王 会

(上海社会科学院 社会学所，上海 200020)

提要： 乡村振兴战略指出，要深化农村集体产权制度改革，多途径发展壮大集体经济。农民地权问题与集体经济性质高度相关，集体经济的发展路径、分配方式及发展方向会直接影响到农民地权意识的发展，农民不断强化的地权意识不利于集体经济的发展，也不利于更大范围内的公共治理的推进。在工业化、城镇化进程中沿海发达地区集体经济发展形成了不同的模式和方向，珠三角模式中“共有—大私”的属性凸显，苏南则一贯保持了“公有—大公”的内在属性。以珠三角为代表的共有型集体经济发展路径片面强调了集体的私的属性，从而塑造了私有意义上的农民地权意识，不利于乡村振兴与新型城镇化。应当重塑集体经济的公有属性并在此基础上重构农民的地权意识，以充分释放新型农村集体经济的优越性。

一、问题的提出

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。乡村振兴战略是党中央从党和国家事业全局出发、着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往作出的重大战略决策，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的新旗帜和总抓手。乡村振兴显然离不开农村集体经济，农村集体土地制度及建立在该制度基础之上的农村集体经济是乡村振兴战略实施的基础。

2017年习近平总书记在党的十九大报告中强调：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”[1]土地权益及附着在土地上的相关权益是农民财产权益的重要方面，农民的地权意识与集体经济的发展紧密相关。深化农村集体产权制度改革，首先必须认清集体产权与集体经济的性质，这对于乡村振兴战略的顺利开展有着不可忽略的重大意义。沿海发达地区是经济发展的先行地区，集体经济发展、集体土地制度实践以及围绕土地展开的各种利益争端、土地权利、集体土地的增值收益如何分配等等问题都交织在一起，是一个十分复杂且系统性的问题，这些问题无疑都具有十分重要的研究价值和研究意义。在沿海地区工业化、城市化进程中，集体土地增值收益及集体土地租金收入成为集体经济收入的主要来源，集体经济与地权息息相关，从农民地权意识看集体经济属性及其发展变化，从经验的视角来说是一个好的切入口。

随着城镇化的发展以及各地征地拆迁的推进，农民的土地权利意识是不断强化的。不过多地调研发现，各个区域农民的地权意识并不一样，并且农民的地权意识是随着政策环境、经济发展的变化而变化。在城镇化进程和土地不断开发的过程中，农民的地权意识不断强化是自然而然的结果，不过，不断强化的农民地权意识是如何发展起来的？农民地权意识与村庄集体经济有着什么样的关系？村庄集体经济的内在属性有什么发展变化？

已有的关于集体经济与农民土地权利的研究主要有两个截然不同的观点。一种观点认为，随着城镇化的发展，土地不断升值，应当赋予农民更大的土地权利，保护农民的利益。认为“在市场经济制度下，集体农民土地财产的价值是它的土地所有权(土地使用权)市场价格”[2]。应当改造农村集体所有制，充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利，确保农民成为土地流转收益的主要获得者以增加农民财产性收入[3]。另一种观点认为集体土地是基本的社会保障，“集体经济(包括集体建设用地流转收益)本质上是国家将垄断性的土地权利部分转移给集体、赋予其剩余索取权的产物。”[4]集体经济是国家以土地为手段进行再分配的一种模式。这决定了集体经济的性质是具有再分配属性的公有经济，与市场性的私人资产具有本质不同[5]。

农民的地权意识与集体经济的发展、集体土地的性质是息息相关的。近年来，笔者跟随团队在珠三角及苏南农村多地进行实地驻村调研，发现不同的集体经济发展路径、发展方向、分配模式会直接影响到农民地权意识的发展，透过农民的地权意识可以看到当下村级集体经济的性质和内在属性变化。本文试图通过珠三角和苏南的调研经验，分析集体经济内在性质变化，揭示集体经济在实践中的不同发展路径、发展模式、分配方式及其对农民地权意识的影响，认为应当在区分集体经济性质的基础上重构农民的地权意识，促进农村集体经济往公有制属性上发展。

