庄德水

(北京大学 公共政策研究中心, 北京 100871)

一、前言

在法学界，根据法律规定的内容和实施方式的不同，一般把法律划分为实体法与程序法，实体法是规定实质权利和义务或者权力和责任的法律，程序法是规定权利和义务或者权力和责任实施程序的法律。“实体法规定的权利和义务或者权力和责任只有通过适当的程序才能实现[1]”“作为一种形成法律决定的过程，程序可以包括一系列环节，如程序的开启，程序主体的行为，法律决定的制作、审查和生效，程序的终结等。国家对这种法律实施过程加以规范化和制度化，即形成与实体法相对应的程序法”[2]。文章姑且不去讨论实体法与程序法的分类方式是否适用于党内法规体系，就程序规定本身来说，程序规定在党内法规体系建设中具有不可替代的作用，是党内法规得到有效执行的保证，明确权利的保障与义务的履行，解决怎么执行的问题。

在理论界，有学者认为党内法规中实体性规范多，程序性规范少，“重实轻程”现象严重[3]。相对于实体性法规，党内程序性法规建设的不足主要体现在党内程序性法规体系散乱、数量较少且不够全面细致等方面[4]。为什么会有这样的评价呢？这样的评价是否合理呢？文章拟以党的十八大以来中央出台的重要党内法规为分析对象，对中央党内法规程序规定进行技术性分析，探讨党内法规程序规定的发展路径。

二、无程序规定的中央党内法规之实践检视

(一)党章的程序分析

党章是党的根本大法，相当于是党内的“宪法”，在党内具有最高的权威性和稳定性。党的十九 大党章内容框架包括总纲、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组、党和共产主义青年团的关系、党徽党旗，明确规定党的性质、宗旨、指导思想、奋斗目标、政治纲领、组织原则、党员权利和义务以及组织体系等内容，集中反映了党的意志。在程序方面，党章没有单独列出具体的程序规定章节，对其他党内法规的程序设计也没有作出规定，但党章对党的组织运行、纪律执行、党员行使权利等方面提出了最高的原则性指导。换言之，党章是党内法规程序规定的总源头和总规范，提供了党内法规程序规定的元程序。所有的党内法规都能从党章中找到相应的立法依据。

党章“元程序”大致可以分成三种类型：一是执行型元程序。例如，在发展党员方面，党章规定坚持个别吸收的原则，第五条明确了发展党员的基本程序和要求，发展党员工作不能缺少也不可跨越的这些最基本的工作环节和手续。《中国共产党发展党员工作细则》在此基础上细化了入党积极分子的确定和培养教育、发展对象的确定和考察、预备党员的接收、预备党员的教育考察和转正第以及发展党员工作的领导和纪律等内容，构建起完善的发展党员工作体系。这类党章内容的操作性最强，可以由细则直接加以规定。二是指导型元程序。党章第二十二条规定党的中央委员会每届任期、中央委员会全体会议由中央政治局召集、中央政治局向中央委员会全体会议报告工作、中央委员会执行全国人民代表大会的决议，领导党的全部工作。这些内容对全体会议本身的决策程序没有作出规定，对如何提前或延期举行、递补委员等事项没有规定启动条件和审批程序，但涉及到程序性的表述。这些表述本身是一种规范，规定了中央委员会的行为界限、时间界限、资格界限等内容，这些内容是政治原则，既不能轻易改变，也不能随意颠倒。在这些界限以内，如何实现规范需要另立程序加以明确。三是 原则型元程序。党章第四条规定党员享有权利“对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出”。这条赋予党员表达不同意见的权利，但对如何行使这项党员权利没有明确具体程序。第八条规定：“每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。党员领导干部还必须参加党委、党组的民主生活会。”这条明确了党员参加组织生活的政治要求，但没有具体的参加程序。第三十八条规定：“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。”这条明确了党员干部的任职制，但没有明确如何任期、变动和解除的相关程序。以上党章这些内容确实没有明确相关工作程序，也没有任何程序性的表达，其具体程序都由相应的党内法规加以明确。在篇幅上，这种类型的内容占主导地位。

