杜孝珍， 袁乃佳

(天津师范大学 政治与行政学院， 天津 300387)

一、问题的提出

人类文明的发展过程是回应各种危机挑战，化“危”为“机”的过程。作为突发事件的重要表现形式之一，公共卫生事件不仅具有突发性、紧迫性、不确定性等普遍特征，而且具有处置难度大、专业性与科学性要求高等特殊性质。因此，按照公共卫生事件的发展机理与内在规律，遵循时间第一、生命为重、科学性与专业性等基本原则来有效应对突发公共卫生事件直接关系到人民生命安全和身体健康，关系到经济社会大局稳定与民众福祉，关系到中国的对外开放格局与国际关系。

公共卫生突发事件的发生不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。随着风险空间扩大性和时间延展性的不断蔓延，仅仅依靠政府力量来应对的传统应急管理思想逐渐被复合治理与协同治理所取代。复合治理理论提出应对公共危机，不能仅仅依靠政府，还需要其他相关者的通力合作，包括志愿组织、企业、家庭、个人在内的所有社会组织和行为者都是治理的参与者，不能排斥在治理过程外，更不能被剥夺享受治理结果的权力[1]。应急管理中不仅有一个忙碌的政府，也有一个忙碌的社会，应急管理的有效性需要社会自我调节力量的嵌入与支持。

志愿组织是公共卫生应急协同治理中的主要嵌入力量。迈克尔·豪利特和M·拉米什[2]148认为，志愿组织是指既不是(政府)强迫成立也不是以赢利为目的的行为组织。作为提供经济与社会服务的有效的政策工具，志愿组织具有三大优势：一是成本低，具有较高的灵活性和回应性，尤其是在应急救助中，其行动往往比政府快，能够节约成本，减轻政府负担；二是志愿组织通常将危难中需要帮助的人们作为目标群体“雪中送炭”，是社会公平机制有益的和必要的补充[3]；三是志愿组织在推动社区精神、社会团结以及政治参与方面发挥着积极的作用。

在此次新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)防控中，志愿组织凭借成本低、贴近基层、反应灵活等优势，在公共卫生应急协同治理中发挥了重要的作用，参与意识和能力不断提高，参与领域和范围不断扩展，参与方式逐渐多样化，已成为政府应急管理中不可或缺的补充力量，这源自打破对既有政策工具的依赖，实现工具的组合、嵌套、互洽与创新的公共政策实践，更源自中国特色社会主义制度的强大优势。下文将从嵌入式理论的视角出发，探讨中国志愿组织嵌入公共卫生应急协同治理体系的实践、存在的主要问题及有效途径，以期进一步推动突发公共卫生事件协同治理的实践发展。

二、文献回顾与理论基础

在应急管理乃至整个社会治理研究领域，政府和社会是两种重要的角色，正是这两种角色的各自作用和互动关系，形塑了社会治理的类型和特质。在应急管理中，既需要政府的制度安排，也需要社会的自治，因此需要以一种整合的视角来研究应急管理中的政社关系。应急管理中志愿组织嵌入问题的研究，对于应急管理的发展和社会治理格局的完善有着重要意义。

(一)嵌入式理论的研究脉络

“嵌入”是指一个系统有机结合进另一个系统之中或一事物内生于其他事物之中的客观现象，嵌入式理论的实质在于厘清行为主体之间发生作用的过程以及主体间的相互关系。Polanyi[4]首次提出“嵌入”概念，并将其用于分析人类经济行为与非经济的社会关系和社会结构之间的关系；他认为：“经济作为一个制度过程，是嵌入在经济和非经济制度之中的。”1985年，Granovetter[5]扩充了嵌入的类型和内涵，提出关系嵌入式和结构嵌入式分析框架。

