多元主体参与视角下社会治理的困境与出路

2020-08-24徐芳

中共山西省委党校学报 2020年4期

徐芳

〔摘要〕当前，社会治理需要调动多元主体及其掌握的资源，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，从而确保人民安居乐业、社会安定有序。然而，在社会治理过程中，多元利益相关主体的参与是一把“双刃剑”，在带来诸多优势的同时，也给社会治理带来了一些困境。基于多元主体参与视角可将这些困境总结为多头管理困境、资源投入困境、集体行动困境和收益分配困境等，在实践中应采取政府主导、利益驱动、制度设计与责权利对等等对策予以应对。

〔关键词〕多元主体;政府主导;社会参与;社会治理困境

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）04-0049-05

社会治理是国家治理的重要方面，良好的社会治理是社会和谐稳定、人民安居乐业的前提和保障。以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理工作，在党的十九大报告中明确提出打造共建共治共享的社会治理格局，在党的十九届四中全会中又进一步提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”目标〔1 〕。目前，社会治理主体的多元化参与得到了人们的普遍认同，并在社会治理的实践过程中，带来了诸多优势，但同时也不可避免地面临着一些困境。笔者将从多元主体参与视角对社会治理困境进行分析，并提出相应对策，以期更好地激活多元主体的内在动力，增强其参与社会治理的主动性和长效性。

一、多元主体参与视角下社会治理的研究现状

20世纪90年代以来，动员各种社会利益相关主体参与社会治理的议题日益受到人们的关注。越来越多的学者加入多元主体参与社会治理的理论研究中，并对我国多元主体参与社会治理的实践经验进行了提炼和总结。学者们普遍认为多元主体参与社会治理的优势众多，是顺应经济社会发展的必然选择、是解决社会矛盾的现实需要，能够有效整合社会治理资源，提升社会治理水平，维护最广大人民的根本利益〔2 〕。也有部分学者的研究关注到了多元主体参与社会治理过程中有可能面临的各种困境，如王培智等基于协同视角认为我国社会治理面临着居民自治力量发育不足和参与意识不强等方面的问题〔3 〕，霍小霞基于政府管理视角关注到社会治理所面临的路径依赖、自治主体异化和道德建设滞后等方面的困境〔4 〕，马克林指出了我国社会治理因传统的心理定势与单一的行政体制等方面的原因，面临着公共性缺失方面的困境〔5 〕，而王帆宇〔6 〕、马立〔7 〕、陈义平〔8 〕等更为关注社会组织在参与社会治理过程中所面临的各种治理困境。同时，国家层面也在不断推动着多元主体参与社会治理的体制与机制创新，如党的十八大报告明确指出，要通过建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制” 〔9 〕来加强社会建设。党的十八届三中全会则首次使用了“社会治理”这一新概念，并主张通过“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与”来“改进社会治理的方式”。〔10 〕党的十九大报告更是提出了要“加强社会治理制度建设”，通过“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”来“打造共建共治共享的社会治理格局”。〔11 〕然而，为何要坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局呢？现有研究尚未进行全面系统地探讨。对此，本研究将基于多元主体参与视角进行探讨。

二、社会治理过程中面临的困境

现有的大多数研究都看到了多元主体在参与社会治理过程中的诸多优势。然而不可回避的现实是，当参与社会治理的主体越多，社会治理管理者面临的各种组织管理与利益协调等方面的问题也会越多。笔者基于多元主体参与的视角，将社会治理过程中存在的困境归纳为多头管理困境、资源投入困境、集体行动困境与收益分配困境四个方面。

