党的十九届四中全会决定指出，坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。主导作用是人大及其常委会在立法工作中的职责定位，而在以往实践中，地方性法规草案的起草主要由政府部门承担，不在人大主导的职责范围内。十八届四中全会后，随着设区市立法工作局面的打开，实践探索逐渐深入，立法经验不断积累，人大立法主导作用的概念理解及其现实表现形式也在不断丰富和发展。2019年，参照省人大常委会“重要法规可以直接牵头组织起草”的做法，根据《潍坊市制定地方性法规条例》有关规定，潍坊市人大常委会法工委在制定《潍坊市海岸带保护条例》工作中，直接行使法规起草权，组织完成法规草案的起草、审议、论证、修改等各项工作，确保了条例按计划制定出台。这一立法过程把设区市人大及其常委会“重要法规可以直接牵头组织起草”的构想成功付诸实践，使人大主导立法的形式进一步丰富和拓展，为提高地方立法的质量和效率，有效发挥立法对地方改革发展的支持保障作用作出了积极有益的探索。

一、条例制定基本过程

2018年8月，潍坊海事局向市人大常委会法工委提交了关于制订《潍坊市防治船舶污染海洋环境管理条例》的建议。经过调研论证，法工委认为该建议切中了当前沿海污染防治工作的迫切需要和制度空白，很有必要，但调整范围有限。为响应渤海综合治理攻坚战的号召，特别是从加强潍坊市北部沿海地区污染防治工作的现实需要出发，法工委在潍坊海事局立法建议的基础上，扩大法规的调整范围，提出制订《潍坊市沿海污染防治条例》的计划。2019年1月，市委书记、市人大常委会主任惠新安两次对该项目计划作出专门批示：“争取将沿海污染防治条例放到第一类。”“争取在最短的时间内通过。”为落实好这一批示要求，2019年1月，在潍坊市第十七届人民代表大会第四次会议上，常雅丽等10名市人大代表联名提出了关于制定《潍坊市沿海污染防治条例》的议案。经大会主席团研究，决定列为大会议案，交市人大城环委办理。

2019年2月，省人大常委会法工委就推进我省海岸带保护立法来函，要求还没有进行海岸带立法的沿海设区市在2019年地方立法计划中应当追加海岸带立法项目，年内安排审议并报请省人大常委会批准。法工委与城环委在认真研究后向常委会领导作出汇报，并呈报市委主要领导同意，决定将海岸带保护立法与原计划开展的沿海污染防治立法结合起来，集中力量制订《潍坊市海岸带保护条例》，把拟制订的沿海污染防治条例的主要规定纳入其中，列为市人大常委会2019年地方立法计划的一类项目。

在时间紧、任务重，没有政府部门主动承担牵头起草任务的情况下，为保证条例按计划制定出台，法工委主动担当，决定与城环委联合组织直接起草该条例草案。在充分、反复征求市政府有关部门意见的基础上加班加点，于3月中旬起草完成了《潍坊市海岸带保护条例（草案初稿）》，4月下旬，组织开展了条例草案初稿集中封闭修改工作，并提请市人大法制委进行了统一审议。6月12日，潍坊市第十七届人大常委会第二十五次会议听取了市人大城环委和常委会法工委联合作的《关于<潍坊市海岸带保护条例（草案）>的说明》，对条例（草案）进行了审议。会后，市人大法制委、常委会法工委根据常委会组成人员的审议意见，前往滨海、寿光、昌邑实地调研，到泉州、福州、宁波进行了考察学习，同时委托西南政法大学提出专业修改建议，请省人大常委会法工委征求了省直有关部门的意见，并在《潍坊日报》、潍坊人大网站发布了征求公众意见的公告。8月27日，市十七届人大常委会第二十六次会议听取了市人大法制委作的《关于<潍坊市海岸带保护条例（草案）>审议结果的报告》，对《潍坊市海岸带保护条例（草案修改稿）》进行了审议。会后，常委会法工委根据常委会组成人员提出的意见，对条例进行了修改完善，形成了草案表决稿，并就该稿征求了市委常委、市政府副市长、市政协主席、市人大常委会主任会议成员和省人大常委会法工委的意见。在报经市委同意后，10月25日，市十七届人大常委会第二十七次会议对条例草案表决稿进行了表决，结果全票通过。11月29日，省十三届人大常委会第十五次会议批准了该条例。12月6日，《潍坊日报》发布潍坊市人大常委会第40号公告，对条例全文予以公布，自2020年5月1日起施行。

