邢 伟

一、引言与文献综述

随着改革开放后经济社会发展和农民谋生手段多元化，土地一定程度上已不再是“农民的命根子”，但却越来越凸显出是“国家的命根子”。无论是作为最重要的生产资料，还是作为乡村治理的重要保障和载体，土地资源的地位和作用越来越重要。乡村振兴战略对实现中华民族伟大复兴中国梦至关重要，随着我国发展步入新时代，“三农”工作也富含了新时代的许多特征，其发展模式必须摆脱传统路径依赖，在全面依法治国大背景下，实现“依法治农”。中央长期以来高度重视“三农”工作，各级党委政府也把“三农”工作作为根本任务常抓不懈。但长期以来“三农”工作的目标较多地集中在提高农民收入、改善农民生活上，对另“两农”（农业、农村）发展的相关举措还不是很系统，路径还不是很清晰，载体还没有完全找准。现代化经济体系实质上是法治化经济体系，农村经济是其重要组成部分，产权制度是农村经济健康持续发展的基础，是现代化农村经济体系的基本制度。产权，是乡村振兴战略全面推进过程中最核心、最基础的制度性供给，是乡村振兴新动能。“产权一明，‘三农’皆活；产权一清，发展畅通”。[1]参见邢伟：《产权——乡村振兴新动能》，载《河北经贸大学学报》2018年第6期，第105页。只有产权明晰、权能健全、行使规范，要素才能自由流转，才能实现市场化配置。因此，乡村振兴突破口应该选在按照新时代要求对农村集体产权权能进行系统设置和行权模式革命性改造上。农村家庭联产承包责任制仅仅将人民公社以来的全部权能统一行使模式中的“部分使用权和收益权”分离，就极大地调动了广大农民的积极性，激活了农业发展的动力，在短时期内基本解决了农村温饱问题。这是农村改革的胜利，更准确地说应该是农村产权微调带来的巨大红利。我国现代土地制度特别是农村土地制度是最具中国传统、最体现中国特色社会主义制度的内容之一，既不同于西方“风能进，雨能进，国王不能进”的纯私有制，也不同于我国历史上“普天之下，莫非王土”的中国传统所有制。

统观当前理论与实践研究现状，虽然农村集体产权属于一个体系化范畴，但学者关注焦点多集中于某一领域，且呈现出不均衡现象。对农村承包地、宅基地产权研究较多。以“中国知网”为检索平台，输入字段“农村承包地+宅基地”，自2005年以来共有12000余篇。有的学者从产权权能角度进行论证，认为土地经营权是基础于承包权的次级用益物权，遵循“用益物权——次用益物权”法则。[2]参见蔡立东：《土地承包权、土地经营权的性质阐释》，载《交大法学》2018年第4期，第21～22页。肖卫东指出土地承包经营权既不同于农户承包权，也异于土地经营权，是一种新生独立性物权。[3]参见肖卫东、梁春梅：《农村土地“三权分置”的内涵、基本要义及权利关系》，载《中国农村经济》2016年第11期，第18页。单平基认为土地经营权是承包方根据土地流转合同，为第三人设立的一种债权。[4]参见单平基：《“三权分置”中土地经营权债权定性的证成》，载《法学》2018年第10期，第37页。岳红强认为应将宅基地的资格权作为一种“类所有权”或“相似所有权”，由宅基地资格权人决定是否设定。[5]参见岳红强、张罡：《农村宅基地“三权分置”的法律表达》，载《北京科技大学学报》（社会科学版）201 8年第4期，第105页。有的学者结合实践现状，提出完善农村承包地、宅基地“三权分置”相关对策，应该通过《物权法》《农村土地承包法》等法律途径，促使“三权分置”有法可依。[6]参见姚康：《农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建》，载《法制与社会》2019年第2期，第179页。刘国栋根据管理学原理，主张构建权责明确登记制度、健全农户承包权和土地经营权退出机制，探索推动政府支持保护制度和农村社会保障制度。[7]参见刘国栋：《论宅基地三权分置政策中农户资格权的法律表达》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2018年第10期，第196页。孙建伟指出既有建筑物建造时，基于民事契约等所获得宅基地使用权的，只要不存在违反村庄规划和土地用途管制的情况，就应该尊重这种基于契约的财产权。[8]参见孙建伟：《宅基地“三权分置”中资格权、使用权定性辨析——兼与席志国副教授商榷》，载《政治与法律》2019年第1期，第127页。对集体经营性资源资产、集体公益性资源资产等产权关注较少。这一领域政策层面探索较多，还没有形成理论体系，特别是对集体公益性资源资产的产权方面研究鲜有涉及。大兴区农村土地制度改革试点率先提出土地“镇级统筹”模式，成立镇级土地联营公司作为入市实施主体，既代表农民集体行使所有权，又赋予市场法人地位。李增元等指出集体产权“有限分离”下的农民权利及其自由发展使农民应享有的集体经济的各种潜在收益及处置权利难以得到有效实现，外流农民的集体财产权及个体财产权难以得到有效保障，给农民自由流出与外来居民自由流入带来困难，跨越村庄边界的土地、资本、技术、人力等多种要素结合的经济联合无法实现。[9]参见李增元：《新时代城郊地区集体产权改革：实践做法、问题及走向——基于R市B县X城郊村的调查》，载《山东科技大学学报（社会科学版）》2018年第5期，第86～87页。郭昌荣以公地悲剧入题，围绕自然保护区存在的权利和责任不清晰、管理体制与产权结构衔接不畅通等难题，提出应优化产权结构，完善管理体制。[10]参见郭昌荣：《产权理论视野下自然保护区管理体制研究》，昆明理工大学2012年硕士学位论文，第3页。

