党和国家监督体系制度有效性的标准和指标

2020-10-15牛朝辉

北京航空航天大学学报（社会科学版） 2020年5期

牛朝辉

(北京航空航天大学公共管理学院，北京 100083)

党和国家监督体系是中国国家治理体系的重要组成部分。党的十九大提出，要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。党和国家监督体系由一系列监督制度构成，各监督制度有不同的特征。构建一套适用于各监督制度的监督有效性的标准和指标可以用来反映现状，指导监督制度的建构和改进，具有重要的理论和实践价值。文章拟回顾国内外有效监督制度的相关理论和实践成果，并结合党和国家监督体系各监督制度的特征，构建有效监督制度的评价标准和指标。

一、有效监督制度研究综述

国内外学者关于监督制度有效发挥作用的机制、要素及标准有较多研究。该节主要回顾有效监督制度的理论及评价标准方面的研究，并提炼可供借鉴的内容。

(一)有效监督制度理论回顾

1. 西方权力监督理论

西方权力监督的理论基础是分权与制衡理论，早在古希腊时期，柏拉图、亚里士多德、西塞罗等的著作中都有相关论述[1]。近代的西方思想家也对权力制约提出了自己的观点，如洛克的“有限政府”理论[2]，孟德斯鸠的“三权分立”学说[3]，杰斐逊的“双重分权理论”[4]等。

西方权力监督与制约理论中，有效监督制度应包含三方面要素：一是通过分权达到破解专制、集权的目的，从而为构建有效的权力监督制度创造前提条件；二是必须保证监督主体的独立性，以及与监督客体在地位上的平衡性；三是制衡或双向监督的理念，意味着监督主体也要受到监督，监督力量则来自于被监督者。该理念试图破解谁来监督监督者的难题，具有理念上的先导性。

西方权力监督理论中“监督主体需要具有独立性，及监督主体本身也要受到监督”等理念同样适用于中国各监督制度。然而，西方“三权分立”的制度不适于中国的政治体制，但权力制约的思想可以在各监督主体的监督权力配置中有所体现。

2. 马克思主义权力监督理论

马克思、恩格斯、列宁批判性地继承了前人关于分权制衡的理论，并系统构建了社会主义权力监督与运行机制。中国领导人充分吸收马克思主义监督思想，并将其与中国实践相结合，逐步形成中国特色社会主义监督思想。

马克思主义权力监督理论中，有效监督制度应包含五方面要素：一是应充分发挥人民群众的监督作用，每一个公民都有监督国家权力的正当性和必要性[5]。因此，应丰富人民监督的渠道，并赋予人民群众罢免权[6]。二是应注重运用法治方式，牢固树立法治理念和法制取向[7]，并建立系统的法规制度作保障，如信访制度，党政机关信息公开报告制度等，并严格执行法律。三是应建立起具有独立性和权威性的专门的监督机关[8]。四是应加强集体领导，实施民主集中制，强化对最高领导人权力的监督和制约[9]。此外，应实现监督主体多元化，发挥各民主党派和无党派人士在国家事务的决策与管理作用。马克思主义权力监督理论中的很多思想对评价中国监督制度有效性有借鉴意义。

3. “委托—代理”理论

现代意义的“委托—代理”理论最早由Ross提出[10]，该理论描述了在信息不对称下，委托人雇佣代理人为其服务，授予代理人一定的决策权，并根据其提供的服务数量和质量支付相应的报酬，由于代理人比委托人掌握更多的信息，且双方利益不一致，因而代理人有条件获得更多的私人利益, 而造成委托人的损失。在国家治理中，国家主权的所有者——全体人民难以亲自参与全部国家事务，故公共权力的行使往往通过“委托—代理”模式运行，从而形成了代议制民主制，且存在多层“委托—代理”关系。

根据“委托—代理”理论，有效监督制度应包含三方面要素：一是加强信息公开。通过建立规范化、法制化、正规化的政务公开制度，解决“信息不对称”的问题，使人民掌握充分信息，以有效监督官僚的行为。二是建立长期激励机制。当代理人和委托人利益一致时，代理人就会有动力努力提高业绩，实现委托人的期望效益。实践中，可以通过将官员的绩效与报酬挂钩、期满合格履职奖金、提高腐败成本等方式实现官员与民众的利益一致。三是引入代理人竞争机制。限制官员的自由裁量权，取消不必要的行政垄断，从而减少代理人为自己牟利而损害委托人利益的行为。