嵌入式理论引入中国后，中国学者对其内涵的研究展现出本土化特征，并用来分析基层组织建设、精准扶贫等现实问题，使得嵌入式理论的内涵得到进一步丰富与发展。

在嵌入方向上，中国学者将单向嵌入拓展为双向嵌入。例如，管兵[6]提出“反向嵌入”，即购买服务制度的竞争性促使政府寻求直接嵌入社会组织或政府力量嵌入到政府购买服务中；纪莺莺[7]在“双向嵌入”的基础上提出“双重嵌入”。在嵌入内容上，中国学者将经济与社会之间的嵌入拓展为政府与社会之间的嵌入。例如，张军和王邦虎[8]提出，进行制度改革、制度创新与制度设计的过程中，应把握住制度与行动者之间的互嵌关系，既要从制度本身出发，又要考虑制度所实施对象的感受与认同。在嵌入类型上，王思斌[9]提出自主性嵌入和依附性嵌入的区分方式。

嵌入式理论与管理学科相融合形成了嵌入式治理理论。在嵌入式治理的政社平衡研究方面，中国学者普遍认为在嵌入式治理中，政府与社会力量存在失衡的现象。汪锦军[10]提出，社会治理应当构建一个基于政府有效嵌入的自治战略方向；王志华[11]认为，独立性和竞争性的缺失是导致过度体制嵌入的主要原因，并提出完善法律制度和扩大公众参与的应对措施。

(二)对志愿组织参与应急管理的研究

2003年“非典”疫情发生以后，薛澜等[12]较早提出志愿组织在应急管理中的重要性和特殊作用。2008年汶川地震以来，中国国内掀起了对志愿者参与应急救援的研究高潮。金华[13]认为，志愿组织参与应急管理的优势主要体现在专业优势、资源优势、效率优势、沟通和协调优势；韩芳[14]认为，志愿服务不仅寄托着众多志愿者的社会责任感和社会参与意识，更是对基层社会服务需求的回应和满足。

在志愿组织参与应急管理面临的困境与解决路径的研究中，吴元兵和李易蔓[15]认为，中国的志愿组织带有较强的行政化色彩，这虽然能够有效地形成社会动员，但同时也产生了管理体制与保障机制不健全、社会影响力较低等弊端；张勤和张书菡[16]着眼于志愿组织的能力提升，提出完善相关法律制度，增进志愿组织的专业化与组织化，加强综合性志愿组织应急救援队伍建设。

综上所述，国内外学者的研究和探讨有力推动了中国突发事件协同治理体系的发展，为文章的研究奠定了良好的基础，但在研究方法和视角上还有可拓展的广阔空间。主要体现在：一是嵌入式理论已经成为国外社会科学领域重要的理论分析工具，但中国关于嵌入式理论的研究起步较晚，目前从嵌入式理论视角分析志愿组织参与应急管理问题的研究成果较为有限；二是中国国内对于志愿组织参与应急管理的研究大多集中在志愿组织的特殊作用等宏观层面，对于志愿组织的职责边界以及如何嵌入、如何制度化地参与等具体问题的研究和关注较少。笔者基于嵌入式理论的视角，对公共卫生应急协同治理中志愿组织主动嵌入问题进行研究，期望能进一步丰富与拓展该领域的理论研究。

三、公共卫生应急协同治理中志愿组织的“嵌入”实践

(一)资源嵌入

作为疫情防控“政府+N”协同模式下的重要力量之一，志愿组织将其特有的社会性资源主动向应急管理体系递送与输入，通过填补政府、企业之间治理空间，提供了多维度的资源支持，改善和优化传统的应急管理环境。志愿组织的资源嵌入主要包括四大类：