综上所述，理论与实践中关于农村集体产权研究主体大多是“三农”职能部门，理论研究还比较少；法规体系还不健全，大多是政策性规定。这在一定程度上影响了农村集体产权的管理与实现，阻碍了乡村振兴战略的顺利推进。农村（含村改居社区）集体产权中，除了直接涉及农户利益的承包地和宅基地之外，还包括农村集体经营性资源资产和公益性资源资产，针对这些不同的产权形态，应该确定不同的行权主体和模式。

二、农村集体产权变革中存在的问题

按照实效主义法学观点，制度改革初衷旨在通过优化资源配置，运用实证的规律去检验改革成果是否符合主体目的性。[11]参见柯华庆，《实效主义法学方法如何可能》，载《法学研究》2013年第6期，第24页。换言之，实证是检验改革成效最有效途径。故此笔者在探索农村集体产权改革问题中，以全国各地实践为参考样本，进行全方位统筹分析。重点从以下三个视角进行分析：

（一）农村承包地、宅基地“三权分置”运行中权属杂糅、影响权能行使

从承包地和宅基地权属上看，承包地是按照承包经营权（承包合同）确定的集体范围内的承包户农用地、其他土地等；[12]参见高圣平：《承包地三权分置的法律表达》，载《中国法学》2018年第4期，第261页。宅基地属于集体建设用地的一种，主要用于集体成员建设住宅。从现阶段农地现状看，承包地与宅基地均呈现细碎化、个体化、分散化的状况，特别是随着户籍制度改革、农民务工方式变化、农村人口迁移等，人地分离矛盾不断凸现，导致承包地和宅基地浪费现象严重。从当前新兴农业发展趋势看，专业大户、家庭农场、产加销一体化企业等是发展方向，呈现集约化、规模化、专业化特点。[13]参见潘泽江、黄霞：《新型农业经营主体的选择与培育——以湖南永州市为例》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2019年第4期，第134页。这一发展方式需要大量的长期稳定的土地在新兴农业主体控制之下，为集约化经营提供生产要素保障，因此农村承包地、宅基地权能上需要做出与之相适应的配置。从法律规定看，国家推行“三权分置”改革，承包地重在保证农民不失地，宅基地重在保证农民不失所，均坚持了土地集体所有制地位不动摇。[14]参见宋志红：《宅基地“三权分置”：从产权配置目标到立法实现》，载《中国土地科学》2019年第6期，第29页。关于土地承包经营权、宅基地使用权等《民法典》物权编（草案）有了原则性规定，《农村土地承包法》也作出了具体规定。[15]参见《中华人民共和国农村土地承包法》第二章第四节、第五节。如图一所示：

