古翠凤 刘雅婷

[摘要]职业教育督导作为提升职业教育质量发展的重要途径，也是促进职业教育治理现代化的重要手段。随着新时代我国经济的高速发展，深化职业教育体制改革政策的出台，厘清职业教育督导在新时代的发展内涵尤为重要。职业教育督导是衡量职业教育高质量发展水平的有效指标，职业教育督导队伍直接影响职业教育质量提升。当前职业教育督导队伍建设尚处于探索阶段，面临队伍建设与培训制度不完善、人员结构分布不合理以及考核评价制度缺乏等问题。为促进职业教育督导队伍的可持续发展，充分发挥其在改善职业教育质量过程中的作用，需要更新理念，即以系统理论为视角，探寻职业教育督导队伍在新时代发展的必要性，加强职业教育督导制度建设，建立职业教育督导人员选拔标准体系，创新职业教育督导队伍培训机制，建立职业教育督导队伍考核评价制度。

[关键词]系统论视角;新时代;职业教育督导队伍

[作者简介]古翠凤（1972- ），女，广西柳州人，广西师范大学教育学部，教授;刘雅婷（1996- ），女，湖南衡阳人，广西师范大学教育学部在读硕士。（广西  桂林  541004）

[基金项目]本文系国家社会科学基金2014年教育学一般课题“企业参与高校职业教育转型机制研究”的阶段性研究成果。（项目编号：BJA140060）

[中图分类号]G717[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2020）16-0012-08

职业教育督导属于教育督导建设的子系统，是集“决策—执行—监督”为一体的教育行政管理体系的重要组成部分，是构建中国特色职业教育管理制度、现代职业教育治理制度和职业教育质量标准体系的重要途径。因此，教育督导行政部门应牢牢把握住时代契机，加强职业教育督导在推动职业教育深化改革、提升教育教学质量和解决职业教育发展困境等方面的能动性，促进职业教育的人才培养向高质量、高素质、高技能转变。2014年国务院教育督导委员会办公室出台《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》指出，深化教育督导制度改革，需要加强教育督导队伍建设。《国家职业教育改革实施方案》明确提出，职业教育的综合性特征要求建立一支专业的职业教育督导队伍，以完善职业教育督导评估制度为最终目的，促进政府、企业以及职业院校三者之间的有机整合，发挥“1+1>2”的协同作用。基于系统论视角，新时代职业教育督导队伍以建设目标、队伍结构、培训机制与考核评定制度为四个主要素，形成一个循环闭合型有机整体。

一、新时代加强职业教育督导队伍建设的必要性

（一）契合教育信息化时代发展的需求

2019年5月举办的以“规划人工智能时代的教育：引领与跨越”为主题的国际人工智能与教育大会，强调在提升教育质量的过程中，需要注重运用教育技术以提高教育管理效率。目前教育督导队伍建设稍微滞后，要及时抓住人工智能在教育发展中的契机，合理配置每支教育督导队伍的培训课程，处理好每项评估与监督的任务，使教育督导队伍建设更具明确性、目的性以及可比性，促成建设过程中的管理数据化、透明化。因此，建设一支专业的教育督导队伍是教育信息化时代发展的必要路径之一。

（二）新时代职业教育发展的需要

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、2012年印發的《教育督导条例》相继提出搭建教育管理服务平台，并“进一步对教育督导制度做出了‘依法治教的顶层设计和制度化安排”①，督促素质教育的公平化、科学化、质量化发展。职业教育督导也是推动职业教育发展的重要手段。继2014年发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出要“强调督导评估”后，2015年国务院教育督导委员会办公室组织开展落实2014年会议精神的专项督导工作，并积极尝试职业教育的督导工作。2019年颁布的《国家职业教育改革实施方案》也强调建立完整的职业教育管理系统，发展专业的职业教育督导队伍。可见，要建立由教育决策、教育执行、教育监督三大要素构成的现代职业教育督导管理系统，发挥教育督导的整体功能，从而推动我国职业教育又快又好发展。

