赵 琦

一、引言

成功的政策创新包括了政策发明和政策制度化两个部分(Mintrom & Vergari，1998)。前者指政策理念和项目方案的产生、试验与落地(Edler & Fagerberg，2017)；后者指创新价值被组织内外个人或团体所认可，在保持了一段时期稳定变化后，创新内容与组织运作结合(Cummings & Worley，2014)。尽管大量学者研究了政策创新的过程，但目前的研究相对静态，且更侧重创新产生与落地的“前端”研究，而忽略了其维持与制度化的后一阶段。由于中国政策创新与领导人的推进息息相关，具有鲜明的“政治周期性”，产生了“人走政息”和“政策创新易，维持推广难”的现象(高新军，2008)。因此，研究创新的可持续性和可推广性，对于发挥政策创新在治理中的普遍性作用尤为关键。

政策创新是一个复杂的动态过程。越来越多的学者关注到了除宏观的制度因素和中观组织因素外，微观个体的影响。在充满不确定性的政策变迁过程中，政策企业家是那些愿意投入时间、精力甚至金钱，致力于打破政策平衡，并力图创新政策理念与方案的人(Kingdon，1984)。以往学者们主要关注政治精英在决策创新中的作用(Ugur & Yankaya，2008)。近年来基于政治-行政二分和多层级治理的框架，研究发现在政策执行过程中的中低层级官员(Implementing Bureaucrats)能利用其专业知识、社会和政治资本去改进方案设计，从而实现从“项目”到“政策”的创新(Howlett et al.，2016)。中国幅员辽阔，地方需求的多样性和政策的不确定性是地方“对策”和政策创新的重要来源。据相关统计，县级和地市级政府组织的政策创新项目占所有政策创新的比例超过70%(俞可平，2019)，但是大量的地方创新却因各种原因难以持续。……