明显，没有处理好“个性”与“普适性”之间的关系。

3.在制定特色小镇发展政策时没有考虑建立公正的监督和评估机构

要想保证特色小镇建设成效，建立独立、公正、不能产生任何“寻租”行为的监督管理和评估机构很有必要。但是各地在制定特色小镇发展政策时没有充分考虑到应该建立一个专门的特色小镇建设成效的监督和评估机构，致使特色小镇建设成效偏离预期目标，发生偏差。