一是慈善捐款、卫生药品等经济资源的嵌入。在新冠疫情防控过程中，山东、海南、湖南、广西、云南等地为武汉捐赠蔬菜等生活资料；全国各地向湖北捐赠防护服、口罩、试剂盒、医疗设备等卫生药品与医疗器材；截至2020年2月26日，中国慈善联合会统计全国用于此次疫情防控工作的慈善捐赠共计约257亿元[17]。物资从计划、筹集、分发直至配送到最后一公里，涉及多个公益机构，如何有效集结慈善资源并实现最优配置，志愿组织特有的网状式组织机制在其中也发挥了重要的作用。这种网状式的组织机制如同草坪根系，有利于高效协作，也具有较强的自我调整和更新能力。以银杏基金会为例，在武汉疫情防控中，基金会利用机构负责人长年深耕于公益领域、彼此间高度信任、拥有良好的规则意识与协作素养等协同条件，迅速集结了诸多国内外企业、志愿者队伍[18]，默契合作，有效集结、分发、配送慈善资源；并向社区一线工作人员提供医疗保障，向受疫情影响无法求医的特殊困难人群提供救助服务，弥补了许多政府无法覆盖到的领域与空间，发挥了志愿组织在协同治理中的巨大优势。

二是情感抚慰、人际信任等情感和道德资源的嵌入。公共卫生事件中的公众情感和道德资源是应急处置的强大精神动力，志愿组织植根于民众之中，能够高效地从公众的日常生活中挖掘情感和道德资源。报道、故事、音乐、漫画、海报等都能够唤起公众的积极情绪，形成话语性支持力量，促成集体共识和集体行动。

三是专家咨询、在线课程等专业化智力资源的嵌入。北京幸福公益基金会联合各高校及心理学会推出“心系武汉”抗击疫情心理援助项目，由心理专业人员开通的心理援助热线为医护人员、新冠肺炎患者及家属、公安干警及安保人员提供心理支持服务[19]。疫情发生之后，在教育部“停课不停学”的社会动员之下，除了大批高校和中小学教师通过推动线上课程，帮助学生正常地进行知识学习之外，大量专业化的公益课程也活跃在各个“空中课堂”。这些自愿响应型的学术或专业团体成员具有充足的智力资源储备与强烈的志愿精神，通过网络等交流平台，可以更快捷地引导广大民众确立科学的、理性的认知和行为，为社会信心、群体信任与社会秩序的恢复奠定基础。

四是志愿力资源的嵌入。武汉市洪山区玉兰苑小区社区下沉干部万钧组织了55名小区志愿者，并根据各自的特长建立了9个工作小组，组成防疫共同体。“志愿性资源是一种分散在社会成员之中、游离于公域和商域之外的非结构性资源，若没有适当的管道和组织，它往往仅是潜在的而非现实的资源，或不能最有效地发挥作用。志愿组织提供了一种整合分散的社会资源机制，开创了一种非权力的(相对于政府的公共权力和市场的资本权力)资源配置方式”[20]。最大程度地动员从经济层面到志愿服务层面的潜在慈善资源，是中国应急协同治理的效能反映。

与之前应急志愿服务相比，新冠疫情防控中志愿组织的资源嵌入表现出了跨越式的发展。一是组织化。相较个人或亲戚朋友介绍参与，响应党政部门工作、社会组织、网站、公众号等的招募形式占到了更大比例，且志愿服务活动更主动、更自觉、更自律[21]。二是在线化。各地志愿组织利用微信、微博、抖音等APP进行网络沟通和宣传，对疫情信息进行实时更新共享并及时辟谣，对违法违规操作进行舆论监督。例如，北京卓明灾害信息服务中心动员了2 000多名医生、社工和心理咨询志愿者开展在线问诊，为病人提供诊疗和陪伴，这种在线的义务问诊形式也形成了今天面向全球华人的微医抗疫平台[22]。三是社会化。以北京市为例，截至2020年3月 11日，参与新冠疫情防控的志愿组织成员已超过60万人，是参与“非典”疫情防控的4倍。如图1所示，志愿组织的成员结构较“非典”时期也有了明显变化，社会各阶层对于志愿组织的参与积极性有了明显提高，整体学历水平也有所上升，志愿组织参与应急管理的能力与意愿都有了显著提升。

