摘 要：生态环境损害赔偿是以维护公众生态利益为宗旨。生态环境的修复治理离不开公众的积极参与。2017年，国家印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，将公众参与以原则的形式确定了下来，但仍存在公众参与意识不强烈、渠道不畅通等问题。本文针对这一现象，从公众参与的具体模式入手，分析实践中产生的问题，从主体意识、法律保障、监督机制等方面提出解决思路。

关键词：生态环境损害赔偿;公众参与;监督

一、公众参与的理论基础

（一）公众参与的法理基础

公众参与是与社会公共利益相关的社会个体、群体，参加到政府的公共事业中，并提出相应建议和意见的行为。公众参与原则具有悠久的历史底蕴和深厚的理论依据，主要分为以下几个理论基础：一，环境公共信托理论，该理论主张空气、河流、等自然资源具有有限性和公共性，为了公共的利益，应将这些资源通过信托的方式交给政府或体现人民共同意志的机构来管理，但在经济发展中，受托主体可能牺牲共同利益，所以在公共信托的基础上要引入公众参与机制来监督受托主体的行为。二，环境权理论，结合联合国《人类环境宣言》等定义，环境权为人类有在健康、安全的环境中，以与自然相協调的方式过着舒适生活的权利。环境权人人皆有，当环境权遭受侵害的时候，公众自然有以其为基础请求救济。三，外部性理论，这是从经济学上引出的一个概念，即一个经济主体的经济行为对其他主体产生了影响，这种影响包括正负面，但经济主体却不能因此获得收益或者付出代价。企业或者个人的排污行为对环境造成破坏，这属于负的外部性，公民作为环境破坏的直接受损者，理所应当参与到环境损害赔偿的事宜中。

（二）公众参与在法律上的体现

公民环境权的保障及生态损害赔偿制度的完善离不开公众参与原则的法制化。我国《宪法》第2条规定了一切权力属于人民，从根本上确立了公众拥有参与环境事务管理的权利。《环境保护法》第5条也将公众参与作为一项基本原则加以确立。其次，《环境影响评价法》第11条和21条也明确了对于涉及环境不良影响的专项规划和建设项目在报批前应举行听证会，征求相关专家及公众意见的程序。环境管理监督制度的确立是我国公民行使监督权的体现。我国《环境保护法》第53条赋予了公民行使环境保护监督的权利，第57条为公众举报污染环境及破坏生态的行为提供了法律保障，第58条则规定了社会组织提起环境民事公益诉讼条件使其以司法形式参与到环境事务管理中。

生态环境损害赔偿制度的建立为公众参与生态环境保护提供了重要途径。我国《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下文称《改革方案》）确立了 “信息共享，公众监督”原则，明确规定了公民、社会组织及法人享有参与生态环境损害赔偿的权利。此处将“公众参与”中的“公众”限定在公民、社会组织、法人中，难免太过狭义，应当将除赔偿权利人以外的其他参与生态环境损害赔偿的政府及司法部门也纳如其中。笔者对生态环境部印发的生态环境损害赔偿磋商十大案例及其它相关案例进行总结后，依据不同主体确定了相应的参与模式：一是社会民众参与模式，二是社会组织参与模式，三是相关政府部门参与模式，四是司法机关参与模式。

（三）公众参与在生态环境损害赔偿中的现状

上述四种主体参与模式贯穿生态环境损害调查、鉴定评估、磋商方案的制定、修复结果的督查等全过程。在磋商开始之前，提出主体为省市级政府及其指定的机构，这种相关政府部门依职权参与磋商，与义务人进行平等协商的行为也是一种公众参与形式。如浙江诸暨某企业大气污染生态环境损害赔偿案，赔偿权利人指定的部门为绍兴市环境保护局，并联合了其他各个相关组织部门进行磋商，推动损害赔偿协议的达成。

生态损害赔偿磋商的启动是以生态损害鉴定评估为基础，所以在磋商启动之前，第三方组织鉴定机构也以自身特有的方式进行了公众参与。如《江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》中规定在损害事件发生后，省市级政府或其指定部门应当立即委托鉴定机构对生态损害进行鉴定评估，做出鉴定报告。需要修复的，还要给出具体的修复方案。在磋商正式开始后，赔偿权利人可以邀请与案件利益相关的公民、专家、第三方组织参与，考虑相关人员的诉求并综合专家提出的专业性意见，从而帮助鉴定评估和修复方案更加科学合理。例如在贵州息烽大鹰田2企业非法倾倒废渣生态环境损害赔偿案中，贵州省律协作为第三方组织促进了磋商的开始，并主持了会议，提供相应的法律专业咨询和建议。环境法的相关专家、生态文明基金会也参与了此过程，这作为公众参与的一种方式对磋商进行了监督，确保公平公正。