今年1月，市人大城环委、法制委和常委会法工委联名向潍坊市第十七届人民代表大会第五次会议提交了关于市十七届人大四次会议代表所提《关于制定〈潍坊市沿海污染防治条例〉的议案》处理情况的报告，获得大会通过。

二、人大直接起草的主要特征

（一）法规草案的起草由人大立法工作机构和有关专门委员会直接负责。一般来说，地方性法规的制定出台分为草案起草、审查、审议表决三个阶段。“分段领跑”的传统做法是，草案起草由政府部门承担，审查由司法行政机关负责，审议表决由人大常委会负责。但按照重要法规人大直接组织起草的精神，《潍坊市海岸带保护条例（草案）》是由市人大城环委和常委会法工委共同起草完成的，没有经过政府部门起草和司法行政机关审查两个阶段，人大及其常委会既是法规草案的审议者、表决者，也是法规草案的起草、修改者。

（二）立法动议的提出主体多元化。与人大及其常委会把起草、修改、审议、表决诸多角色揽于一身不同的是，人大直接组织起草法规的立法动议提出主体反而呈现出多元化的特征，由原来的单纯依靠政府部门提出法规项目，进而启动立法程序，转变为同时依靠人大代表提出立法议案建议启动立法程序。在《潍坊市青州古城保护条例》作出探索之后，《潍坊市海岸带保护条例》的立法动议是由10名市人大代表在人代会上提出立法议案，大会主席团决定列为大会正式议案并转交市人大有关专门委员会办理，从而正式启动立法程序。

（三）“政府依托”的主要表现形式为对法规草案提出修改完善的意见建议。在“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局下，“政府依托”是决定地方性法规言有有物、行之有效的关键环节，这是政府部门秉持行政资源、专业优势和执法经验的逻辑必然。在由人大及其常委会直接组织起草法规草案中，“政府依托”不再包含法规草案的起草和审查等过程，其主要形式是对人大起草的法规草案提出修改和完善的意见建议。尽管表现形式不同，但对于地方立法质量的决定性影响并无二致。而且由于人大直接组织起草法规草案，部门会签和通过政府常务会议不再是必经程序，因此向政府部门征求修改意见和建议就成为决定草案起草质量乃至整个立法活动成败的关键步骤。

（四）立法程序相对可控，立法效率和成功率高。从潍坊市有立法权以来的立法实践看，决定一部法规能否按计划制定出台的主要不可控因素就是法规草案能否顺利通过市政府常务会议。在人大直接组织起草法规草案的活动中，部门会签和通过政府常务会议不是必经程序，人大常委会立法工作机构和有关专门委员会可以根据法规草案的成熟度决定是否提请人大常委会会议审议、表决，由于立法程序简化、可控，因而立法效率更高，成功率更有保证。

三、作用意义

（一）丰富和拓宽地方性法规制定出台路径选择。从当前各地的立法实践来看，在地方性法规的制定出台程序方面，“部门起草—司法行政机关审查—人大及其常委会审议表决”，是最常规的路径选择，也就是传统的“人大主导、分段领跑”模式。与此同时，从法规项目的特殊性出发，探索建立与其特殊性相适应的包括“人大直接组织起草”在内的其它路径选择，对于提高人大驾驭立法主导作用的能力，保证立法质量和效率具有重要的现实意义。

（二）有效克服和防止部门利益法制化。总结改革开放后、十八届四中全会前的立法实践，由政府部门起草法规草案，在满足立法效率要求、尽快实现“有法可依”方面曾经发挥了重要作用，但同时由此导致的“国家权力部门化、部门利益法制化”问题也成为影响和制约立法质量的一个关键痛点。十八届四中全会后，人大主导立法的体制机制逐步得到确立，并不断完善发展，由人大及其常委会直接行使法规草案的起草权，作为克服和防止地方立法质量受部门利益不当干扰的最直接和有效的手段，被普遍写入了设区市制定地方性法规程序规定之中（潍坊市在《潍坊市制定地方性法规条例》中加以规定）。在《潍坊市海岸带保护条例（草案）》的起草过程中，市人大城环委和常委会法工委把这一制度安排第一次付诸实践。由于直接组织起草，在条例很多关键制度设计上避免了过去一直存在的先入为主式的误导和亡羊补牢式的纠正，通过反复、广泛征求部门意见，了解客观真实情况，公正作出条款制度设计，节约了立法成本，提高了立法效率。

