吴映雄

摘  要：粤港澳大湾區创新共同体建设是旨在加强自主创新、推进创新驱动发展战略梯度纵深发展并发挥示范作用的国家级区域创新系统规划战略。粤港澳大湾区建设国际科创中心的实践探索具有显著的多层治理特征，具体实践探索包括：构建纵横交错行动者网络、建立共建共治共享的转译机制、完善协商+审议的多层治理机制。国家自主创新示范区创新治理行动者网络构建既为丰富和完善创新治理理论框架提供了可行思路，也为探索中国特色举国体制下的创新治理机制提供了有益尝试。

关键词：区域创新系统;粤港澳大湾区;多层治理

一、引言

2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确提出“粤港澳大湾区要建设国际科技创新中心，深入实施创新驱动发展战略，深化粤港澳创新合作，构建开放型融合发展的区域协同创新共同体，集聚国际创新资源，优化创新制度和政策环境，着力提升科技成果转化能力，建设全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。”[1]粤港澳三地创新要素集聚，科技研发、转化能力突出，拥有一批在全国乃至全球具有重要影响力的高校、科研院所、高新技术企业（包括20家“世界500强”企业和超过4万家国家级高新技术企业）和国家大科学工程，国际化水平领先，合作基础良好，具备建设国际科技创新中心的良好基础。然而，由于存在“一国两制、三关税区、三法域、三货币、四核心城市、多种文化”等差异，导致大湾区存在创新要素流动不畅、创新治理协同不强、创新体制机制不健全[2]，阻碍了该区域创新动能的发挥和经济社会长远可持续发展。因此，通过对粤港澳大湾区涉及的多元创新主体进行多层治理结构研究，探讨如何破除体制机制壁垒，整合不同行政区域的创新资源，即有助于提升粤港澳区域自主创新能力，又能有效指导大湾区区域创新系统的建设与发展。

二、多层治理理论

多层治理理论是在全球化、区域一体化背景下，特别是欧洲一体化进程中形成的，解决欧盟内部国家间如何协调利益冲突，进而达成一个运作有序的新型区域合作协调机制的理论。[3]1993年美国学者盖里.马克斯（Gary Marks）提出[4]。霍夫曼和施密特认为：“多层治理是在以地域划分的不同层级上，相互独立又相互依存的诸多行为体之间所形成的通过持续协商、审议和执行等方式做出有约束力决策的过程，这些行为体中没有一个拥有专断的决策能力，它们之间也不存在固定的政治等级关系” [5]。在多层治理中超国家、国家和次国家、非政府组织等行为体共同参与政策的制定和执行，其目的在于实现参与合作各方利益[6]。其核心内涵强调在治理进程中，各创新主体是多中心和非等级的，主体间相互依存，为了共同价值理念参与治理，治理系统具有自组织协调性。中央与地方政府在政策制定、实施和评估中协同合作，强调“自下而上”的平等参与。注重权力在不同政府层级间的共享与协调、政府与非政府主体之间的合作与共治。其结果就是多主体、多中心、网络化结构的治理模式。

由于区域创新系统具有主体多元性、公共物品性、外部性、文化根植性和网络互动性等特点，与多元治理理论倡导的多元、协商、平等、自愿和网络化理念具有天然的契合性，因此，区域创新系统的构建必须由管理向创新治理转变，要尊重各级政府、企业、高校、社会中介组织、个人等创新主体的价值和作用。

三、创新治理实践中存在的问题

粤港澳大湾区内自主创新能力不断提升，产业结构完善，新兴产业迅猛发展，创新产出对经济社会的贡献不断增加。港澳在许多基础研发和应用技术领域处于国际领先地位，但产业转化能力和市场需求不足;广东制造产业完备，拥有巨大国内国际市场，但基础研发能力还有所欠缺。隐藏其中的创新治理问题亦层出不穷，如缺乏完善的创新制度体系、创新协同能力缺乏、创新网络和创新文化有待完善等问题。具体表现在下面几点：

1.创新政策体系建设不够完善。创新政策体系建设过程中多元主体的参与度不够，政策制定流程和民主化还需完善，政策执行中的走样、偏差问题也时有出现;治理能力体系建设上，沟通协商的统筹协调机制缺乏，各创新主体的激励措施不足，条块分割、体制内企业和体制外企业区别对待的问题也较为突出。

2.缺乏有效的协同治理机制。企业、社会中介组织政策建议难以进入政策议程，创新政策制定民主化和科学化不足，对创新政策执行缺乏监督机制。

3.区域创新治理体系运动低效。良好的区域创新系统运行体系应该是各主体通过协商和合作，最终实现多方的共赢局面，但是现有在区域创新体系，政府政策规划宏观，缺乏细致具体的执行措施，企业、高校等依然按照原有的运行逻辑行动，社会中介组织的发展面临困局，未达到政策预期的效果。

4.对多层治理区域创新体系的理论缺乏认知。粤港澳大湾区建设国际科技创新中心需要建立一个复杂的多层次开放协商治理网络，创新治理主体多元，包括不同层级的政府及部门、大学、科研机构、中介组织、社会公众等;创新治理理念强调民主协商、自主表达、公开民主;创新治理工具既包括法律和行政手段，也包括经济市场手段。目前，粤港澳大湾区建设国际科技创新中心实践中创新治理多元主体的功能发挥不足，政府和市场在创新中功能边界不清，治理手段和政策工具多采用强制手段，市场手段运用不足。

四、区域创新系统多层治理路径

随着粤港澳大湾区布局的基本成型，在此基础上如何形成一个协调有序的区域创新系统，以保持创新要素的互动、衔接、转化和融合？

1.再造纵向创新政策协同的各级政府协调网络

通过粤港澳大湾区的实践可以看出，传统的纵向自上而下型（中央—省—市）命令式层级制管理方式转变为上下层级政府互动协调的伙伴关系协调网络。一方面表现为自上而下的层级制政策目标解构，香港、澳门特区及广东省下辖的各市区级地方政府按照中央政府实施创新驱动发展战略总体部署和顶层设计，高起点高标准统筹规划粤港澳大湾区发展;另一方面表现为自下而上的政策意愿传递，粤港澳大湾区各地方政府在中央授权下，先行先试、自主探索。“中央统筹、特区及省建设、区域协同、部门协作”纵向创新政策协调网络是国家自主创新示范区运行的基础。