图一 承包地、宅基地“三权分置”图

以上规定在实践与法律层面均存在一些缺憾：一是土地承包权重身份、轻财产属性。虽然转让、互换、转包等流转方式被《农村土地承包法》认可，但在土地具体流转中，集体经济组织和发包方对流转行为依然影响较大，有些流转需要其同意或备案。特别是涉及承包权流转时参与方身份依然是重要因素，这种身份属性依然内嵌于土地承包权，这与中央有关土地应该市场流转的政策价值取向相背离，[16]《农村土地承包法》规定农村土地承包经营权流转的方式主要有：转包、出租、借用、互换、转让、入股等。转让流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意；互换可以在同一集体经济组织之间，转包、出租需向发包方备案。同时，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”的政策目标。为农地自由流转带来了障碍，人为限定了流转范围。例如，邢台市沙河市栾卸村将集体所有土地分成固定份额并确权到户，为每户颁发确权证书，该份额依照国家法律、法规和村集体规定可在村内转让、抵押、继承等，但必须在村委会登记过户方能生效。[17]河北省沙河市栾卸村在推进农村集体产权改革中，出台《关于集体土地（承包）经营权和集体经济权益分配办法》，将村集体所有的土地分为127970份额（平均每人44份）的形式确权到全村799户家庭，并给每户颁发《栾卸村集体土地（承包）经营权证》，所占份额不再随人口增减而改变，但“份额”可在村内依法转让、抵押、继承、分拆、合并、入股。二是宅基地使用权重保障性、轻财产性。宅基地使用权重在解决集体成员居住问题，呈现浓厚的保障功能，严格禁止在本集体外部进行交易。宅基地“三权分置”旨在适度放活宅基地和农民房屋使用权，将其作为民法上“物”所具有的财产权能激发出来。有学者分析了非试点地区宅基地使用权跨集体经济组织流转案例，在10起跨集体经济组织宅基地使用权纠纷案件中，9起被判定为合同无效；而在试点地区这一转让行为均被认定有效，[18]参见胡洋：《三权分置背景下宅基地使用权流转合同效力实证探究——基于55份判决文书分析》，载《山西经济管理干部学院学报》2019年第2期，第79页。其依据主要是第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要。[19]2016年11月30日，最高人民法院公布《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》，第五项“关于农村房屋买卖问题”，指出在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确认。换言之，允许跨集体经济组织转让打破了身份限制，体现了更多财产性。例如，沙河市栾卸村在20世纪80年代末通过旧房置换、拆迁补偿等方式，统一兴建了村民住宅小区，并发放了《栾卸村房屋所有权证》，同时停批新增宅基地。随后村里建立了房产评估、转让、交易制度，房产可以在社区内自由流通。浙江义乌虽然允许跨集体转让，但是设定了严格的限制条件，只允许在本行政区域内跨集体经济组织转让。这些都不利于宅基地财产权能的实现。[20]参见朱明芬：《农村宅基地产权权能拓展与规范研究——基于浙江义乌宅基地“三权分置”的改革实践》，载《浙江农业学报》2018年第30期，第1975页。三是土地经营权性质不清。承包权和经营权在农村改革之初统称为“承包经营权”，两者的实现形式基本相同，均表现为占有、使用、收益和一定处分权，一定程度上可以融合。“三权分置”将承包权和经营权确定为两种权利，这两种权利的权能划分不清，流转权利的具体内容不明确，经营权实现形式与现有相关法律和政策规定还不匹配。虽然新修订的《农村土地承包法》对土地经营权进行了专门规定，可采取出租、入股或其它方式流转土地，但出租（转包）只转移经营权，不转移承包权。[21]参见《农村土地承包法》第36条至第54条。《民法典物权编（二审稿）》也对土地经营权设定、权利、登记等制度进行了规定，很显然将土地经营权定位成了物权，同时规定可以出租等方式流转，又具有了债权属性。实践中，农村土地经营权流转形式主要有两种，一种是分散式，一种是集中式。分散式主要采取协议转让、合约转包、租赁等方式，集中式主要通过反租倒包、经营权流转信托和参股三种模式。集中式虽然易形成规模化，但一般需要政府或村集体出面组织才能完成，不能充分体现农民意愿；分散式规模小，不利于产生规模效应，对部分农村和农业产业发展很难产生根本上的促进作用。四是宅基地资格权资格标准不清。有学者认为宅基地资格权应以户籍为标准，[22]参见程秀建：《宅基地资格权的权属定位与法律制度供给》，载《政治与法律》2018年第8期，第27页。有的认为应以成员为基础，兼顾生产、生活等多种因素，[23]参见岳红强、张罡：《农村宅基地“三权分置”的法律表达》，载《北京科技大学学报》（社会科学版）20 18年第4期，第106页。有的采取“户+人”双标准，虽然标准、途径多样，但并没有从根本上确定依靠何种标准来定资格，实践中大都根据约定俗成来把握。宅基地以家庭还是以成员为标准配置、发生争议后如何解决等难题没有得到解决。看似有标准，实则标准不统一、不明晰，资格权被虚拟化、模糊化。