（三）新时代教育督导队伍建设的内在需求

新时代市场经济结构的快速转型，要求提升高职院校办学质量和教师专业水平、分化职业教育专业以及转变职业教育督导职能，加快高质量技术型人才的培养步伐，对职业教育督导人员也提出了更高水准、更高水平、更加专业的要求。目前，“全国共有专（兼）职督导人员已有46245人，其中专职督导人员19984人（含专职督学9033人），兼职督学26261人（含教育部聘请的总督学顾问、国家督学及各级督导机构从民主党派、无党派人士中聘请的特约教育督导员5116人）”②。从教育部的统计数据来看，我国教育督导人员的素质、数量以及培训质量有所提升。但是，由于教育现代化发展水平较快，教育督导人员的专业培训适应性弱，导致督导队伍的整体专业程度不高。为此，要打破之前依靠经验进行职业教育督导的局面，建立一支具有较强理论基础和政策基础的职业教育督导人员队伍，以此来提高办学效率，带动我国高等职业教育的优质发展，满足职业教育改革和发展的需要。

二、职业教育督导队伍建设系统的内涵

根据贝塔朗菲提出的系统论观点，社会是由大大小小的系统组成，而每个系统都由有机联系的要素组成，并在各要素之间相互作用、相互联系下产生具有新质或特定功能的综合体。其中，新综合体系统的动态平衡性与环境适应性、层次性与目的性以及整体性与相关性，使其在“信息输入—控制—信息输出”环节不断调整从而达到预期目标，见图1。

根据以上信息，如果将职业教育督导队伍建设看成一个由建设目标、队伍结构、培训机制、考核评定制度四个主要要素构成的有机整体，深化职业教育督导改革的实质就是实现四要素之间的相互作用并产生激励合力。建设目标的设置是整个督导队伍建设的起点即输入环节。根据职业教育发展需求，建设职业教育督导队伍的目标主要以提升职业教育教学质量为核心，促进职业教育可持续发展。队伍结构和培训机制的构建是职业教育督导队伍管理的中心环节即控制环节，通过对督导人员的选拔，优化队伍结构层次，使督导质量朝着更加专业化的水平发展;而职前、职中与职后的“多元化”培训可以不断促进队伍建设朝着预期目标靠近。考核评价制度的建设能够直接体现督导队伍建设的状况即输出环节，及时对督导过程中出现的问题进行修正并给予奖惩。职业教育督导队伍建设充分运用建设目标、队伍结构、培训机制以及考核评价制度四个要素的积极互动，构成密不可分的整体，从而实现内涵式发展。

2011年国务院教育督导委员会办公室发布《中等职业教育督导评估办法》，提出“督导人员在职业教育督导过程中的评估标准和指标体系”。2019年国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，就加强职业教育办学质量督导评价工作提出了要求。要深入实施“职业技能等级证书抽查”、完善“督导奖惩制度”、开展“第三方机构评估”，健全教育督导队伍的发挥，鼓励多元主体参与督导队伍建设中，推动职业教育质量发展。从以上政策可见，职业教育督导的建设已经引起国家和职业学校的重视，有效保障了职业教育政策的落实和职业学校的规范办学。