（三）切实保证立法硬性指标任务的顺利完成。从被赋予行使立法权之日起，立法工作就迅速成为设区市人大及其常委会的重点工作，制定出台地方性法规也成为设区市人大及其常委会的“拳头产品”，每年党委考核人大的任务指标中总有立法的一席之地，立法任务能否按计划完成已经成为衡量设区市人大及其常委会工作绩效的硬性指标。与此同时，在设区市开展立法工作初期，由于经验、人才的缺乏，体制机制亟待建立完善，设区市立法普遍因循传统做法，把法规草案的起草交由政府部门承担。这样的程序安排在客观上就使得人大及其常委会立法任务的完成存在着这样的风险：如果市政府常务会议认为法规草案不成熟，决定不提交市人大常委会会议审议，人大及其常委会的立法任务，进而是市委考核任务就无法完成，现实中也确实遇到过这种情况。而由人大直接组织起草地方性法规，法规草案是否提请人大常委会会议审议完全由人大立法机构和有关专门委员会视草案成熟与否决定，从而使立法任务的完成实现完全可控，为切实保证立法硬性指标任务的完成扫除了程序障碍。

四、两点思考

在充分肯定人大直接组织起草地方性法规所起到的现实积极作用以及蕴含的探索开拓精神之余，也必须清醒认识和指出这项制度可能存在的问题与不足，正所谓“兴一利必伴一弊”。为解决当前立法中主要矛盾问题而“兴一利”之后，也必须警惕其弊端可能带来的问题，找到妥善应对的办法，唯有如此，才能保证立法事业的健康稳定发展。

（一）人大直接行使起草权，可能导致“政府依托”的虚置与边缘化。人大直接组织起草地方性法规的做法，事实上收回了政府部门的起草权、舍弃了司法行政机关的审查权，使得“政府依托”作用的形式仅限于对法规草案的修改完善提出意见建议，这样就容易在实践中导致“政府依托”的虚置与边缘化。这种虚置与边缘化在某种意义上与部门利益法制化是正确认识和发挥政府在立法工作中的作用这一问题的两个极端。换言之，我们不能为克服和纠正部门利益法制化而走向另一个极端。《潍坊市海岸带保护条例》的立法过程充分印证了这一点。在具体起草某一条款时，人大立法工作者由于职责岗位的业务知识限制，只能提出大概的方向，其条文的具体表述和对应罚则的设计，只能依靠政府部门来进行。这时候，如果政府部门积极担当，条文就言之有物（比如卤水资源管控及其罚则的条款设计），如果政府部门不愿承担，条文就可能流于倡导式、口号化，没有具体内容，最终也不得不放弃（比如河长制、湾长制方面的条款设计）。因此，在选择人大直接组织起草地方性法规这一路径时，必须高度重视和充分调动政府部门投身立法的积极性，必须与高层领导直接出面调度、督查督办等制度配套使用，以切实保证“政府依托”作用的落实。

（二）人大直接行使起草权，宜作为地方立法路径选择的“奇兵”“偏师”，不宜成为常态和“主力”。正是由于前文所述的在发挥“政府依托”作用方面存在的不足，在选择人大直接起草地方性法规这一路径时，应当本着谨慎的态度，在特殊的情形下予以采用。这种特殊的情形应当是政府牵头起草部门难以确定、有关立法共识因博弈激烈无法达成，且立法任务又十分紧迫的情况。《潍坊市海岸带保护条例》在立项时就遇到这种情形，一方面有关政府部门不愿意牵头组织起草，另一方面上级人大立法工作机构又要求必须在一年内完成海岸带保护条例的制订工作。除此之外，谨慎选择人大直接行使起草权的另一层原因在于，当前设区市人大立法虽然已经度过草创阶段，但人才配备、经验积累等还远没有达到成熟。人大直接行使起草权制定地方性法规，与政府部门起草相比的确可以大大提高成功率，缩短立法周期，但也增加了很多工作量。依目前人大立法机构的人才、经验来说，偶一为之尚可应对，作为常态就勉为其难了。总之，正如原则不能排除例外情形的存在一样，例外情形的成功也不应轻易怀疑和动摇原则的地位。人大直接组织起草地方性法规，作为政府部门起草的有益补充，同样应当秉持“有所为、有所不为”的理念，在地方性法规的起草方面，更多地还是应当依靠政府部门，发挥政府的立法依托作用，以求共同做好立法这篇大文章。