（一）多头管理困境

社会治理因其动员具有建设性的社会力量而为人们所“推崇”。与过去传统的“统治”或“管制”不同，现代 “治理”更强调具有利益关联的多元主体的合作共治〔12 〕，如全球治理委员会将“治理”定义为“或公或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和” 〔13 〕。就社会治理主体而言，改革政府论者奥斯本将其划分为政府、企业与更为宽泛的第三部门，而我国有学者将其细分为政府、社会组织、企事业单位、行业组织、公民个体和公民各种形式的自组织等多种主体〔14 〕。通过多元利益相关主体的协同共治，不但可撬动显在或潜在的各种社会力量及其资源，而且能促进供给者所提供的服务与需求者的需求得以“无缝”对接，还有助于实行“属地化管理”与执行公共政策。然而，多元主体共同参与社会治理也面临着多头管理困境。具有不同利益动机的各种社会治理主体的社会治理参与具有其自己的利益诉求，而具有不同身份背景的各种社会治理主体因其立场与认知的差别又存在各种想法与行为习惯。在社会治理的分工与管理制度尚未清晰的情况下，由异质性社会组织或群体构成的统一体很有可能面临着谁也想当管理者，而谁也不想被其他主体所管理的困境。即使其内心笃定协同共治的效用，各种利益相关主体依然很有可能面临着不愿听从其他利益主体的号令与管理的情况。在各种主体权责利尚未明晰的情况下，多元利益主体参与社会治理必然面临多头管理或无人管理困境。

（二）资源投入困境

由于权责利未明，与社会公共事务利益相关的各社会治理参与主体在投入资源时往往因其自身利益“考量”而陷入资源投入困境之中。利益动机决定其行为，各种利益相关主体的参与和互动都来源于其利益〔15 〕。在社会冲突论者看来，各种社会冲突主要来源于“利益之争”。美国经济学家奥尔森在其著作《集体行动的逻辑》中也指出：“集团会采取行动维护其利益，这是建立在集团中的个人的行动都是为了自身利益这一假设上的。” 〔16 〕即使在绝对意义上认为协同共治的总体利益要遠远大于分散主义状况下各种主体的利益，各种社会治理主体也会基于其自身的理性认知来决定资源投入水平，如资源投入的数量、质量与程度等。在利益损失最小化者看来，更是要仔细审慎自己的资源投入，以避免利益损失的风险。现实的情况也是如此，参与协同共治的多元利益相关主体面临着更多更复杂的利益动机、“投入—收益预期”与不对称的信息表达等问题，他们很难毫无保留地投入其所拥有的各种人财物与信息技术资源，尤其是在首次合作或单次博弈的情境下。或许地缘关系、共同利益及其所作出的信任承诺能够增强各种参与主体投入资源的意愿，但他们也很有可能因其理性思考而在资源投入时陷入投入与不投入、投多与投少的两难性选择困境。随着现代社会各种不确定性影响因素的日益增加，社会治理各参与主体将面临着越来越多的协同共治困境。

（三）集体行动困境

在现实的集体行动过程中，各种社会参与主体会因为各种协调组织的缺失、行为规范的缺乏、自由行动空间的不足而陷入集体行动困境。随着分工日益精细，社会日益分化为具有不同身份背景的多种利益组织或群体。由于人口流动、工作岗位更换与个人的兴趣爱好不同等原因，具有主观能动性的各种社会参与主体又可重构其地缘关系、单位归属与群体身份，从而促使其具有更为丰富多样的身份背景。跟随多元化的组织或群体及其身份背景而来的，是其集体行动思想与行为的多元化。与政府“统治”与“管制”情境不同，社会治理方式的选择容易因其治理主体的多元化而陷入集体行动困境。追溯其原因，就在于社会治理方式的选择主要依靠其非强制性的合作网络权威，通常采用合同外包、内部市场、社区管理等方式〔17 〕。再加上其自组织治理的志愿性等特征，运用社会治理的方式生产公共产品就容易促使多元利益主体陷入各种复杂的利益协调与互动博弈过程中，从而导致集体行动困境。另外，多元主体所具有的身份背景与利益动机丰富多样，也更容易使其集体行动难协调与统一。倘若缺少具有协调性功能的组织机构或制度规范，那么参与公共产品或公共服务供给的多元社会主体很有可能借助其拥有的自由行动时间与空间谋取私利，从而导致人们所熟知的“囚徒困境”与“搭便车行为”出现。