三、系统论视角下职业教育督导队伍建设的困境

（一）队伍建设缺乏制度保障

职业教育的全局性、综合性与专业性特征决定了职业教育督导队伍管理的特殊性。建设目标作为职业教育督导队伍建设工作的“起点”，需保障“以提升职业教育教学质量为核心，促进职业教育高质量发展”目标的落实，必须依赖于有效的督学保障制度建设。由于我国的职业教育督导工作起步较晚，法律法规中关于落实建设目标的措施还不够具体，保障力度层次较低，使得督导人员无法持续、充分地发挥职能。具体表现在：一是督学职能的实践性较低。我国目前尚未形成保障职业教育督导人员职能发挥的法律，缺少系统的问责机制，使职业教育督导队伍在建设过程中无法持续发挥职能。二是对督学任职条件的规定不够充分，督导专业知识定位模糊。调查显示，大部分地区为满足当地职业督导队伍需求，节约聘用资源与时间成本，直接以教学经验为参考标准，聘请一些非教育督导人员参加督学过程，导致督学效果欠佳，缺乏有效性与专业性。三是职业教育督导资格证获取程序模糊，未做出详细的指导说明。由于职业教育督导是一项复杂性工程，牵扯多方利益主体的评估，如对校企合作办学、集团化办学以及行业学院等的评估，不仅需要对学校的教育教学过程展开评估，还需要对企业、行业等参与职业教育的过程进行评估与指导，这就要求规范职业教育督导资格证书的获取程序。但现实情况是，为节省资格证书审核程序的时间成本，地方政府直接简化程序，以社会公开推选或自荐形式产生督学，导致督导队伍中来自企业的管理层人员缺乏教育学科背景、来自学校的管理层人员缺乏实践背景等，直接影响了职业教育督导队伍建设目标的实现。

（二）督导人员结构不够科学合理

目前，我国四级（国家、省、地、县）督导机构网络逐步建立，全国31个省市自治区也全部建立了人民政府教育督导团（室），“98.5%的地（市）级建立了教育督导机构，其中91.1%是人民政府教育督导机构”③，可见我国的督导制度以及督导队伍建设日趋完善，并且发展壮大，见下页图2④。

新时代经济结构转型步入深水区，新的社会发展形势对职业教育提出更高要求。当前国家以及政府的相关督导建设政策大部分集中在基础教育与中等教育阶段，职业教育督导领域的政策引导极为弱化，导致职业教育督导制度缺乏系统性、选拔标准不统一，督导队伍建设面临年龄结构老龄化、专业程度偏低等问题。

1.教育督导队伍的年龄结构整体偏大。受传统观念的影响，部分一线城市和三、四线城市的教育主管部门大力建设督导队伍的意识不够强烈，不能全面认识到督导工作的专业性，把教育督导机构作为调配老干部退休的安置调节机构，临时组成教育督导队伍，导致督导工作面临行政化、老龄化以及领导机制不稳定的局面。2015年重庆市出台的《重庆市教育督导条例》显示，50岁以上的督学占整个督学队伍的比例达80%。可见，目前的教育督导队伍存在共性问题，即年龄结构偏老化、人员来源途径单一。年龄较大的督学除了在精神状态及身体状态等方面欠佳外，在接受新事物、处理技术信息等方面也有困难，这些都会影响教育督导队伍的长远发展。

2.兼职督学人员多于专职督学人员。《教育督导条例》规定“兼职督学的任期为3年，可以连续任职，连续任职不得超过3个任期”，这导致教育督导队伍的流动性增大，无法保证督学队伍的稳定性，易造成专业人才流失。当前，教育督导队伍建设以兼职督学为主。相关报道显示，全国12万余名专兼职督学中，“专职督学约1.95万人，兼职督学约10.38万人，兼职督学占了84.2%”⑤。其中，大部分兼職督学同时担任各级各类学校的校长或其他职务，无法抽出完整的时间对督学的专业知识进行系统学习，在一定程度上影响督学工作的专业性与权威性。

3.督导人员的学历水平偏低。目前我国开展“督学”相关专业的本科院校较少，因此，在督导队伍准入资格选拔过程中，优质生源较少。这也反映了国家相关院校对于教育督导专业的认识度不高，没有真正意识到培养优秀的教育督导人才对促进我国职业教育改革与发展的真正意义。