（二）农村集体公益性资源资产权属不清、界定不明

集体公益性资源资产包括集体的各种公共用地及设施、村内及田间道路、沟渠、界垄等以及群众自治组织为保障自身运行而使用或出租的各类资产。如图二所示：

图二 农村集体公益性资源资产图

从图二所示，农村集体公益性资源资产包含范围广，是一系列资产的混合体。但是，目前对这类资产缺乏系统明确的管理规定，基本处于传统的模糊放任状态。关于农村集体公益性资源资产方面研究主要集中于某一领域之内。有的学者聚焦农村集体公共用地，重点研究因征收产生的不公平、成员违规侵占公共用地、成员之间关于公共用地权属纠纷等方面，特别是在跨越村庄边界的土地、资本、技术、人力等多种要素结合的经济联合无法实现等方面。关于村内及田间道路、沟渠、界垄等公益性资源资产，由于实践中承包地、宅基地证书上标明的“四至”边界一般只到路边、沟边、垄边，道路、沟渠、界垄等不在承包地或宅基地范围内，不属于农户权利范围。村集体组织对这些资源资产也怠于管理，一般只有在村民等权利主体间发生矛盾涉及到时才出面协调处理。因没有明确的行权主体，极易出现“公地悲剧”。在土地流转过程中，流入户在大规模统一整理土地时地亩数一般都会溢出，溢出的地亩数主要就是这些公益性资源资产，因其权利无人主张，造成集体利益受损。