“委托—代理”理论中提到的加强信息公开，是各监督主体发挥有效监督的前提，且监督主体本身的监督政务也应公开，以接受其他主体的监督。此外，建立长期激励机制，引入竞争机制等也有助于提高各监督主体的监督效果。

4. 机制设计理论

机制设计理论是制度经济学的最新进展，代表人物包括美国的利奥·赫尔维茨、埃瑞克·马斯金和罗格·迈尔森。其核心内容是在既定的社会目标下，寻找最优的制度安排。机制设计通常涉及两个核心概念，即信息效率与激励相容。信息效率是指在给定的社会目标下，尽量降低机制运行的成本，它要求所设计的机制既能实现既定的社会目标，且只需要较少的关于参与者的信息和较低的信息成本。激励相容[11]是指制度设计能够实现每个参与者按照自利原则作出决策，其客观效果即为设计者所要实现的目标。

根据机制设计理论，有效的监督制度有三个标准：一是资源的有效配置，通常使用帕累托最优标准；二是信息效率高，要求机制运行仅需要较低的信息成本；三是激励相容，即实现个人理性和集体理性一致。

机制设计理论对具体的制度设计有参考价值，可以将实现廉洁政治作为各监督主体的目标，在这一既定目标下，设计信息效率高、对各方主体都有激励作用的机制。

5. 国家廉政体系理论

国家廉政体系理论是由透明国际基于各国反腐败经验提出，其核心观点是治理腐败不能只靠政府，而应整体发挥各制度性支柱的作用，国家廉政体系的支柱通常包括12根，即立法机关、司法机关、行政机关、审计机关、公共账目委员会、监察专员、反腐败机构、公务员系统、新闻媒体、私人部门、公民社会和国际社会[12]。每个国家具体的支柱可能不同。透明国际又进一步提出各支柱有效发挥作用的核心规则或实践，如司法机关有效监督的核心规则是应“具备独立性”，新闻媒体的核心规则是“能获取信息”，公民社会的核心规则是有“言论自由”等。每个支柱都必须有足够的强度和能力，与其他支柱相联系，对其他支柱负责，且各支柱需要均衡发展。

国家廉政体系理论可以与中国具体实践结合，从而提出中国的廉政体系支柱。透明国际提出各监督制度有效监督的能力和绩效等方面的核心规则对中国也具有参考意义。

6. 其他理论

中国学者从制度实施过程、条件等提出了有效监督制度的要素。

部分学者认为有效监督制度应满足动态平衡，即应实现各种权力及其行使者之间的动态平衡。它包括以下三种标准：一是监督权需要在任何需要介入的时刻介入。这要求政府建立完善的信息公开制度，并保障体制外监督主体能够全程参与以及意见转移，把体制内监督与体制外监督有机联系在一起。二是监督权需要在正确的方向上行使。这包括监督权行使范围及行使过程的方向正确，从而减少监督权的行使中产生寻租行为[13]。三是监督权的介入只是控制而不是替代。应完善相应的公共监督程序，明确规定公共权力主体的权力清单，提高权力运行过程的规范性，从而避免各公共权力主体滥用权力，并防止监督不当影响公共权力作用的正常发挥[14]。这些结论对党和国家监督体系的各监督主体均适用。

还有部分学者认为，有效的监督制度必须依靠坚强有力、高效的监督机构。其中，有学者认为，有效的监督机构需要包含独立、权威、廉洁、专业的特质[15]。独立是指监督机构应具备机构独立、人事独立、预算独立；权威是指应给予监督机构充分的授权，特别是反腐败的一些重要权力，如立案权、秘密调查权；廉洁意味着要为监督机构设计出可靠的内部和外部的监督机制；专业是指监督机构人员应具备专业的技能和素质。也有学者认为，从国外的经验来看，有效监督机构的制约因素主要包括组织架构的独立性、符合需要的特殊权力、充分的资源供给、惩防结合的运作模式、高层与民众意志五方面[16]。专门的监督机构有效履职应具备的特质也适用于其他监督主体。需要注意的是，专门的监督机构通常被赋予符合需要的特殊权力，有较充分的资源供给等，这对于其他监督主体却不能同等程度的适用，以免影响公权力部门正常的工作，造成社会混乱等。