（三）培训机制难以实现可持续发展

根据人力资本理论，完善职业教育督导培训机制是实现职业教育督导队伍价值增值的有效途径。目前，我国督导队伍大部分采取兼职与专职人员相结合的形式，而职业教育的特殊性与综合性又对职业教育督导人员提出了更高要求，为此，需要开展多元化培训以提升督导人员的综合素质和专业能力。由于我国当前针对职业教育督导人员开展的培训不够成熟，未形成健全的培训制度，导致部分地区开展培训的意识不够强烈，职业教育督导队伍的续航能力弱。

1.培训师资短缺，地方师资不够专业。专业的师资团队是培训机制建立的基础，也是保障督导队伍建设效果的前提。一方面，从开展培训师资的数量来看，目前国家组织的督导培训主要是各大学或学术组织举办的长、短期培训班。以国家教育行政学院为例，“至2018年暑期全国省地督学培训班47期，全国县区督学培训班11期，每期名额限定80人，每期开展20天”⑥。我国目前督导人员持续增长，约达13.95万人⑦，培训师资有限，组织的培训班无法满足全国督导人员需求。另一方面，从培训师资的专业性来看，部分地方政府为了节约资金成本，邀请地方退休或在职的教师、行政人员对督导队伍进行培训，无法达到现代督导工作将“督学”与“督政”相结合的要求，缺乏针对性和专业性。特别是职业教育牵涉多方利益主体，如果职业教育督导人员只接受来自经验丰富的行政人员或教师的培训，容易与职业教育其他相关利益主体在职业教育发展中产生分歧，难以体现诉求。

2.培训方式过于单一，缺乏创新性。多元化发展的社会经济，要求职业教育培养多元化发展的人才，其质量把控依赖于多元化的职业教育督导队伍建设。目前对于督导人员的培训受限于传统的制度性壁垒及督导机构尚不完善等因素，方式过于单一，无法将培训资源构建成“网”状资源共享库，导致督导人员的实践能力得不到真正提高。

3.培训内容不够细致、全面。“不够细致”体现为我国教育督导培训没有细分培训内容，如管理督导、安全督导、学科督导等，以综合性内容为主，临时邀请具有教学经验的管理人员（教师）或退休的行政人员来对督导人员进行培训。由于培训内容没有经过细致分工，导致在实践过程中无法及时解决微观层面的问题，督学工作的效率降低。“不够全面”主要体现在培训过程中往往注重对督学人员专业的培训而忽视素质的发展，没有对督导人员进行正确引导，导致督导队伍的整体素质得不到提升，从而影响教育质量。

（四）考核评价制度尚未健全

建立健全职业教育督导考核评价制度是加强职业教育督导队伍建设的重要途径，也是形成教育督导人员激励机制的重要前提。目前，我国还未形成统一的考核评价制度，部分地区对督导人员考核评价制度的建立尚处于探索阶段，导致督导队伍建设得不到及时输出，影响了反馈效果的释放。一方面，尚未明确考核评价的具体内容和方式。督导队伍涵盖了政府工作人员、教育管理人员、教育专业人员、企业管理人员等多元主体，而目前的考核评价制度采取的是统一评定方式，缺少针对不同来源的督导人员的考评细则，容易使多元主体产生分歧，间接影响了督导的反馈效果。另一方面，尚未形成与考核评价制度挂钩的奖惩机制。职业教育督导队伍结构的复杂性，容易使政府和教育督导机构忽视督导人员的多元需求，不能及时根据督导人员的考核评价结果给予相应的奖惩措施，间接打击了督导人员的工作积极性，成为职业教育督导队伍建设管理的“絆脚石”。

四、系统论视角下职业教育督导队伍建设的发展路径

当前，新时代职业教育督导队伍建设过程忽略了建设目标、队伍结构、培训机制以及考核评价制度四要素的系统整体性作用。要发挥系统的“1+1>2”的整体功能，促进新时代职业教育督导队伍现代化建设，除了要不断完善“输入—控制—反馈”系统三环节以外，还要以法律与制度为保障、选拔标准为支撑，通过完善培训机制和考核评价制度来提升职业教育督导队伍的整体水平。具体发展路径见下页图3。