（三）农村集体经营性资源资产权属缺失、改革不畅

集体经营性资源资产一般指用于集体统一经营的各类资产，主要包括集体经营性建设用地、农业用地和集体经营性林木、矿产资源等。集体经营性建设用地方面。试点地区围绕集体建设用地入市进行了许多有益探索，湖州模式根据区域内外差异对待，对外需经过政府征地才可流转，对内则不需要；芜湖模式是直接入市；苏州模式先定权后流转；广东模式采用股份制进行改革；北京市大兴区成立公司作为入市主体，赋予市场法人地位。[24]参见杨遂全：《论集体经营性建设用地平等入市的条件与路径》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2019年第4期，第36页。这些探索虽取得一定成效，但是仍存在一些不足。入市主体不统一，有的主体是集体经济组织、股份合作社，有的是乡镇人民政府、控股公司；入市利益分配涉及主体较多，中间环节多，容易形成暗箱操作；入市流转相关法律规定还不完善，《土地管理法修正案（草案）》设计的入市途径，[25]《土地管理法修正案草案》删除了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；为缩小土地征收范围、规范土地征收程序，限定了可以征收集体土地的具体情形，补充了社会稳定风险评估、先签协议再上报征地审批等程序。依然存在界定不清晰、控制比较严等难题，还不能满足试点地区建设用地流转的法律需要。集体经营性林木、矿产等资源方面。这方面理论研究较少，笔者尝试以案例为切入点，在无讼案例网输入“经济林木”“土地承包”等字段，检索2018年以来相关案例共9件，大都是有关林木所有权归属争议，普遍认同若土地承包前种植的则发包人所有、若承包后种植的则归承包人所有。有的认为经济林木应与承包合同并存，这样虽然可以避免产生二次纠纷，但对经济林木保护不利。经济林木作为承包地地上附着物，根据民法和物权法原理，林木与土地分离而独立存在最主要看是否登记备案。有的案例并未对经济林木给予关注，只是单纯将房前屋后、零散地经济林木无偿交与承包方经营管理。涉及到矿产资源案例8件，依权属划分该类资源归国家所有，具有国家权威性和保障力，但实践中有些基层政权对矿产资源保护比较薄弱，具体操作过程容易产生腐败，不符合矿产资源作为资产本质的要求。有的将矿产资源开采权与其所依附的土地使用权相混淆，例如，在绥中县高岭镇兴隆店村760户村民诉该县国土资源局行政诉讼案中，采矿权与土地使用权不分，引起采矿者与土地使用者产生纠纷。农村集体经营性资产方面。近几年，中央对农村集体经营性资产改革方向比较明确，主要是推行股份合作制，但实践中仍存在一些难题。一方面，对于量化到人、到组织后，由哪一主体来运营缺乏相关政策与法律规定。例如，虽然《民法总则》规定了特别法人制度，农村集体经济组织、农民专业合作社以及特殊情况的村委会均可代行一些权能，但具体规定并不明确，加之这几类主体呈现明显的地域性、时代性，由这些特别法人单独行使均不具有普遍效应，[26]《民法总则》第99条规定农村集体经济组织为特别法人。第101条第二款规定，未设立集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。第一百条规定，城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对城镇农村的合作经济组织有规定的，依照其规定。实践中做法也不一。例如，沙河市栾卸村根据本地特色组建了“农业+银杏+蔬菜”专业合作社，对集体经营性资产评估作价，集体成员自愿入社，市场化运作自负盈亏，转让、抵押等流转仅在集体成员间进行。上海奉贤以村、镇设置为支撑，采取“入股外租+入股自营+入股联合”等模式，组建土地股份合作社统筹运营。江苏省建立农村社区股份合作组织，重点参考股份合作企业模式运行，明确股东大会为最高权力机构。另一方面，对集体经营性资产的范围、构成、权属仍不明确，既制约了村民参与权、知情权、监督权的行使，影响集体经营性资产管理与收益，也不利于农村集体经营性资产生产要素属性的发挥，短期影响股权分配，长期制约改革进度和乡村振兴。[27]参见段浩：《农村集体经营性资产股权设置的理论突破与实践探索》，载《理论导刊》2020年第1期，第64页。

三、搭建“农村集体产权行权模式”，充分释放农村集体资产产权权能

根据法与经济学理论，成本与收益依赖于主体理性选择，选择的程度边际成本等于边际收益时最优。[28]参见席涛：《市场失灵与〈行政许可法〉——〈行政许可法〉的法律经济学分析》，载《比较法研究》2 014年第3期，第54页。结合当前农村集体资产产权变革中普遍存在的产权归属不明、权能不清、行使不畅等难题，必须构建新时代“农村集体产权行权模式”，通过赋予不同产权形态不同的所有权行使主体，实现产权管理全覆盖，所有权主体相制衡，彻底解决农村所有权虚化、弱化等主题缺乏问题，达到边际成本与边际收益相等，实现主体理性选择最合理化，最大限度激发集体产权权能。“农村集体产权行权模式”应该以全面充分协调有效发挥农村集体产权权能为主线，基本框架可以设定为“1+3+N”模式。“1”即成立“集体成员大会”，作为集体产权终极所有权人；“3”即“农村所有权人集体、基层群众性自治组织、股东大会”等实践层面代行所有权的三大直接行使主体；“N”即三大所有权行使主体对应的相应农村集体产权形态，其中农村所有权人集体代行承包地、宅基地所有权，基层群众性自治组织代行公益性资源资产所有权，股东大会代行经营性资源资产所有权。基本遵循：集体成员大会是集体所有制的基础和底线，是集体产权终极所有权人，可参照《宪法》对国家权力机关的规定，将其作为农村集体产权行权模式的最高权力机关，对三大行权主体具有决定权、监管权、否决权；“三大行权主体”由各自产权形态的成员组成或选举产生，对集体成员大会负责，并受其监督。具体如下：