二、从农民地权意识透视两种集体经济发展模式及其内在属性差异

乡村工业化、城镇化之前，也就是在农业合作化阶段，各地农村的集体经济发展差异不大。集体经济以农为主，村级集体经济统领一切农业生产活动，土地作为农业生产资料，集体土地收入按劳、按工分分配，集体土地剩余为国家提供工业化积累。乡村工业化启动以来，珠三角和苏南因区位、政策导向差异等形成了两种不同的工业化路径、集体经济发展模式和集体经济收入分配模式，也带来了两种截然不同的农民地权意识发展。珠三角形成了共有产权模式，集体经济私的属性不断彰显，农民地权意识不断强化。苏南模式中集体经济一贯保持了公共性，并在发展过程中强化土地的公有属性，农民的地权意识与更大范围的公共治理及现代国家治理理念具有协同一致性。

(一)“共有—大私”：珠三角模式下的集体经济属性

集体经济是珠三角模式的内核，创造了珠三角经济发展的奇迹。因为临近港澳以及全球产业转移机遇，珠三角集体经济发展有着得天独厚的优势。廉价土地和廉价劳动力吸引了大量的密集的外资短期内迅速涌入，在承接“三来一补”企业的基础上，珠三角集体经济迅速发展起来。即以劳动力密集型低端加工制造业为主，这是一种以资源主导、外源驱动型的发展模式，可以说留在国内的利润、报酬十分之低，主要得益于国内廉价土地和廉价劳动力的优势[6]。

珠三角乡村工业化在起步期实行市、镇、村、组四个轮子一起转，在此过程中，每个层次、每个层级都充分发挥主动性积极性招商引资与外商合作。村一级、村民小组、村民都可以作为开发的主体，开发的层次比较低。村民小组因为有集体土地，当然有天然的优势。村集体、村民小组通过出租土地、兴建厂房获得地租收入和各种管理费，还可以从出口创汇中获得外汇留成，从而壮大集体经济。村民通过在宅基地上建房出租获得不菲的租金收入，地方政府获得税收。村集体经济发展壮大后又为村民提供更多的福利分红和各种保障性收入，村民收入迅速增多。

因为外资的密集涌入以及外来廉价劳动力的大量涌入，地方政府无法在短时间内提供相匹配的基本公共服务，于是鼓励村民在自家宅基地上建房出租。以东莞S镇和佛山H镇为例，均多次给农户分配宅基地，有的农户一户可以有4到5块宅基地。当地农户所建的出租房普遍在六七层左右，高的可达十几层。2005年前后，有的农户的房屋租金收入达到15万上下，而当时农民工的工资一年只有两万元左右。

在工业化的初始阶段，珠三角本地农民也是进厂打工的，随着外来劳动力的不断涌入，本地人发现只要盖房出租，就可以获得远远高于工资的收入，且工厂工作实在又累又单调，于是，渐渐地本地人都从工厂里退出。我们所调研的村镇，男性很早就退休，中年男人最青睐的工作就是月薪仅两千多元的联防队工作，对于他们而言，工资收入是其次的，主要是为了获得一份社保。中年妇女多数在家照看孩子，闲暇就插插花、打打麻将。当地的企业也越来越不愿意招本地人，因为本地人实在太懒散、不求上进。于是，本地人在工业化进程中不仅没有在参与市场竞争中习得各种技能，提升自身竞争力，反而处于人力资本不断退化的状态[7]。不管是村级集体组织还是村民，在收入来源上都极其单一，即都高度依赖地租经济。地租经济收入和集体经济分红收入远远高于他们的劳动收入，这显然与社会主义市场经济制度下的分配原则即强调多劳多得，着重保护劳动所得的分配原则是相悖的[8]。

工业化带来的好处使得村民普遍看到了发展集体经济的优势，当村里提出收回部分承包地村里统一经营的时候，多数村民是认可并赞同的，不过前提是集体收入的大部分用于村民分红。据调查统计，东莞不少村镇，2000年到2010年前后集体经济收入用于分红的比例呈不断上升态势①。随着越来越多的集体收入用于村民分红，分红成为基层治理中的一项政治正确，一旦分红变少，就会激起村民的集体反抗，村民甚至可以借此罢免村干部。2010年之后，随着国内产业转型升级需求以及廉价劳动力优势逐渐丧失，外资大量撤走，村民的租金收入不断减少，对村集体的依赖和对集体经济的分红期待更强，而村一级的集体经济收入也大幅下降，在这种情况下，村民陷入了分红依赖，掉入了福利陷阱，村一级甚至借债也要分红②。