（四）收益分配困境

由于多元参与、多头管理与公共物品的模糊性，使得采用多元主体参与的社会治理模式还面临着收益分配困境。倘若事先尚未对收益进行科学合理的设计与规划，那么很有可能因为利益驱动导致多元参与主体收益分配失衡，即资源投入多的参与主体获得的收益较少，资源投入少的参与主体反而获得的收益较多。在多头管理之下，理性主义视角下的组织或群体很有可能存在资源投入时不予投入或有所保留，在收益分配时又极力争取自身利益，从而导致社会治理产生权责利失衡问题。与私营企业所提供的边界清晰的私人产品不同，通过社会治理所提供的往往是涉及某一区域的某一人群的集体产品，甚至是“惠及”某一国家纯公共产品〔18 〕。公共产品既包括有形的产品，也包括无形的产品;既具有局部效益或短期效益，也具有全局效益或长远效益。然而，社会治理所提供的无形公共产品是很难通过类似测量有形产品的方法进行衡量的，而其所具有的全局效益或长远效益则更难在短时间内看出。因此，基于公共产品的这种复杂性及测量模糊性的特点，很容易促使各种利益主体陷入“投入”与“产出”的结构失衡之中，这也导致了收益分配困境的出现。

三、社会治理困境的破解之策

为了走出各种社会治理困境，有必要采取政府主导、利益驱动、制度设计与责权利对等的举措。党的十八大、十八届三中全会及党的十九大报告所指出的要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理机制，其内在运作的机理就是为了打造有领导、有资源、有计划与收益对等的社会治理新模式。

（一）以作为国家治理主体的政府为主导

作为国家权力的执行机关，政府理应成为社会治理的主体。基于其所具有的公共权威，政府应在公共事务处理或社会治理过程中起着主导作用，即社会治理要基于政府主导之下。从政府部门的来源来看，政府源于自由个体结合基础上的部分权利让渡，从而促使社会中的具有公共精神与专业行政技能的个人加入政府部门之中。从公共事务的处理或社会管理的主体来看，各种社会主体内心认可的也是基于公共权威基础上的政府部门治理。从现实的社会治理过程来看，政府部门发挥着不可替代的作用。基于其“守夜人”角色，政府部门在社会治理过程中要承担制定有关社会治理的法律法规，监督其施行过程，以及对社会违法人员进行相应惩治的职责。基于其“生产者”角色，政府还要直接承担初期资源投入巨大的公共基础设施的建设及其管理过程。依靠其所具有的公共权威和公权力，政府部门还应通过主导制度安排、利益协调、监督管理等方面的管理来“破除”社会治理困境。政府要担当好“守夜人”角色，更要通过良好的制度安排来实现各种社会主体的“良治”与“善治”。当然，在这其中，应当把握好政府在社会治理过程中所扮演的角色定位及其介入的程度。用党的十八大报告、十八届三中全会报告及党的十九大报告中的观点来表述，就是要采取“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的方式，更好地发挥政府部门在社会治理过程中所扮演角色的作用，从而“打造共建共治共享的社会治理格局”。

（二）基于利益关联动员各种社会治理资源

人们的利益动机决定其行为，社会治理过程中的多元参与主体也不例外。在社会治理过程中，多元参与主体既有其共同利益，也有其自身利益;既有其公共精神，也有其利己心理。为了促使多元主体积极参与到公共产品或公共服务的供给过程中去，我们必须要激发其内在动力。这就要求在处理公共事务或提供公共产品的过程中，我们既要看到参与社会治理各主体所具有的公共精神的一面，也要看到其所具有的“理性人”的一面，而且要基于其“理性人”假设来更好地预期其行为方向。为此，以政府为主导的各种治理主体应该基于其与社会治理事务的利益关联程度决定其资源投入程度。首先，以政府为主导的各种社会治理主体应该通过调查研究了解自己与社会治理事务的利益关联度，然后按照利益关联的强弱进行排序再进行资源投入。其次，以政府為主导的各种治理主体应该支持与鼓励那些和自己利益极为相关、时间精力比较充足、声誉威望比较高的主体担任领导者、规划者、组织者或动员者，以便加大对社会治理所需的各种人财物资源的投入力度。基于利益关联程度来定位各种利益主体的职能、角色、岗位、地位与资源投入程度，其本质是为了实现各种社会参与主体的责权利对等关系。再次，应加大社会合作共治益处的宣传力度，使各种社会主体明了只有真正参与社会治理，才能真正维护好和实现好自己以及最广大人民的根本利益，从而助推多元共治工作。正如党的十九大报告指出的，要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，“打造共建共治共享的社会治理格局”。〔11 〕