(二)功能嵌入

在公共卫生应急协同治理中，志愿组织按功能可划分为专业服务型、应急保障型和综合辅助型。功能类型的差异决定了不同的功能嵌入路径。

专业服务型志愿组织的功能嵌入强调专业技术类资源对危机治理绩效的影响。在抗击新冠疫情的工作中，医疗领域的志愿组织最先响应号召开展医疗救治的辅助服务，为医护人员、医疗机构提供专业化的帮助；社会工作者主要在社区防控、资源整合、心理疏导和关怀弱势群体方面进行配合性工作。例如，深圳社会工作者以志愿者身份参与“武汉社工社区支持计划”和武昌方舱医院“社工共振”项目线上支持服务，为湖北的社区居民、社会工作者、病患及其家属提供心理援助和陪伴支持。深圳2 283名社区一线社会工作者发挥专业优势，参与社区应急管理预案设计，并将心理支持、关怀特殊群体、双工联动、反歧视倡导等社会工作元素纳入其中。例如，指导小区物业建立出入人员登记制度并提供语言策略培训；聚焦老年人、精神障碍患者、流浪乞讨人员等群体开展精准化服务；为湖北返深人员提出反歧视倡导等[23]，更深入地参与到疫情联防联控中。

应急保障型志愿组织的功能嵌入突出志愿服务和物资筹备在社会动员方面的灵活优势，以弥补危机治理中既有资源的不足。例如，志愿组织联合社区工作者为社区内处于居家隔离状态的人员进行体温检测，对其所需的食品、日用品进行购买和分发，保证居家隔离人员的正常生活；一些志愿组织的成员还放弃了春节假期到口罩生产工厂学习口罩制作，为抗疫一线的物资供应提供后盾支持。

(三)关系嵌入

关系嵌入是指志愿组织在与政府、社区居委会和居民通过危机协同治理中的交往互动形成心理认同与整体合力，用动态的协作网络替代传统政府组织中机械、僵化的刚性组织层级[24]，其中，志愿组织与政府的互动关系是关系嵌入的核心。在疫情防控过程中，“国家—社会”同时在场的系统动员与协同治理模式走向前台，政府与志愿组织在互动中不断加强信任，逐渐显现出协同治理的成效与优势。

关系嵌入还体现在志愿组织与其他社会力量的互动过程中。武汉火神山医院建设过程中，包括社区、慈善机构以及志愿者群体在内的社会力量的顺畅对接，实现了应急治理体系的自洽和包容。此外，社区化是此次抗疫志愿服务的显著特点之一，L小区实行封闭式管理后，由小区党支部协同社区工作者、志愿组织、党员志愿者，采用网格化管理的手段，将辖区以楼栋为单位划分为52个小网格，形成了“12345工作法”，即“一张跟踪服务表、两个‘大礼包’、关注三件事、整合四方力量、做细五项服务”，其本质上是基于多种政策工具协同配合的“社区+志愿组织”防控服务模式，进行网格化包联，实施“地毯式”摸排，多元联动保障社区居民生命安全和身体健康[25]。

四、志愿组织“嵌入”行动中存在的主要问题

近年来，中国的志愿组织在数量和能力上都有显著提升，这不仅得益于公民责任意识的增强和志愿精神的深入人心，也有赖于政府职能转变和对自愿性政策工具与社会力量的支持。但由于目前中国应急协同治理格局尚在建设之中，志愿组织的整体发展层次与能力建设也在不断发展之中，志愿组织的“嵌入”行动依然存在一些问题。