从党章地位来看，党章是“由党的专门机关经过特定程序制定的、体现全党的整体利益和意志的、以党内自觉性和约束力来共同保证其实施的党内最基本的行为规范”[5]。这决定了党章是党的普遍行为规范，其适用范围、调整对象和涉及领域具有广泛性和普遍性，不像其他党内法规只调整某个方面的党务关系。党务关系的复杂性决定了党章单独设立专门的程序规定在立法技术方面确实存在现实困难，毕竟难以有一个普遍性的程序规定适用于所有党务关系。从整体上看，党章没有严格的程序规定，但党章为其他党内法规的程序设计提供了思想指引和工作规范，其他党内法规的程序设计其实都是党章“元程序”内容的具体化和实践化。其他党内法规的程序如果设计不合理、执行不坚决，其实质都是对党章的违反。由低层级的党内法规承担具体的程序规定任务，一方面，体出党章的党内根本法地位，其他党内法规都是党章的延伸；另一方面，体现了其他党内法规的重要性，其他党内法规要针对特定的党务关系提出程序规定。其他党内法规的内容和程序都不能与党章发生冲突或矛盾。

党章修改是党章内容完善发展的一种方式，能够保证党章内容适应新的形势发展。从职权设置来看，只有党的全国人民代表大会才能制定、颁布和修改党章，但党章对如何修订没有作出程序规定。从“手中所掌握的国外其他政党现行章程，无一例外都载有党章修订专章(条)，并且在党章修订专章(条)中，对党的性质、奋斗目标、宗旨等等有根本性影响的条文，往往采取重点保护政策来保证其存在的稳定性”[6]。例如，英国工党章程规定：“依照附在后面的党代表大会程序条例的规定，党代表大会可以集团投票的方式作出决定，对现有的党章与条例或其中的任何一部分进行修正、改动或添加。任何关于党章修正案的提议也应依照程序条例规定的方式向党的总部的总书记进行通报。”党章修改具有政治性，不应随意改动党章规定，设置严格的修改程序，既有利于规范党章修改工作，保证党章修改工作的严肃性，也有利于党的组织和党员形成思想共识，参与党章修改决策。

(二)准则的程序分析

《关于新形势下党内政治生活的若干准则》并非《关于党内政治生活的若干准则》的替代，二者相互联系、一脉相承，都是当前和今后一个时期党内政治生活必须遵循的。《中国共产党廉洁自律准则》主要内容是“八条规范”，前四条是“四个坚持”，从处理公与私、廉与腐、俭与奢、苦与乐关系对全体党员提出标准；后四条是“四个自觉”，从“从政”“用权”“修身”“齐家”四个方面对党员领导干部提出要求。这些准则均采用自然段形式表述，没有相关的程序规定，这些体例和内容也使得程序规定无法与其相协调。准则的层级仅次于党章。从准则的定位来看，准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定。准则的适用具有全面性，是对党章相关内容的进一步充实和延伸。

准则以禁止性内容对执行程序规定提出了政治要求，如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定：“坚决反对和防止独断专行或各自为政，坚决反对和防止议而不决、决而不行、行而不实，坚决反对和防止以党委集体决策名义集体违规。”还规定：“党的任何组织和个人不得以任何方式妨碍选举人依照规定自主行使选举权，坚决反对和防止侵犯党员选举权和被选举权的现象，坚决防止和查处拉票贿选等行为。”这些内容本身不是程序规定，但对程序执行设定了思路框架。

三、有程序规定的中央党内法规之实践检视

(一)条例的程序分析

据初步分析，党的十八大以来，出台或修订的代表性条例如表1所列。

绝大部分条例具有程序规定内容。对于某一个条例而言，程序规定往往是作为一个章节或部分条款融入条例。在这里，从党内权力的运行过程角度出发，将这些条例的程序规定分成三类：决策型程序、执行型程序和监督型程序。

1. 决策型程序

决策是执政党的执政行为的具体化。党的决策是一种集体性决策，之所以采取这种决策方式，主要取决于党的决策价值、决策主体和决策环境等要素，还离不开决策程序的保证。“这样党内的集体决策必须同时遵循两种行为的原则：作为集体决策行为，它必须遵循多数决定原则；作为集体领导行为，它必须遵循共同协商和平等表决原则。党内的集体决策，只有同时遵循了这两种行为的原则，才能实现真正意义上的集体决策，从而保障和促进党内民主的发展。在这两种行为原则中，与集体领导行为相关的平等讨论和平等表决的原则具有决定性意义”[7]。民主集中制是党内决策的基本原则。