（三）建立统一协调集体行动的机构与制度

自由的个体之所以要结合成人类社会，就是为了应对自然灾害、处理社会冲突与满足共同的需要。之所以又从人类社会中衍生出正式的、专门的管理与处理公共事务的组织，就是为了有效应对自然灾害、处理社会冲突与满足共同的需要〔19 〕。正如全球治理委員会在1995年《我们的全球伙伴关系》研究报告中对治理本质的界定，“它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程” 〔13 〕。为了及时有效地应对自然灾害、处理社会冲突与满足共同的需要，原来自由的个体把自由状态下的部分权利让渡给政府，以便其拥有管理社会的合法性与权威性。与之类似，社会治理也来源于自由个体结合与权利让渡，只不过它更加依靠具有利益关联的政府与各种社会主体，而非单一的政府部门。在社会治理的过程中，既可由政府部门直接介入管理公共事务或处理社会矛盾，也可由各种社会主体在政府“公共制度”安排之下实行自组织治理。实践中，担负社会治理主体的领导者、组织者与动员者有时并不能确保集体行动协调与统一，其真正的关键在于组织建设与制度建设。与此同时，设立领导者、组织者与动员者也是为了形成有效与常态化的组织分工与集体行动的制度，从而助推集体行动的协调与统一。为了破解社会治理过程中存在的因为组织缺失、行动规范缺乏与自由行动空间而造成的集体行动困境，有必要加强组织建设与制度建设。首先，在组织建设方面要成立领导机构与管理机构，并对各种参与主体进行明确的社会分工。其次，在制度建设方面要通过制定一系列有关机构管理、人事管理、资金管理、物资管理、信息管理、会议管理与议事协调管理等方面的正式制度来促使各种主体参与治理的定期化、制度化、常态化，正如党的十九大报告所指出的：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。” 〔11 〕

（四）基于责权利对等的原则分配收益

收益分配既是社会治理的最后一环，也是社会治理中最为关键的一环，更是检验预先设计的合作共治方案效果是否最佳的“试金石”。与资源投入一样，收益分配涉及利益，因而往往成为社会治理过程中最难破解的困境之一。但又与资源投入不一样，收益分配并不能由多元治理主体自主决定，而是要受到各种外部环境与偶发因素的影响，因而它更容易造成分配不公与陷入共同治理困境。为了消除公共产品的有形性与无形性、局部性与全局性、短期性与长远性之间的矛盾，有必要基于责权利对等的原则分配收益。所谓的责权利对等原则，指的是在分配社会治理收益时，要根据各种社会治理主体事先确定的责权利分配方案、资源投入情况与集体行动贡献来分配收益，遏制那些有可能造成分配不公的以权谋私、“搭便车”等不当行为。同时，多元参与主体在事前制定规划时要具有整体的、长远的眼光，充分考虑其所采取的分工合作与集体行为有可能造成的各种后果，以此制定有助于公平分配的集体行动方案，正如党的十九大报告在论及“提高就业质量和人民收入水平”时所指出的，要“坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制，促进收入分配更合理、更有序。鼓励勤劳守法致富，扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入” 〔11 〕。为了促使各种参与主体更为全面系统地看待产出或具有整体认知，有关社会治理的领导者、决策者、组织者与动员者还要加大对无形产出、整体产出与长远产出的测量及其宣传工作。

四、结语

当前，学界对多元主体参与社会治理的种种优势研究颇多，对其存在的困境却研究不足。倘若多元主体参与社会治理的问题没有引起足够重视，就很有可能出现合作收益的降低，严重时甚至会重新陷入“囚徒困境”或集体行动等困境。笔者的研究结果丰富了目前有关社会治理乃至多元利益主体参与方面的理论，促使人们更加重视多元主体的合作治理困境及其破解过程。当然，多元主体参与社会治理是大势所趋，已经得到了社会各界的普遍认同。今后，我们更要关注的是如何通过更好地破解各种社会治理困境来实现多元利益相关主体的合作治理。

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