（一）承包地、宅基地行权主体：农村所有权人集体[29] 参见邢伟：《产权——乡村振兴新动能》，载《河北经贸大学学报》2018年第6期，第106～107页。

在农村承包地和宅基地领域，目前主要推行的是“三权分置”模式，对推动农业产业化规模化发展和实现农民财产性权益是巨大利好消息。但承包权、资格权的基础构成要素中，依然同时兼有身份权和财产权的权能，其中的财产权能实现形式基本一致，但财产权和身份权实现形式则不同。财产权可以自由流通，身份权却比较固定，而且受限较多。这种权能构成，既限制了财产权自由流转、制约要素市场化配置的实现；长此运行下去，还可能因财产权的流转影响身份权的稳定，甚至动摇集体所有制基础。如果将以上权能中的身份权属性划归所有权中，分别成立“农村承包权人集体”和“农村资格权人集体”作为“农村所有权人集体”，负责行使农村承包地、宅基地的所有权人权利，承包权和资格权中的财产权权能得到净化，一定程度上可释放财产权自由。如图三所示：

图三 农村所有权人集体

如图三所示，“农村所有权人集体”基本前提是：农村集体制度不变、土地集体所有权底线不变、农村所有权人集体固定不变。行权基础是：农村所有权人集体由承包地、宅基地成员组成，并受终极所有权人集体成员大会监督和制约。具体行权模式：成员在承包期（宅基地存续期）内只减不增，即使承包权（资格权）丧失后，所有权人身份依然保留。这种身份权可以继承，也可自愿放弃，无继承人继承时可收归集体或将相应份额分配给其他权利人，但不能对外流转；除所有权属性外的其他财产性承包权、使用权、占有权、收益权和一定处分权等均可以对外自由流转、抵押。这些流转的权能在一定程度上必须受制于所有权的约束，重大事项必须由“农村所有权人集体”依法依章程决定，以防止流转后对土地竭泽而渔式滥用或随意撂荒，同时也可防止因承包权（资格权）的分散、多元和滥于行使可能带来的“反公地悲剧”。这种制度设计，既可以不突破当前基本法律法规的规定，又可以降低制度性交易成本；既可以确保承包权（资格权）和经营权（使用权）中的财产权能充分实现，又可减少经营权（使用权）上的派生主体权能层级；既确保了作为中国特色社会主义公有制重要组成部分的集体所有制不被突破，又一定程度上实现了要素市场化配置的目标。

（二）农村集体公益性资源资产行权主体：农村全体农户集体

目前，农村集体公益性资源资产产权基本处于模糊放任状态。究其原因一是农户无权管，二是农村集体组织怠于管理。根据经济学原理，外部性存在于个体或组织一切外部流动中，并对其他成员造成影响。农户、农村集体组织作为一种主体，对集体公益性资源资产的“无权为”“不作为”将会对农村集体资产以及其他农户产生负外部性，特别是在土地流转中流入户在大规模土地整理时溢出严重，这些溢出的土地利益无人主张，造成集体利益流失；或是因公共资源资产被人为侵占造成村民等权利主体产生矛盾。要解决此种外部不经济行为，必须实现外部性内部化。因此笔者建议在农村集体产权改革过程中可以把这些公益性资源资产的产权确权到村委会（居委会）等基层群众性自治组织名下，将农户、农村集体组织带来的外部不经济，转化为农村集体组织（村委会、居委会）“份内之事”，通过农村集体组织内部赋权明责，彻底化解“不作为、慢作为、怠作为”等难题。但基层群众性自治组织要受“农村全体农户集体”监督和管理。理由有三：一是职能所在。根据我国现行宪法和村民组织法等有关法律规定，村委会（居委会）是基层群众性自治组织，[30]《村民委员会组织法》第一章总则中第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。”对农村集体公益性资源资产行使管理权是其自我管理职能的应有之意。二是地位使然。根据民法规定，基层群众性自治组织可为与其特别法人地位相适应的民事活动，可将农村集体公益性资源资产赋予基层群众性自治组织，由其行使所有权人权能，加强日常管理，防止资产流失。在土地流转时，可以由村委会对公益性资源资产主张权利，参照流转土地适当降低标准收取租金，即可增加村委会集体收入，用于发展村民公益事业；还可补充村委会工作经费，减少国家财政补贴。三是治理所需。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出要充分发挥村民委员会在公共事务和公益事业办理等方面作用，[31]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出到2020年要实现村民自治实践进一步深化。要建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。村民委员会要履行基层群众性自治组织功能，增强村民自我管理、自我教育、自我服务能力。这既是融自治、法治、德治为一体的乡村治理体系的客观需要，也在一定程度上夯实了乡村振兴战略实施的基层基础，推进国家治理体系和治理能力现代化。农村集体公益性资源资产正是基层群众性自治组织实现对公共事务管理职能的具体体现，有助于拓展村委会治理载体，优化乡村治理机制，提高村委会履职能力。