与此相对应的是，本地农民越来越依赖土地，越来越把土地看作是金饭碗，当地不少人认为，只要有土地，子子孙孙都有保障[9]。这也不难理解，珠三角农村在工业化进程中，不少区域的农村土地已经具有与城市土地几乎相同的价值，土地只会升值不会贬值，这当然也是当地农民的共识。土地现在可以出租，以后如果征地了可以获得高额的征地赔偿。正因为如此，当地的公共基础设施改造项目落地十分困难，征地拆迁工作更是难如登天，涉及土地调整的政府项目要么停滞不前要么只能一拖再拖，一个简单的公益项目甚至也要拖好几年才能完工[10]。涉及到一个农户的征地，这个农户的左邻右舍也会加入其中搅和，因为他们对征地都有预期。当地村镇的公共基础设施相比苏南、浙江等发达地区农村，严重滞后，且难以更新。

概而言之，珠三角农村在工业化过程中集体经济不断向“共有—大私”的私有化属性方向发展，农民的地权意识不断强化，甚至将土地视为私有土地。集体成为一种私的集合，集体经济的公有制属性不断弱化，村级治理与更大范围的自上而下的公共治理无法对接，公共治理难以达成，产业升级、区域经济协调整合也难以推进，地方治理陷入一种僵局。

(二)“公有—大公”：苏南模式下的集体经济属性

与珠三角农村不同的是，苏南模式是在集体乡镇企业的基础上发展起来的。20世纪80年代苏南乡镇企业创造了苏南奇迹，乡镇企业一度占据了集体经济收入的半壁江山。直到目前为止，苏南的老书记都还对村级治理起着不可替代的作用。在苏南乡镇企业发展的过程中，乡镇企业的主管往往也是村里的书记主任，这个当家人不仅要有能力、有眼光，还必须有公心、有公德。因而，在苏南乡镇企业发展的过程中，地方培养出了一大批能人村干部，他们都是经过历练、考验，能够从大局、大处着眼的具有公共性的地方能人③。

不仅如此，集体企业在二三十年的发展过程中，地方村民也高度参与其中，他们伴随着企业的生长发展而发展，一大批技术工人、具有管理经验的经济技术能人也应运而生。村庄劳动力剩余价值的产生在社区内部转化，社区土地资源自我资本化，企业经营风险及收益由村社共同体共同承担[11]。也就是说苏南集体经济发展过程中，乡镇企业发挥着举足轻重的作用，不仅培养了大批能人企业家、村干部，普通村民也从中获得了参与市场竞争的技能，在此过程中提升了人力资本，思想观念也较为现代、开放。调研中一个明显的感受是，苏南地区村庄中能人较多，该地区农民对教育的重视程度远远高于珠三角地区的农民。

1994年前后，随着短缺经济的结束，乡镇企业改制席卷全国，苏南乡镇企业在这一时期也纷纷改制寻找出路，有的转变生产方式成为民营企业，有的倒闭，厂房、土地被集体收回。集体及地方政府通过招商引资，将集体土地和厂房出租，苏南地区通常的做法是集体统一重新收回土地，集体建厂房出租，这样不仅可以整合土地提高租金，也提升了规划开发层次。2000年前后，随着当地工业化的不断推进，多数农民从土地中退出来进入工厂，土地收入只占很小的比重。土地分为口粮地和责任地，农民先退出责任地，后来口粮地也都纷纷退出。在此过程中，地方政府的相关政策举措并未强化农民的地权意识，当地农民也都认为土地是国家的，当农民进厂收入提高后，土地作为农用的生产资料性质弱化，农民进厂退出土地是一个自然而然的过程。

苏南地区的集体经济收入只有一小部分用于集体成员分红，我们所调研的几个村镇，分红比例只占集体收入的大约5%。我们所调研的苏州望亭镇以及吴中区郭巷街道，集体收入用于分红的比例都非常之少，每个村民每年的分红只有两三百元。村民的收入主要来源于参与市场竞争所获得的收入，他们有的做生意、办小厂，有的进厂做管理，也有从事与外来农民工一样的打工工作。他们的分红预期非常小，可以说几乎没有分红预期，他们不会把集体经济收入看作是大家的共同收入。集体土地是由集体统筹经营规划，集体土地上产生的收入也由集体调控调配，集体土地升值并未带来苏南农民地权意识的无限扩张。