以此为原理，《中国共产党地方委员会工作条例》专门设置“议事和决策”一章，明确决策原则、决策前程序、决策规则、决策权限、决策实施等内容。以上这些内容设置基本涵盖了决策型程序的基本内容，这些内容具有普遍适用性，一是明确了决策主体，即是党委会委员作出集体决策，讨论重要事项和决定干部任免事项必须有2/3以上常委会委员到会；二是明确了决策规则，包括表决方式、通过方式等，但这些决策型程序对于决策责任和决策调整仍缺乏严密的程序规定。《中国共产党地方委员会工作条例》规定，决策执行过程中需作重大调整的，应当按照谁决策、谁调整的原则通过召开全会或者常委会会议决定。只有规定“按照谁决策、谁调整”的原则，但没有规定具体的调整程序。对决策的后果也没有提出相应的责任程序，原则性地提出根据情节轻重和行为性质作出违纪处分或违法制裁。

互联网时代企业需要注重思维、理念及模式的融合上。在互联网思维渐渐普及的状况下，企业需要不断改变财务工作者的工作内容与内控制度，逐步淘汰传统的内控制度。但目前很多企业的内控制度不完善，或者把财务工作交给代理记账企业与兼职财务处理，使得财务数据失真、财务报告滞后，从而影响管理层做出正确、科学的决策判断。同时，一些企业的管理者对财务管理的重要性也缺乏足够的认识，对于内控制度的建设不知从何下手，也是造成财务内控制度不健全的原因之一。

表1 党的十大八以来中央党内法规主要条例一览表

2. 执行型程序

执行党的决策、制度和政策是对每一个党组织和党员的政治要求，没有有效的执行，一切重大决策都将无法产生实质。执行型程序旨在为党内决策、党的意志提供执行工具，党内条例的程序规定是作为执行工具存在的，是为了实现特定的政治目标而设定的。执行型程序是执行的程序与程序的执行是统一体，执行的程序为执行党的决策、党的意志提供程序机制，程序的执行说明程序本身是执行工作的一部分，设计程序即是执行的内在要求。执行型程序提供了执行的一般流程和基本规范。

《中国共产党重大事项请示报告条例》所设定的请示报告程序是典型的执行型程序，包括规定请示报告的作出、请示报告的上报时限、请示报告的办理程序、请示报告的报送、请示报告的综合利用等内容。《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党农村工作条例》等条例提出一些代表性的制度设计，但却没有列出相应的程序规定。《中国共产党支部工作条例(试行)》只规定一些会议程序，如规定“党支部召开党员大会，按照个人自评、党员互评、民主测评的程序，组织党员进行评议。党员人数较多的党支部，个人自评和党员互评可以在党小组范围内进行。党支部委员会会议或者党员大会根据评议情况和党员日常表现情况，提出评定意见”。从其地位和功能上说，这些工作条例具有专门性，适用于特定的工作领域和部门且是这些工作领域和部门最直接的工作遵循。一些工作条例提出了具体的工作机制，如《中国共产党政法工作条例》提出绝对领导机制、《中国共产党农村基层组织工作条例》提出乡村治理机制，但这些专门性的机制只有原则要求而无可以依托的工作程序。这不能不说是一个整体性的立法缺憾。

3. 监督型程序

党的十八大以来，随着全面从严治党和党风廉政建设的推进，监督型程序取得重大发展，特别是问责程序。《中国共产党问责条例》明确了问责程序，对问责启动、调查、报告、审批、执行等各个环节作出规范。从立法情况来看，有两个工作领域应该进一步细化程序规定，第一个条例是《中国共产党党务公开条例》。目前党务公开条例的第三章“公开的程序和方式”设计了党务公开的程序，包括：一是提出环节，党的组织有关部门研究提出党务公开方案，拟订公开的内容、范围、时间、方式等；二是审核环节，党的组织有关部门进行保密审查，并从必要性、准确性等方面进行审核；三是审批环节，党的组织依照职权对党务公开方案进行审批，超出职权范围的必须按程序报批；四是实施环节，党的组织有关部门按照经批准的方案实施党务公开。但这些部分条款对于提出的合理化程序、审核审批的科学化程序、实施方案的合法化程序都缺乏明确的规定和提出相关要求，在现实生活中很容易造成党务公开程序过于随意，或以领导个人意志为转移，进而影响党务公开的整体效果。目前的党务公开条例属于试行，有必要在修改过程中完善程序规定。第二个条例是《中国共产党党内监督条例》。根据《中国共产党党内监督条例》规定，党内监督包括党委全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督以及党员民主监督。没有相应的监督规定，无疑会影响这些监督方式的实施效果。党内监督不仅是对程序的监督，而且其本身需要完善监督的程序，只有获得程序规定的保证，党内监督责任才可能得到执行。党内监督缺乏程序规定，其结果将是各类党内监督主体无法切实履行责任，更无法对党内监督的整体运行进行监控。