磋商达成，签订生态损害赔偿协议，赔偿权利人即可向同级人民法院申请司法确认。 法院接受请求后对协议进行审查，确定协议的法律效力，并给出司法确认书。一般情况下一式几份，交由同级检察院等相关部门。 因为此时的司法机关除赋予协议司法确定力的作用外，还具有监督的作用，所以这也是另一种程度的公众参与。

公众、政府、第三方组织在参与恢复方案的实施过程中也体现了公众参与。修复工程一般由赔偿义务人或者委托第三方修复组织负责，湖南省专门制定了《湖南省生态环境损害修复监督管理办法（试行）》，该管理办法详细地规定了修复实施的监督管理由受理该损害赔偿事件的行政单位负责，并及时将修复情况转达给人民检察院和法院。修复项目责任单位应该将修复方案、实施结果等与社会公共利益相关的信息公之于众，保障公众的知情权和监督权，同时鼓励企事业单位、社会团体和个人参与生态环境损害修复项目的监督。

在信息公开方面，《改革方案》只确定了原则性的规定。公民法人和其他组织可以根据《中华人民共和国政府信息公开条例》申请信息公开，其中贵州创造性地提出生态环境保护部门应立即在自身网站或者其他公共媒体上公布磋商的相关信息。湖南省则规定公布信息的主体仅限于赔偿权利人。这种及时的公开透明污染信息和修复情况的措施，能够有效缓解社会大众的恐慌情绪，促进生态损害环境污染得到真正的修复。

二、公众参与在生态环境损害赔偿实践中的问题

（一）公众缺乏参与环境保护的积极性

生态环境损害赔偿制度是生态文明建设过程中的新型制度，在许多层面上都有值得思考的问题，作为其重要原则之一的公众参与也不例外。一方面，国家发展目标以经济为中心，缺乏相应法律制度对环境加以保护，导致社会自律机制空缺。过去，我国发展政策长期向经济发展倾斜而忽略环境保护，且人口基数大，人均环境资源占有量较小，使得公众环境保护意识薄弱，参与环境保护的积极性较低。另一方面，企业考虑到污染防治成本较高，故意忽略清洁生产设备及环境污染的治理，使得环境污染和生态破坏的恶果累积，治理难度增大，增强公众参与的负担。其次，生态环境损害赔偿中公众参与的开展仍然以政府主导为主。不论磋商阶段还是诉讼阶段，涉及到公众参与的程序，大多以政府邀请的形式开展。例如，磋商程序中社会组织大多不是主动申请参加，而是政府认为在该程序中需要该组织而邀请参加，这将进一步使得公众积极性受到削弱。

（二）公众参与缺乏相关法律制度保障

目前，我国涉及到公众参与的环境法律制度多将其作为原则性条款加以确定，缺乏具体的实施细则，地方制度上对于公众参与的具体规定也寥寥数语。在生态环境损害赔偿制度层面上，公众参与的法律制度存在以下两种问题：一是参与主体尚未确定。生态环境损害赔偿制度主要围绕赔偿权利义务人开展，但是对于其他参与主体并未加以强行规定，多是在实践过程中按照需求邀请参加，实践中，可以参与的主体以鉴定评估机构、律师事务所、专家个人和司法机关为主，是否扩大主体范围，是否将无利益牵扯的个人纳入生态环境损害赔偿制度中，都是法律制度应当进一步确定的问题。二是公众参与程度和范围并未加以要求。我国公众参与原则性强，但是可操作性极差，这一特点尤其体现在公众参与的程度和范围上。目前，生态环境损害赔偿程序中，依据主体的不同，参与的程度和范围也各不相同。例如鉴定机构基本可以参与生态环境损害赔偿的全部阶段，并且可以影响到生态环境的赔偿和修复方案及执行。但是个人多以旁听的形式参议，较少能够对案件起到实质性的影响。