（三）农村集体经营性资源资产行权主体：农村股东成员集体

根据马克思主义农村土地属性原理，农村土地在本源上具有生产资料属性和自然资源属性。[32]参见洪名勇：《马克思土地产权制度研究理论》，人民出版社2011年版，第141页。这两种属性中，土地的生产资料属性决定着它的经济功能。对于农村集体经营性资源资产，其生产资料属性更加明显。换言之，其经济功能更加重要。故此，针对农村集体经营性资源资产的特殊性以及存在的资产认定不清晰、管理不规范、监督不到位、资本化运作不畅、人为因素影响大等难题，农村集体经营性资源资产产权改革应采取股份合作制。股份合作制实行的是合作制基础上的股份制运行模式，既不同于股份制，也不同于合作制；所有权层面要坚持合作制，管理权层面要采取股份制模式。将股份制引入合作领域，又在合作基础上探索股份化运营，确保清产核资、股权量化、确定成员身份、股权管理全面落实。其中清产核资是基础、股权量化是核心、确定成员身份是重点、股权管理是保障。第一，明确行使主体。笔者建议由集体经济组织来行使集体经营性资产所有权，这与集体经济组织的物质基础、组织目标相契合。农村集体经营性资源资产经济属性占据要位，与集体经济组织为实现集体资产保值增值的组织目标完全吻合。第二，严格设定职权。农村集体经济组织作为特别法人，相较于营利法人、非营利法人而言，还承担一定行政职能，这些行政职能更多体现在合作性质上，具有一定机关法人性质。农村集体经济组织作为法人可以在市场上自由竞争，但考虑其所具有行政职能应有一些限制，必须维护农村集体经济组织成员公共权益，不得超越农村集体成员大会的授权。但农村集体经济组织在占有、使用、收益和处分等权能方面应该被最大程度赋权，特别是收益权和处分权等权能。第三，规范行使方式。农村集体成员大会相当于股东大会，农村集体经济组织相当于董事会。集体经济组织在行使农村集体经营性资源资产所有权权能时，必须受制于“农村股东成员集体”，重大事项必须经集体成员大会决定。

结 语

农村集体产权改革，必须确保集体所有制的底线不能突破，从改革产权的基本构成着手，厘清各项权能结构，根据不同权能的特性明确不同的行权模式。农村推行联产承包责任制以来，“承包经营权”中基础权一般被认定为“承包权”，随着市场经济的发展，“承包经营权”中的基础权越来越表现为“经营权”。将“三权分置”中隐含在承包权和资格权中的身份权能划归所有权中，派生出经营权(使用权)的限制性权利由“所有权、承包权（资格权）”两种缩减为“所有权”一种，更有利于经营权（使用权）的实现。去除身份权能后，承包权（资格权）与经营权（使用权）中财产性权能完全一致，这两种权利在一定程度上可以融合为一种权利，在市场流转过程中身份权带来的限制性因素则不复存在。当前，对于“确权确地”的集体可以采取“三权分置”的方式明确出具体承包地块作为承包权载体；对于“确权确股不确地”的集体，可以将“三权”合并为“两权”，即所有权和经营权。随着大面积土地流转的推进，流转后的土地不可能再回“确权确地”状态，“两权”将成为农村集体产权的基本形态。针对以上发展方向和权能构成，需要搭建农村集体成员大会、农村所有权人集体(农村承包权人集体、农村资格权人集体、农村全体农户集体、农村股东成员集体）、农村群众性自治组织和农村集体经济组织分别行驶不同的权利，系统构建“农村集体产权行权模式”，赋予不同产权形态不同的行权主体，则可在巩固农村集体所有制的前提下，实现产权管理全覆盖、行权主体相制衡，农村所有权实化、具体化、可行使的目标。