条例是整个党内法规体系的主体，对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。调节党内某一领域重要关系或者处理某一方面重要工作，有些党内事务对程序规定的要求比较高，如涉及权力运行、事务流程、人员管理等。有些党内事务对程序规定的要求比较低。条例的程序设计一般采取分散方式，不是以独立形式出现，而是作为一章 或一节嵌入在条例内容中，这是当前条例程序规定的一大特色。例如，《党政领导干部选拔任用条例》这样对程序要求最高最严的条例也是采取程序性内容与实体性内容整合在一起表述的方式。这种方式有其优缺点，优点在于相关程序规定与条例实体性内容相融合，有利于党组织和党员理解程序的执行规范，缺点在于条例的程序规定难以具有操作性，需要办法或细则加细化，增加了党内法规的立法环节。条例的总体程序规模和效力仍无法满足党内法规体系发展要求，这些条例的程序规定是指导性的和中间性的，大部分条例的程序规定本身并不能直接用于实际操作，这在很大程度上影响了条例程序规定的权威性。

(二)规则、规定、办法、细则的程序分析

根据《中国共产党党内法规制定条例》，规定、办法、规则、细则对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。规则、规定、办法、细则是党内法规制度体系的枝节，对程序作出具体规定主要集中于规定、办法、规则、细则等党内法规。党的十八 大以来，代表性的程序性党内法规包括《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》《中国共产党发展党员工作细则》等。

前文已论述，条例的程序规定属于嵌入式模式，单独式的程序规定主要见于规定、办法、规则、细则。在空间效力方面，单独的程序规定集中于党员管理、干部管理、纪律检查等领域，一般以组织部门和纪检部门为执行主体。在现实性上，结合权力运行特点，组织部门和纪检部门的权力运行对程序性要求确实要高于其他工作部门。这些党内法规适用于全体党组织和党员，但具体的执行权力和责任并非所有党组织和党员所拥有。这对程序规定提出了更高的要求，其要害在于这些程序规定往往渗透进党内生活的微观层面，直接用于实际操作，直接面向党组织和党员，直接关系到党员的切身权益。程序规定一旦使用不当，不能体现程序正义，就会损害党组织的正常秩序和党员的合法权利，如问责的泛化、选择性处分就是明证。

规定、办法、规则、细则一般是上一层级准则、条例的具体化和明确化，如《纪检监察机关处理检举控告工作规则》的具体条款在《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党员权利保障条例》《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等党内法规制度中都能找到相关立法依据。规定、办法、规则、细则与条例不同，条例比较原则概括，相对稳定，规定、办法、规则、细则更加明确具体，更具可操作性。有的规定、办法、规则、细则的合法性直接来源于更高层级的党内法规，甚至不能脱离准则、条例而单独存在。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十六条规定：“选拔任用乡(镇、街道)的党政领导干部，由省、自治区、直辖市党委根据本条例制定相应的实施办法。”这意味着相应的实施办法不能与该条例规定相冲突，只能是条例的补充和细化，不能突破该条例的基本原则。

规定、办法、规则、细则在程序规定方面具有优势。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》进一步完善纪检权力的运行，如果说《中国共产党纪律处分条例》是一个实体法，那么《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》则是《中国共产党纪律处分条例》的程序法。当然，这种立法思路也存在一定合理性风险，“党内实体法规数量较多，体系也较为完备，涵盖党内生活的方方面面。党内程序法规基本上是作为实体法规的补充出现的，一般都是实体法规的追加说明，也就是在党内实体法规实施过程中遇到难以解决的问题时，中央或相关部门作出的执行性规定或答复”[9]。

四、中央党内法规程序规定的发展路径

(一)回应中央党内法规程序规定的政治诉求

党的十八大以后，党内法规进入高质量发展阶段，据初步统计，先后制定和修订了180多部中央党内法规，建起了全面从严治党的“四梁八柱”。一般来说，党内法规要得到有效执行离不开两个基本机制的支持，一是对非执行行为实施监督的纠偏机制，二是保证执行行为的程序机制。前者从消极的角度防止党内法规效力发生递减，后者从积极的角度保证党内法规沿着正确的轨道运行。受传统立法观念影响以及党内法规整体发展限制，当前党内法规程序规定体系仍不完善、质量仍不高，这不是说缺乏党内法规程序规定，而是说党内法规程序规定与依规治党要求、党内法规发展需求仍不适应。