（三）公众参与缺乏监督机制

公众参与的目的之一就是削弱政府的行政权力，使其处于公平状态。但是公众参与本身也需要加以监督，以免于制度本身名存实亡。生态环境损害赔偿中，尽管规定赔偿权利义务人处于平等状态，但是碍于赔偿权利人本身具备的行政权力和事后执行的强制力，各参与主体尤其是对案件具有较深影响的组织，难免处于不公正状态。其次，参与主体的趋利性也是生态环境损害赔偿中应当注意的问题。由于公众参与贯穿生态环境损害赔偿制度的始终，牵扯利益较大，各主体之间容易出现勾结现象，从而导致生态环境鉴定评估，修复方案和修复验收均出现不公正现象。

三、公众参与在生态环境损害赔偿中的思考和建议

（一）提高公众的参与积极性

要提高公众参与的激情和能力，首先是提高公众的环保意识，这需要政府和公众的共同努力。政府部门在加强生态文明理念宣传的同时，还应建立完善统一的生态文明教育体系。此外，政府还要转变公众为管理对象的刻板观念，要深刻意识到公众也是生态环境损害赔偿的参与者、督促者和监督者。公众角度上，需要我们去主动了解学习法律知识、环保知识，及时熟悉国家在环境保护领域出台的相关政策。对于学校、社区、政府等组织开展的生态文明建设活动，踊跃参与。在这期间公众对生态环境损害的严重性会有更加深刻的认识，意识到生态环境保护不仅仅是政府的责任，还是我们每个人自身义不容辞的义务。然后是企业，在国家加强排污管理的前提下，企业需要承担相应的环保安全生产责任，严格依照国家相关规章生产，大力发展循环经济，采用环保型生产原料，进一步强化环保社会责任。

（二）健全和完善公众参与的法律保障制度

生态环境的损害与每个人利益息息相关，《改革方案》中列出的第三方组织、专家并不能完全代表公众。要让公众发挥出应有的作用，就应该明确公众的范围，扩大参与范围。在邀请专家时，不仅仅局限于环境行业，可以让各个领域专家从他们自身的专业角度来分析探讨该生态环境损害赔偿事件。第三人的参与也不限制在利益相关人中，环境保护爱好者、高校学生老师等等都可以作为公众参与其中，为生态损害赔偿出谋划策。

其次，应当以法律规范的形式明确社会组织、公民、政府机构及司法机关在生态环境损害赔偿中的应当参与的阶段和相应阶段中承担的义务，以保障生态环境损害赔偿制度的有序开展。同时应当统一各参与主体的参与标准，社会公众、社会组织及其他机关都应当享有同样的权利和义务，不能区别對待。逐步取消公众参与的“邀请制”，减少权力机关在生态环境损害赔偿中对社会组织的指定和邀请，可以采取招投标的方式使社会组织加入其中，以保障各主体参与生态环境损害赔偿的公平性和自愿性。

（三）健全和完善公众参与的监督机制

公众参与的目的就是监督生态环境损害赔偿结果公平公正，因此，保障参与者的合法权利，监督参与主体的参与行为是落实生态环境损害赔偿制度的重点。保障参与者的合法权利首先就要对其权利加以规定，明确参与者在参与生态环境损害赔偿中应当受到的补偿，比如补偿其参与生态环境损害赔偿过程中的交通费及误工费等，对于参与生态环境鉴定评估的机构可以依据工作量提供相应的资金保障。其次，赔偿权利义务人及行政司法机关应当减少对于公众参与机制的干涉，仅在法律规范的范围内加以干预。在生态环境损害赔偿中应当扩大主体范围，引入多样化主体，形成主体内部制约机制，防止相关权利滥用，已到达主体间相互制约的局面。最后，应当实现信息公开制度的最大化，在生态环境损害赔偿磋商中不仅仅应当适时公布信息，而应更加公开透明，允许社会公众加入旁听并依据程序提供相应的建议。除此之外，处于中立地位的司法机关也可以对行政机关开展的公众参与活动进行监督，防止国家机关滥用权利，干涉生态环境损害赔偿工作，造成低效率环境修复。

参考文献

[1] 刘红梅，王克强，郑策.公众参与环境保护研究综述 [J].甘肃社会科学，2006.（4）：82-85.

[2] 丁瑶瑶.北京大学教授、环保法修订主要参与者汪劲：公众参与，权力和义务如何匹配？[J].环境经济，2014（10）：28-29.

[3] 马彩华，游奎编.环境管理的公众参与途径与机制保障[M].北京：中国海洋大学出版社.2009：147-148.

作者简介：刘俊伶（1997.08-），女，四川省南充市人，成都市双流区四川大学环境与资源保护法学专业，硕士研究生。