宋华琳 牛佳蕊

一、问题的提出

在新冠肺炎疫情防治过程中，由行政机关颁布的诊疗方案，对于病例的确定、治疗方案的选择等，都发挥了重要作用。诊疗方案作为指导性文件(Guidance Document)，由专家深度参与，受媒体报道影响，被公众高度关注，由行政加以决断，其间渗透了对科学、政治和政策的考量，它形式上不具有法律规范的外观，却发挥着重要作用。本文拟以新冠肺炎诊疗方案为例证，反思我国指导性文件的性质和程序，让指导性文件制定能更好地凝聚共识。

在新型冠状病毒肺炎病例诊断、医疗救治等工作中卫生行政部门颁布的新冠肺炎诊疗方案其制定程序相对简化，可以通过对新冠肺炎医疗救治工作的分析、研判、总结，使得诊疗方案“常为新”，方案能给医务人员开展救治工作以更好的导引。作为指导性文件的新冠肺炎诊疗方案，其性质和效力如何？究竟是哪些专家参与了诊疗方案的制定和修订，诊疗方案是否反映了最佳的科学实践？诊疗方案中如何平衡行政决策、专家咨询、公众参与的考量，诊疗方案中是否存在给某些因素不当权重的现象？面对疫情，诊疗方案的制定和修订是否更多考虑实体正义，而相对忽略了程序公正？这些也引起了公众的关注。

为此，本文将以行政法学对行政规则、行政指导、专家咨询等的学理讨论为基点，去检视我国新冠肺炎诊疗方案的形成与变迁，分析诊疗方案的法律性质，反思诊疗方案的形成程序，这是对风险治理决策程序中科学与民主关系的反思，希望能对完善我国指导性文件的制定程序有所裨益。……