(一)法律与机制保障不足

1. 志愿组织“嵌入”行动的法律保障不足

近年来，《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《中华人民共和国慈善法》《志愿服务条例》等法律法规的出台，为志愿组织的迅速发展和参与应急协同治理提供了一定的法律保障，北京、河北、广东、重庆、四川等省市也出台了志愿者管理规定和应急志愿者管理办法。但总体来看，现有危机应对的法律法规和文件中，对志愿组织等社会力量参与公共卫生突发事件的表述较为笼统与模糊，规范志愿组织参与应急救助的流程、职责、权限等方面的法律法规仍处于空白状态，志愿组织的合法地位仍然缺乏有效具体的法律保障[26]。例如，《志愿服务条例》(2017年)第24条规定，发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助的，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，引导志愿服务组织和志愿者及时有序开展志愿服务活动。但是志愿组织如何参与、参与哪些环节、参与程序是什么以及政府如何协调等细节问题缺少明确规定；针对一些志愿组织捐赠资金下拨慢，捐赠物资拨付不精准、信息公开不及时、不全面、不透明等具体问题也缺乏相关的法律制度约束，这些对志愿组织有效开展资源、功能等“嵌入”行动形成了一定的影响和制约。

2. 志愿组织“嵌入”行动的权益保障与激励机制不够健全

“非典”疫情时期，志愿组织参与防疫工作的食宿、交通、人身保险等费用基本由组织或个人承担，缺乏相应的激励机制，一定程度上抑制了志愿组织提供公益服务的积极性。新冠疫情时期，志愿组织的权益保障有了较大的改善。例如，共青团广东省委联动保险公司提供了13.5万份疫情防控专属保险，并设立100万元的关爱基金[27]。另外，一些地方政府也出台相关政策给予参与一线防控的志愿组织成员一定的“临时性补助”，并且在职称评定、子女教育等方面予以一定的照顾，建立起兜底性安全网。但需要指出的是，虽然从中央到地方各级财政为志愿组织的权益保障安排了专项基金，但是其支出需要经过一系列行政流程，并经由行政部门逐级执行，因此最终发放到志愿者手中需要一定周期。

3. 公共卫生应急协同治理体系尚不完善

由上式可知，不发生汽蚀的基本条件是：NPSHa＞NPSHr。工程设计中应有一定的安全裕度，一般以 NPSHa＞1.25NPSHr作为给水泵不发生汽蚀的条件。因此，除氧器的布置以及泵的 NPSHa应保证在机组负荷骤降工况下，尤其是最严重的暂态工况汽轮机全甩负荷时，给水泵入口叶片不发生汽蚀。

应急管理工作不仅需要政府部门之间的密切配合，也需要加强政府、志愿组织、公民之间的有机联系，形成“政府部门+志愿组织+人民群众”的应急协同治理体系。但是目前协同主体承担的角色和任务还不够明确，“碎片化”困境较为突出，政府部门和志愿组织之间、志愿组织和社区之间以及志愿组织之间也存在着合作流程不明确、合作关系需理顺等问题，影响志愿组织的“嵌入”行动。此外，志愿组织的“嵌入”多集中于应急救援和灾后恢复阶段，在应急准备阶段的参与行动较为有限。研究发现，志愿组织应急协同能力在现场救援、搜索救援、医疗护理三个方面表现显著，影响应急志愿服务组织协同能力最重要的因素是响应能力和准备能力，其中响应能力中最缺失的是协调救援能力[28]。

(二)工具自身的局限性

每种工具都有其适用范围，都有其价值，但不能包治百病。基于政策工具的特性与阶段性发展局限，志愿组织嵌入应急管理也存在一些潜在风险与现实困境。

1. 志愿组织的内在局限性容易引发“志愿失灵”

作为自愿性工具，志愿组织的成员可以自由选择参加的项目与时间，具有较强的灵活性，但这种灵活性易导致组织成员的流动性过强而稳定性不足，不仅影响组织自身有序发展，也增加了应急协同治理中的调配与管理难度。同时，志愿组织公益性与非营利性的特点在一定程度上限制了组织自身筹集资金的能力，造成队伍建设缺乏后劲，参与应急管理工作缺乏资金保障。此外，志愿组织有可能蜕变为官僚组织，影响组织优势的发挥。“志愿组织演变为官僚机构或事实上与政府组织没有什么区别，他们的效率和效果受到了影响。如果他们依靠政府提供基金，那么他们可能就不是高效率的，而政府直接履行职能可能会更节约”[2]149。