(二)有效监督制度的评价标准

关于有效监督制度的评价标准，中外学者从制度的运行过程及影响因素的角度展开研究。

较多学者从监督制度的运行过程评价其有效性。何增科[17]认为，应针对治理活动领域、活动过程和活动结果评估监督监督效果，并提出完备性、参与性、透明性、公平性、责任性、有效性的六大评价标准。霍春龙和包国宪[18]认为，应该以制度的运作过程作为切入点，他们从新制度主义政治学角度提出监督制度有效的两个评价标准:一是得到制度相关人的认同，制度低成本运行；二是制度绩效较好。倪星[19]依据政府部门活动的输入、过程、输出、结果四个步骤构建评价指标体系。庄德水[20]围绕廉政统计的职能,以基本性指标、分析性指标和管理性指标分类为出发点,结合纪检监察工作程序和流程设计指标体系框架。

部分学者则从监督效果的影响因素角度评价监督制度有效性。Oberoi[21]认为，应包括对官员和政府行为的廉洁评价以及各项制度、内部环境、监督过程的评估。Heller[22]提出，应兼顾宏观结构、制度和法律因素以及社会因素。张传亮[23]认为，制度有效性包括内在有效性和外在有效性两方面。内在有效性的评价标准包括制度框架、制度设计的合理性、科学性、可操作性，制度化水平，制度能否适应现实需求，并与时俱进发展等；外在有效性的评价标准包括制度运行、执行、实施后产生的经济、政治、社会形态意识等方面的影响。

(三)总结和评论

国内外对监督制度有效性评价已有大量研究，监督制度有效性评价总体由定性研究向定量研究发展。这些都为文章第二节、第三节的开展提供依据，但是已有文献和实践也存在局限性。

在理论研究方面，一是西方的监督理论强调分权与制衡，这并不符合中国的特点，在中国，中国共产党领导一切，党内监督在党和国家监督体系中居于核心和统领位置，因而西方理论中关于有效监督的部分结论不适用。二是现有理论大多未能系统考虑党和国家监督体系中的各监督主体，而仅关注其中的部分监督主体，或监督的部分环节。

在实证研究方面，一是已有的研究在方法上和测量体系上，缺乏系统性且实践大多缺乏理论支撑。二是应用性仍十分欠缺。现有的研究成果往往指标体系过于理想化而不易测量，从而存在局限性。

文章将突破这些局限，立足中国的国情和实践，系统考虑中国党和国家监督体系的各制度性要素，构建一套科学合理的评价标准和指标，用于评价各监督制度的有效性，从而丰富理论和实践。

二、党和国家监督体系特征分析

党的十九大报告中提到的党和国家监督体系包括六个组成部分，即党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督。其中国家机关监督又包含不同的主体和部门，文章将其细分为人大监督、国家监察和审计监督[24]。因此，文章认为，党和国家监督体系共包括八大制度性要素，即党内监督、人大监督、国家监察、审计监督、司法监督、民主监督、群众监督和舆论监督。这八大监督存在一定共性，但也有较大差异。文章第二节将分析八大监督制度的特征，对比分析各监督制度的监督主体、监督客体、监督目的及监督方式等方面的异同。从而为构建适用于这八类监督主体的监督制度有效性的评价标准提供依据。

(一)八大监督制度的相同点

从监督客体上，八大监督制度监督客体虽然各有不同，但都是党和国家的公共权力，既包括党政机关的公共权力，也包括行使公权力的公职人员，尤其是领导机关和干部的公共权力。

从监督目的上，八大监督制度的监督目的都是为了有效监督和制约权力，从而构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，提高监督的严肃性、协同性、有效性，以实现廉洁政治。

(二)八大监督制度的差异

从监督主体上，八大监督制度存在较大的差异。党内监督的监督主体为全体党员，由于中国的政治体制，党内监督是党和国家监督体系的核心，具有最高的权威性。人大监督、国家监察、审计监督和司法监督的主体为专门的国家权力机关，具有职责法定、严肃性、专业性、问责性等特点：职责法定是指监督职责由宪法和法律规定；严肃性是指应坚持严格的标准、要求和举措行使监督权；专业性是指监督人员需具有一定的专业性及准入门槛；问责性是指其履职不到位会有一定的问责机制。而民主监督、群众监督和舆论监督的主体是不具有国家权力的各政治党派、社会团体、群众组织、公民个人和大众传媒等社会力量，通常被归入社会监督，具有广泛性、自发性等特点：广泛性是指监督主体来自各行各业，数量多，分布广；自发性是指社会监督主体不是专门的监督机构或个人，如何行使监督权力由其自觉自愿决定，不具有强制性。