并且，与珠三角农村截然不同的是，苏南地区的集体收入主要用于提升公共服务、公共基础设施改造、公共管理，只有小部分用于兜底福利和基本社会保障[12]。因而，苏南地区的集体经济没有养懒人。苏南地区的集体经济与现代国家意义上的社会主义集体经济的公有制属性是高度一致的，村级基层组织与上级乃至国家也是高度协同一致的[13]。以苏州市郭巷街道为例，郭巷街道下属社区中，有的社区集体经济薄弱，有的社区集体经济则较强，而街道一级可以在强弱间协调，以强补弱，有的薄弱村的干部工资由街道发，而集体经济强的村干部工资收入从集体收入中出。地方政府作为更高一层级的公的代表，可以充分发挥协调和再分配的作用统筹区域经济发展。

可见，苏南地区在工业化、土地开发过程中，开发的层次远远高于珠三角，因为集体土地的公有属性一直并未弱化，土地规划的层级更高，村村、镇镇之间的区域协调性也更强。苏南地区的征地拆迁工作比珠三角要容易很多，甚至可以预征收，政府可以一张蓝图画到底。而事实上，苏南农村征地拆迁的补偿标准也并不低，城郊拆迁农户通常可以补到多套房子并获得现金补偿以及相应的社会保障。我们所调研的吴中区和望亭镇，农民普遍盼征地，只有极少数农民因期待获得高于其他农户标准的补偿而对抗政府，他们并不是反对征地。从地方政府的角度来看，苏南地区政府也会尽力提升补偿标准和改善补偿方案，因为“失地农民没保障了最后还是要找共产党，找地方政府”。整体来看，苏南农民的地权意识与自上而下的国家意志是高度统一的，土地为公、地尽其利的社会主义基本理念得以贯彻执行。

三、城镇化进程中集体经济的内在性质：大公抑或大私

(一)工业化、城镇化进程中农村集体经济发展及其区域分化

中国现有的土地权利格局是经过新民主主义革命和社会主义革命形成的社会主义集体所有制土地权利格局。前一次通过土改消灭了土地私有制，平均地权，后一次确立了土地的公有属性。经过这两次革命，中国形成了公有制的土地权利配置，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。

人民公社时期，为了完成工业化的积累，国家在基层设置了三级所有、队为基础的集体土地权利格局，国家通过集体与农户打交道并不断从农村提取资源，并在此基础上完成了工业化、现代化的原始积累。集体土地发挥的主要功能不仅是作为农民的生产资料，还承担着为国家工业化积累资源的义务。这一时期，新中国刚成立不久，农民的地权意识与当时的农民的国家观念息息相关，农民有着强烈的国家主人翁的意识，与其说农民有地权意识，不如说当时的农民有着强烈的道德感和义务感。经历过大集体时期的干部、农民有着鲜明的国家观念，这依然可以从当下农村调研访谈老式村干部时感受得到。集体荣誉，参加上级政府的会议都能够让集体干部干劲十足，村干部传达上级会议精神，村集体根据自己的能力大小量力而为，集体与集体之间的分化较小。

分田到户以后，确立了家庭联产承包责任制，土地归集体所有，农民享有土地承包经营权。这一时期，土地发挥的还是基本生产资料的作用，土地的性质并未发生改变。农民种地需要交共同生产费以及各种税费。在税费改革也就是世纪之交之前，各地共同承担工业化、现代化的义务。

世纪之交以来，随着工业化、城镇化的不断推进，沿海发达地区率先发展起来，不仅国家政策、公共建设不断向沿海发达地区倾斜，而且全国各地的人、财、物都不断向发达地区集中。大规模土地开发和房地产经济在各地风起云涌，建设用地和商业用地的价值不断攀升。随着城镇化的不断推进和发展，沿海发达地区的农村集体土地不再仅仅是农业生产资料，更多的具有财产属性，农村集体土地甚至有着与城市土地相当的不可估量的价值。这种土地升值是沿海发达地区的区域发展优势、国家公共建设投资以及全国劳动力市场的集聚带来的。