2. 来自应急协同专业能力的挑战

第一，突发公共卫生事件的特殊性对应急志愿服务提出了更高的专业性要求，不仅要求组织成员对传染病防治法、应急管理条例、科学防疫知识及技能等有基本了解和掌握，而且要求遵循公共卫生应急管理的规律与阶段性规定，具备预防、准备、响应、恢复等应急协同的专业能力，如表1[28]所示。近年来，志愿组织的专业化水平有所提高，尤其在现场救援、医疗护理等方面有显著提升，但是由于平时缺乏相关公共卫生应急的经验和能力建设，一些组织在突如其来的大灾难面前仍然措手不及，难以胜任角色与职责。第二，志愿组织的资源、功能与关系嵌入是否有效，取决于所选择的嵌入路径与危机治理中救助对象需求的对接程度。但是，目前权威信息供给不足与大量的多源异构信息的存在，影响志愿组织快速准确地评估需求和无缝对接。第三，在突发公共卫生事件的应对过程中，志愿组织成员发生危险、受到伤害的可能性和风险性较大，同时也承受着网络舆情等造成的心理压力，如何在充满紧张氛围的环境中加强自我保护、克服负面情绪并保持志愿服务工作有序开展也是一个挑战。第四，目前中国志愿组织的发展状态存在区域不均衡现象，北京、上海、广东、深圳等经济发达地区，志愿组织发展相对成熟，其他区域志愿组织的力量相对薄弱。例如，此次疫情的重灾区——湖北，属于公益事业发展较为薄弱的地区，难以找到能够对接全国各地志愿组织资源的中枢机构，当防疫物资由全球各地运往湖北时，寻找相关志愿组织对接落地受到影响。此外，湖北地区直接服务于社区的志愿组织较少，病毒人传人的特点又使得湖北以外的志愿组织很难进入疫区开展行动，暴露出志愿组织在整体发展方面的欠缺[29]。

表1 应急志愿服务组织应急协同能力评估指标体系[28]

3. 志愿组织嵌入的限度与条件

如前所述，作为自愿性工具，志愿组织具有灵活性、公益性、成本低等协同治理优势，但工具自身的局限性也决定了志愿组织的应用范围是有限的，它不适用于解决过于纷繁复杂的经济与社会问题。在政社关系中，政府往往将一般性民生工作托付给社会组织，如养老助残、社区服务、医疗卫生、基础设施等是政府向社会组织购买公共服务的主要领域，在这些领域中，社会组织的介入程度较深入，制度性参与的条件也较为成熟。但针对紧急性、特殊性、专业性、风险性较为突出的突发公共卫生事件协同治理的嵌入经验相对不足，制度性参与的条件也比较有限，对志愿组织嵌入的程度、限度、条件以及具体职责等尚缺少清晰的框定，一定程度上影响了志愿组织的有效嵌入与功能发挥。

此外，在公共卫生应急协同治理中，政社关系不是简单地体现为志愿组织的单向嵌入行动，更多地体现为“互嵌合作”关系。不仅“双向嵌入”，而且“双向赋权”，社会组织在资源、合法性、制度支持方面嵌入于国家，而国家的意志与目标嵌入在社会组织的运作中，使得国家与社会双方的权力都得到了提升，形成“双向赋权”。这种“双向嵌入”与“双向赋权”的多维面相使得志愿组织的嵌入行动更为复杂，同时二者在互动过程中的不均衡性对在更广泛的领域展开深度地互嵌也形成挑战，为此，“政府和志愿组织都应积极寻找各自资源和资本向对方嵌入的适当限度，志愿组织应努力增强自主性，政府部门则要尽力弥合监管与合作之间的张力”[30]。

(三)公众的认识偏差与不认同

近年来，中国的志愿组织越发能够关注社会多元对象，尤其是在社会中处于弱势地位的群体，了解公众的真实需求和期望，弥补政府在一些公共服务领域的缺位或不足，民众的支持和参与力度不断提高。但由于宣传层次有限、形式较为单一以及组织发展的专业性、规范性不足等原因，导致部分民众对志愿组织存在认识偏差，对志愿组织参与公共卫生应急管理的合法性存在不认同与不信任，甚至对志愿组织的嵌入行动表现出不支持和不配合，影响突发公共卫生事件协同治理的效果。