从监督方式上，八大监督制度的手段和渠道各有不同。如表1所示，党内监督的方式由党内法规制度规定，党内不同的监督主体有不同的监督方式。人大监督、国家监察、审计监督和司法监督的监督方式由相关法律规定，由国家强制力保障实施。而民主监督、群众监督和舆论监督的监督方式具有非法律强制性和非国家权力性，监督的实现在很大程度上取决于监督主体的法律意识、民主观念、道德水平，党政机关政务公开程度以及被监督者的重视程度等。

表1 八大监督制度的监督主体、客体及方式

三、有效监督制度的标准和指标

此节将构建有效监督制度的评价标准和指标，并提出如何应用该指标体系推进制度建设以完善中国党和国家监督体系。

(一)有效监督制度的标准

基于已有理论的思想，并兼顾八大监督制度自身的特点，文章提出监督制度有效应具备的要素或标准。监督制度有效性的发挥包括五个要素：即独立性、权威性、廉洁性、专业性和责任性。这五大要素各自的含义如下：

1. 独立性

独立性是指监督主体和监督对象之间应不存在依附或隶属关系，以保证各监督主体在履行其监督职责时不受或少受其他机构和人员的掣肘。包括三方面内容：第一，机构独立，指监督主体和监督对象在权力架构上应相互独立，不存在任何隶属、领导及管理的关系；第二，人事管理独立，指监督主体在决定其人员的选拔、使用、培养、考核、奖惩等不受监督对象的干预；第三，经费预算独立，指监督主体在使用经费预算时不受监督对象的干预。

2. 权威性

权威性是指监督主体拥有充足的资源保障其充分履职。包括三方面内容：第一，制度保障，指有一整套严格、完整的法律制度及一系列有利的执法措施保障监督主体履行其监督职能，真正做到有法可依，执法必严，违法必究；第二，权力保障，指监督主体履行监督职能时能够获得充分授权，并不受外界的无端干涉；第三，人力及经费保障，指监督主体有充足的人力和经费资源保证其行使监督权力。

3. 廉洁性

廉洁，即 “干净”标准，打铁还需自身硬，因此，应该有完整的机制设计保障监督主体的廉洁性，这包括外部监督机制和内部监督机制。

对监督主体的外部监督机制包括：一是监督政务公开机制，这有利于媒体与人民监督监督主体，从而保证监督权力在阳光下运行，增强监督主体的公信力和执行力；二是外部权力制约机制，即对监督主体的权力有合理的划分，使得其他机构可以对监督主体的监督权力有一定的制约。此外，还应有一系列机制，保证外部机构，如人大可以对监督主体的政务进行总体和专门的监督。

内部监督机制包括：一是有严格的廉洁自律及诚信管理相关的内部制度；二是设立专门的内部监督机构；三是制定规范的工作流程，以减少滥用监督权力的风险；四是实行定期轮岗制度，以避免形成“熟人圈”，从而降低以权谋私的风险。

4. 专业性

专业性是指监督主体应具备胜任其监督职能所需要的专业知识和能力素质。包括以下四个方面：一是人员准入的专业要求以及专业化的培训；二是以职能分工为基础设置内部机构；三是基于专业分工设立专业技术序列；四是围绕专业化建立配套的人事管理制度。

5. 责任性

责任是指明确各监督主体应当承担的职责，履职不到位的将受到追责，以倒逼其很好履职。这需要设计一套严密的问责程序，确保各监督主体有作为、快作为、作好为，防止其不作为、慢作为、选择性作为等。

(二)有效监督制度评价指标的构建

构建一套科学、合理的评价指标应该遵循方向性、系统性、科学性、可比性、可操作性等原则。方向性，即评价指标体系应当可以及时反映各监督制度的监督效果，发现问题及成因，从而引导中国向“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”的方向和目标发展。系统性，即评价指标体系应当反映决定监督制度有效性的各大核心要素，且评价指标本身应自成体系；科学性，即指标的选取应当结合理论与实际，符合权力监督与制约的基本规律，真实反映各监督制度的效果；可比性，即评价指标可以对不同的监督制度、不同的地区之间横向可比，也可以在不同时间纵向可比；可操作性，即评价指标应当简单、实用，指标信息易于获得。

此节将前文提出的有效监督制度的五大要素具体化，在向一些纪检干部与廉政专家征询意见后，最终形成监督制度有效性评价指标体系，包括5个一级指标，10个二级指标，并提出评价各指标的评估要点，可以据此针对不同的监督主体选取具体指标，具体如表2所示。