依规治党本身离不开这些功能的支撑，如行为引导功能，可以在党组织和党员中形成思想一致行动一致，共同推动全面从严治党；利益平衡功能，可以协调不同党组织和党员之间的利益矛盾，寻求最大利益共同点；权利救济功能，可以保证党员权利受到损害时可以向党组织寻求保护。可以说，依规治党之“规”，不能让党内法规程序规定缺席，程序本身即是一种“规”，没有正当程序的支撑，依规治党将陷入无本之源；依规治党之“治”，离不开党内法规程序规定的约束，失去正当程序的保证，依规治党将失去动力机制，无法实现严管与厚受的统一。重视并加强党内法规程序规定建设，不仅是党内法规体系自身建设的需要，而且也是推进依规治党进而实现与依法治国相一致的需要，程序正义天然地潜在于党内法规体系之内，蕴藏于依规治党的政治运行体系。不能简单地认为党内法规程序规定是一种附属制度。党内法规程序能够告知党组织如何监督和规约义务的执行，告知党员行为的方向和界限，简言之，依规治党也是程序之治。

党内法规的程序规定不同于一般法律的程序规定。法律的程序规定是司法诉讼、行政行为的一种工具，其本身演变成为一个程序法。党内法规内部其实很难区别实体法和程序法，往往是实体之中有程序，程序之中有实体，实体与程序是融合在一起的。这种立法思路直接影响了《中华人民共和国监察法》的制定。国家监察法既是实体法，也是程序法，同时是组织法。不能简单地套用法律的实体法与程序法二元体系的做法，而是借鉴其分析思维来审视现行党内法规程序规定的发展规律和方向，发挥实体法与程序法的各自价值，提取实体法与程序法各自的运行规律和特点。党内法规程序规定具有阶梯性，层级越高，程序规定的内容越少，层级越低，调整的关系越具体，程序规定越全面。从立法技术来说，党内法规不可能包罗万象，程序规定是党内法规的一部分，程序规定服务于党内法规的执行。可以说，程序规定具有明显的“工具主义”色彩。当然，这种工具主义倾向不具绝对意义，不能认为程序规定仅仅是党内法规实体内容的配套或附属。特别是对于党内纪律处分事务来说，纪律处分是对党员权利的限制甚至是对党员身份的剥夺，严格的执纪审查程序是对党员权利的最好的保护，也是对纪检机关权力最好的制约。

(二)体现中央党内法规程序设计的权利规则

在执行民主集中制方面，党内法规程序的“集中性”规定的比重、份量及其地位要远远高于“民主性”规定。民主集中制是党的根本组织原则，是中国 共产党最大的制度优势，这是必须坚持的。从党内法规程序规定情况来看，目前重视“集中”方面的程序设计，“民主”方面的程序供给不足。“集中”要求坚持党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。从党的革命和执政历史经验来看，这个“四个服从”原则，立基于特殊的国情与党情，保证了全党的团结统一和行动一致，保证了党的决定得到迅速有效的贯彻执行，即“在集中正确意见的基础上，做到统一认识，统一政策，统一计划，统一指挥，统一行动，叫做集中统一”[10]。党内法规程序规定无疑是保证全党集中统一的有力工具，对党内权力的运行方向、党组织和党员行为作出规范和导引，其价值在于实现党的意志和政策能够自上而下地传导。经由党内法规程序规定，党的意志、意图和政策可以贯彻到党组织和党员，形成政党治理的强大政治保证力。这是党内法规程序规定的立法价值。但若以此为唯一标准，忽视党内程序规定本身的正义性，认为管党治党只强调服从和统一，那么党内法规程序规定一旦被“合理化”，那么就会背离党内法规程序规定的初衷。