五、促进志愿组织进一步有效“嵌入”的途径

(一)完善相关法律保障与激励机制

通过健全相关法律法规，将志愿组织有效嵌入政府基层危机治理体系之中，加强对志愿组织嵌入的保障和支持，将志愿组织参与公共危机治理纳入法制化轨道。加快对危机治理中志愿组织的立法研究，尽快出台《志愿服务法》，明确志愿组织在应急管理工作中的合法性地位以及政府部门和志愿组织在应急管理各个阶段中的权责关系、配合流程、角色分工与功能边界。完善地方性规范文件，深化突发事件应急志愿服务操作细则，形成保障和规范应急志愿服务的完整法律规范体系，保障志愿组织在危机治理中活动的合法性与持续性。

进一步完善权益保障机制与激励机制。加强和完善志愿服务风险的依法化解措施，为应急救援志愿者提供生命和健康保障。完善市场分担风险机制，建立健全志愿者保护专项基金，并通过商业保险、社会专项捐助等市场机制与政策补贴、政府购买、政府兜底等行政机制分担、转移和降低应急志愿服务的风险与损失。在激励机制方面，可以参考英国为向志愿组织捐赠资金的企业返还所得税等做法，利用财政拨款、税收优惠、降低保险费率、优先医疗就诊、优惠购票、完善应急志愿服务奖励机制和事后保障机制等途径来刺激志愿者参与应急管理的内在动机，鼓励广泛的社会捐赠行为，引导社会公众关注和参与应急志愿组织。

(二)理顺角色关系，完善应急协同治理体系

首先，完善联动合作机制，促进协同治理力量之间的分工协作。公共卫生应急协同治理不是多元主体的简单拼凑或机械组合，而是按照应急管理情境实现有效互动与融合的过程，即通过“植入—嵌入—融合—互嵌”的行动，形成有机联系的整体。突出政府的“元治理”角色，加强统筹协调，有效平衡主体间责任与利益。加强志愿服务组织联动机制建设，实现突发事件应急志愿服务活动与政府应急工作中人、财、物等应急资源统一协调与优化配置。加强应急演练，通过仿真应急演练来探索政府部门与志愿组织在应急管理中的分工协作机制以及不同专业领域的志愿组织之间的合作互助机制，熟悉应急流程，积累应急经验，更好地在公共卫生突发事件中发挥作用，回应公众的多层次需求。

其次，理顺角色关系，推动关系嵌入。嵌入式治理的关键问题是嵌入生态环境与多主体合作，志愿组织与其他协同主体之间的关系尤其是政社关系是影响有效嵌入的重要因素。要理顺政府和志愿组织在危机治理中的角色定位，一方面，政府要实现对志愿组织从控制职能向促进职能的转变，释放志愿组织的活力，协助其提高在危机治理中的专业能力和自律、互律能力。另一方面，要完善应急志愿政府柔性指导机制，监督引导志愿组织在危机治理中的行动规范。一是完善应急救援志愿服务组织数据库和信息交流平台，整合志愿救援力量和资源。二是完善评估制度，委托第三方机构对应急救援志愿服务组织进行指导和管理。英国通过非营利组织绩效评价委员会或资格认证机构对国内的非政府组织和志愿者个人进行绩效评价[31]，可以参考英国的应急救援志愿者许可和评价制度，通过评估确定志愿组织的级别、规模、人才素质高低、场地设备状况、公共服务质量、技术创新程度等，使政府与公众对志愿组织的运行现状和所面临的困境有一个客观的衡量与判断，为有效开展财政扶持、项目招标等工作奠定基础。三是设立专门机构对应急救援志愿者进行培训，提升应急志愿者自身的风险防范意识和能力。四是完善失信惩戒制度，依法取缔非法组织，防止其滥用信任关系而损害公共利益。