（一）完善新时代职业教育督导队伍建设的相关法律与制度

为保证新时代职业教育督导队伍建设目标的落实，必须完善相关的法律与制度。由于新时代职业教育呈现共生化、多元化以及可持续发展的特征，需要实现多方主体之间参与督导过程的平衡，为此，可参考国外发达国家教育督导制度，为职业教育督导队伍建设提供良好的制度环境。例如，英国政府于2006年颁布了《教育督导法案》，明确规定督学职责，以法令的形式建立统一的教育督导制度;荷兰早在2002年就颁布了《教育督导法》，详细明确了督学职能不受外界干扰。因此，我国应借鉴国外做法，建立健全职业教育督导队伍建设的法律法规，保障建设目标落实到位，确保职业教育督导人员的职责适应时代发展要求。

1.建议制定《中华人民共和国职业教育督导法》和《职业教育督导队伍建设规范》，以立法的形式对我国职业教育督导建设的相关事宜进行明确规定。对职业教育督导的职能界定，督导对象的权责关系，职业教育督导人员在督导过程中的法律义务与责任、任职标准以及奖惩措施的实施标准等方面，都要以法律或法规的形式确定下来，充分保证职业教育督导队伍建设目标的有效性。此外，由于职业教育与市场经济的发展息息相关，国家应每年从政府部门、社会（行业、企业等相关技术组织与高技术专业人员）、职业院校（管理人员与专业教师）中抽取部分专业人员组成职业教育督导资源库，并根据市场经济以及格局变化，对《职业教育督导法》和《职业教育督导队伍建设规范》进行补充和完善，使督导队伍建设与时俱进，更加贴近社会发展需要。

2.制定相对完备的职业教育督导资格认证制度体系。各省市自治区政府部门应在《职业教育督导法》和《职业教育督导队伍建设规范》下构建职业教育督导人员的资格认证体系标准。职业教育督导工作具有复杂性，涉及多方利益主体，这就需要政府部门针对不同主体制定相对一致的资格认证标准，杜绝“一锅乱炖”的认证制度体系，并对目前简化资格认证程序的行为进行有效监督和制约，以提高职业教育督导队伍的权威性、专业性，确保队伍建设质量。

3.各省市自治区应该根据国家法律法规出台符合各自区域特色任职标准的指导性文件。由于职业教育督导与当地经济发展水平息息相关，各地都有自己的区域特色，因此，多元主体的任职标准应在相对统一的标准中进行适当调整，使督导队伍建设在区域职业教育发展中更具权威性和专业性，从而满足当地职业教育的办学需求。

（二）建立新时代职业教育督导人员选拔标准体系

建立符合职业教育特点的督导人员选拔标准体系，是保证职业教育督导队伍质量的关键环节，也是凸显新时代职业教育队伍特色的重要切入点。为优化职业教育督导队伍结构，需要制定科学合理的人员选拔标准体系，以此解决队伍“一大两低”（年龄偏大、专业程度低、学历水平低）的困境从而实现督导队伍建设的可持续发展。

1.严把选拔关口，规范遴选程序。依据相关制度法规，结合国家与区域特色，细化和规范职业教育督导人员的选拔标准，建立社会公开招聘制度，每年进行选拔，督导人员任期不超过五年。也可借鉴西方的相关选拔制度，对不同层次、不同来源的督导人员进行分级选拔。考虑到职业教育的特殊性，需要对督导人员的教育专业知识和专业技能进行类别考核。其中，针对部分来自行业企业的专业技术人才，对其教育专业知识与专业技术的考核应适当调整面试和笔试的评分标准。因此，职业教育督导人员的选拔途径可分为两种：一是选拔高职院校中具有丰富教学经验以及理论基础的教师;二是选拔知名企业、第三方机构中具有熟练职业技能及丰富经验的优秀人才。