“党内法规是党员与党组织达成的政治契约”“党组织和党员之间处于一种特殊的权力关系之中，在这个关系中，党员自愿放弃和让渡了一部分作为公民享有的权利和自由，并自我承诺愿意遵守党组织的规定，接受党组织的惩戒制裁”[11]。这种情况下，更要尊重党员权利，保障党员权利不受侵犯是实现集中统一的重要基础。但很长一段时间以来，一些人对党员权利保障存在认识偏差，认为党员权利保障不符合全面从严治党语境，淡化漠视党员权利。比如《中国共产党党员权利保障条例》对党员权利和义务作出规定，但客观地说，某些权利带有义务色彩，“在制定时如果缺乏对党性、人性、德性和理性的统筹考量，就容易造成制定出台的党规制度在目的理性上出现结构性缺陷；或者顾此失彼，如只强调实体正义、不追求程序正义；或者失之偏颇，如过分强调党规姓‘党’的特殊性，没有顾及党规名‘规’应当遵循公开、公平、公正的法治原则”[12]。党内法规程序规定一直强调对党内权力实施监督制约、要求党内权力规范有序运行，但这种规范背后的价值出发点并非是党组织或党员的权利，而是党的集中统一。当前，理想的发展路径是实现集中程序与民主程序的平衡和统一，不是说集中程序不重要或降规格，而是要补足民主程序的短板。这样做，最终不仅不会削弱集中统一的价值追求，而且有利于发挥每一个党组织和党员的积极性主动性，进一步保证全党的集中统一。可能有人会提出质疑：党员对党的意志和决定应该是无条件执行的，执行本身比程序重要。执行确实重要，但若没有程序保证，执行可能会发生偏差，甚至还会发生选择性执行或过度性执行，这些问题的产生与决策程序不公平、执行程序不完善、监督程序不到位等因素是直接相关的。强调党员的无条件执行是一个政治要求，并不意味着可以放弃程序的正义性和合理性，无条件并不是无程序。这些“从中国共产党自身建设的实践来看，由于以往过于片面强调党员对组织决议的遵守与服从，过于强调党员的义务与责任，忽视对党员的关爱与呵护，党员权利遭遇被党内权力挤压的情况时有发生”[13]。要避免这些问题，其关键在于完善党内法规程序规定，让党内权力在程序的轨道上具有可预期性，程序正义不是对党的权威形成挑战，而党的权威的守护者。

(三)实现中央党内法规程序设计的立法要求

长期以来，人们不习惯于程序之治，而是倾向于集体权威和领导意志，“这或许是因为程序自身太昂贵，也或许是因为中国国情下的政治领域太复杂，也或许是中国的决策者们没有尝到过程序带来的福惠”[14]。总结党的发展历程，不得不看到，特定时期一些错误决策的出台往往是因为党内法规程序缺位造成的，要避免重蹈覆辙，必须改变党内法规程序建设的附属地位，在党内树立程序意识。程序是法治的内在必然要求，要运用法治思维和法治方式推进党内法规程序建设，将现代法治的因素注入党内法规体系，实现党内程序的正义，实行党内“程序之治”。要调整现行党内法规程序规定的立法立场，转变程序无用论、程序繁琐论等错误观念，从尊重党员权利角度入手来集中更新一批党内法规，消除党内法规程序规定的盲区。

对于党章和准则层级，要在具体条款和行文中明确提出党内法规程序建设的重要性，强调依据党内法规行事的政治要求。例如，在党章的总则部分增加遵守党内程序等相关表述。在条例层级，条件成熟时要设立专门的党内法规程序条例。又如，为了保证党内决策的民主化科学化，避免集体决策蜕化成个人决策或者成为个人决策的“宿体”，要出台重大党内决策程序条例，设计决策草案的形成、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整、责任监督等内容，进一步规范重大党内决策程序，提高决策质量和效率，明确决策责任。对于现行的试行条例，完全可以在修订时设置专门的程序机制，完善工作程序。在规定、规则、办法、细则层级，要细化党内法规具体程序，能尽则尽，能全则全。特别是要完善单独的具有程序法性质的规定、规则、办法、细则，本着显而易见、易于操作、令人信服原则修订完善现行相关程序规定。在这里，需要注意，程序不等同于手续，要正确区分二者，不能把手续内容作为程序规定，否则，表面上看党内法规的条款和内容很丰满，但立法规格的严肃性却受到了损害。

另外，在立法技术上，要精准表述党内法规内容，要把一些“根据工作需要”的表述细化，如《中国共产党工作机关条例(试行)》规定，党的工作机关根据工作需要，可以召开部长(主任、书记)办公会议，组织推进部(厅、室)务会会议、委员会会议决策事项的落实和研究讨论专项工作。类似的“工作需要”在实际工作很可能会因人而异，变成“工作不需要”或“工作很需要”的决策理由。更重要的是，要把党内法规程序建设提上重要议事日程，《中国共产党党内法规制定条例》有必要针对程序本身提出新的要求，把程序要求纳入党内法规制定体系。