(三)增强志愿组织自身能力建设

一方面，优化志愿组织内部治理结构，加强专业化运作能力。完善组织架构和组织制度，注重公信力建设，提高组织管理效能。加强自身运作机制建设，提高制度保障能力，健全志愿者招募管理流程、分类与分层管理制度、多渠道筹集发展资金及专业培训机制，提高志愿组织参与应急管理的信任基础与合法性基础。

另一方面，加强志愿组织应急协同能力建设，提高应急全过程的制度化参与水平。如表2所示，志愿组织要不断加强预防、准备、响应、恢复等应急协同专业能力的建设，不仅要在应急救援阶段发挥作用，也要保持潜伏期对于危机的敏感度，并且要在善后期对于受助者进行持续追踪，通过对效果评价的收集，总结经验教训，提高志愿组织应对公共卫生突发事件的水平。

表2 志愿组织在应急管理各阶段应承担的角色与任务

(四)优化促进志愿组织嵌入行动的社会环境

发挥中国传统文化资本中守望相助、同舟共济等正向功能，加强志愿精神的宣传力度，引导社会公众理解、认可志愿服务精神，支持并积极参与应急志愿服务行动，为形成公救、自救、互救“三位一体”的应急协同治理格局提供良好的社会氛围。充分发挥党和政府尤其是党组织在培育志愿组织等社会资本方面的政治和组织优势，引领、感召、推动社会信任与公众参与，推动国家与社会在突发公共卫生事件协同治理中的共同在场、互嵌合作与双向赋权。

六、结论

在公共卫生应急协同治理过程中，志愿组织发挥其多元性、灵活性的优势，实现及时、直接的资源对接和多方面的社会治理支持，减轻政府压力，成为国家应急管理体系中的重要力量。但是总的来看，目前中国志愿组织的发展状况与现实需要还有一定的差距，尤其是在“嵌入”应急协同治理体系中存在一些困境，阻碍了其作用特性的发挥。文章基于嵌入式理论，重点分析了志愿组织嵌入公共卫生应急协同治理体系的实践探索、存在问题及发展路径，试图得出以下三点结论。

第一，在此次新冠疫情防控过程中，尽管志愿组织等社会资本总体是短缺的，但依然在场，并显示出其强大的治理价值。志愿组织通过资源嵌入、功能嵌入与关系嵌入等方式主动嵌入到防控工作中的各个领域，体现了与以往志愿服务不同的组织化、社会化、多样化、在线化等发展特征，成为应急协同治理体系中重要的组成部分。这不仅源自志愿组织自身能力的提升，更得益于中国特色社会主义制度集中力量办大事的巨大优势和近年来中国治理理念的不断转变。

第二，由于中国突发公共卫生事件协同治理格局尚在建设之中，志愿组织的整体发展层次与能力建设也在不断发展之中，目前志愿组织的“嵌入”行动依然受到制度、技术与理念等因素的制约，背后折射出的是政府与社会关系的趋向。

第三，要推动志愿组织进一步有效“嵌入”应急协同体系，则需要完善应急法律保障机制与激励机制；理顺角色关系，完善协同治理体系；增强志愿组织自身能力以及优化促进志愿组织嵌入行动的社会环境。

公共卫生突发事件协同治理本质上是政府与社会的互动过程。在目前“国家—市场—社会”的架构中，国家与社会的关系已经从“吸纳抑制”转变为“互嵌合作”。囿于篇幅，文章重点探讨了志愿组织主动嵌入应急协同体系问题，对于国家权威和社会参与的相互嵌入虽有所提及，但没有展开论述，这是后续研究的重点。另外，这种“双向嵌入”的结构使得国家与社会双方的权力都得到了提升，形成“双向赋权”，但如何实现“双向赋权”？条件是什么？边界与限度又是什么？这也是笔者研究进一步延伸的方向。