在2008年土地管理法严格执行之前，这些沿海地区的集体土地不少被用作工商业开发，形成了集体经营性建设用地。据统计，全国集体经营性建设用地主要集中于沿海发达地区农村。随着中国经济的飞跃发展，大量的人财物流入发达地区，发达地区农村的集体土地因为不可移动的区位优势附着了巨大的利益，甚至可以说沿海发达地区的集体土地是聚宝盆，是可以生金子的[14]。这些集体土地上建了厂房、出租房，其生成的收入构成了集体经济收入的主要来源。从这个意义上讲，沿海发达地区农民在就地城镇化过程中，不仅获得了房屋升值、土地升值，同时还因有集体成员权获得了集体土地的分红收入。这部分农民不仅成为有产农民，而且这部分农民群体中有不少成为土地食利者。农业农村部部长韩长赋就指出，中国农村集体经营性建设用地有4200多万亩，是一笔很大的财富，是农民财产性收入的重要来源，也是集体经济的重要支柱，一定要管好用好[15]。而这些集体经营性建设用地主要集中在沿海发达地区。

广大中西部地区的集体经济普遍较为薄弱，其中不少村庄面临的是村级债务问题。中西部地区是人、财、物流出地区，尤其是青壮年劳动力被大量吸附到发达地区工厂务工，他们无疑是中国城镇化的建设者和积极能动者[16]。他们相比于沿海发达地区农民而言，城市化的成本以及城市化的代价要高很多。他们从城市务工获得微薄收入，然后进城买房，而其所在的村庄的土地依旧是农业用地，并未产生很高的土地价值[17]。放眼中西部地区农民，来看赋予农民更大的财产权利保护农民利益这种观点显然并未对农民进行有效的区分，只有沿海发达地区以及城郊农村土地才有高出一般的价值。

随着城镇化、工业化的发展，农村集体经济的发展发生了显著的区域分化，农民也已经分化为不同的群体。当集体经济收入的主要来源是城市化进程中城市建设和土地开发带来的土地增值时，这种集体经济就理应具有“大公”的属性。因为这种增值是区位优势、国家投入建设以及千千万万个劳动者投入劳动所带来的结果。作为公有制经济的重要组成部分，这部分集体经济，国家有权利也有义务统筹区域协调发展。如果片面强调赋予农民更大的土地权利，往往是保护了沿海地区的少部分农民。在城市化、工业化进程中，应当对不同类型的农民进行有效区分，避免一些有产农民成为土地食利者，再分配需兼顾沿海地区的农民和中西部地区的农民。集体土地还发挥着重要的社会主义集体经济再分配的作用，片面呼吁赋予农民土地权利表面看起来是保护农民利益，实际上并未认清城镇化进程中的集体经济以及集体土地性质的变化及分化。

可见，城镇化、工业化进程中，农村集体经济的发展发生了前所未有的分化，集体经济收入的主要来源不是农业，而是附着在集体土地基础上的工商业，乡村工商业发展的前提是集体经营性建设用地、人口集聚、公共政策和公共服务配套，在此过程中，沿海发达地区农村显然是这一过程的受益者，集体经济才能得以发展壮大。不难看到，沿海发达地区农村集体经济的发展很大程度上得益于集体土地的开发利用，相比之下，中西部农村集体经济发展势必滞后。

(二)集体经济的公私性质：大公抑或大私

集体经济中的集体二字强调的是集体经济的公的属性，这个公是可伸缩的，大到国家，小到村一级乃至更小单位的集体。这个公的属性不仅体现在发展方式上，还体现在分配方式上。如果说在整个工业化、城镇化进程中集体经济主要体现在发展优势上，那么在后城镇化阶段集体经济还应当充分发挥其再分配的优势。村级集体经济的基本制度基础是集体土地所有制，集体土地的性质在发展过程中已然发生了分化，土地的溢价如何分配关涉集体经济的根本属性。

以珠三角和苏南为例，不论是珠三角农村还是苏南农村，集体经济收入的主要来源都是集体土地转化为工商业用途而产生的地租经济。地租制度作为集体经济的有效实现形式，其合法性和合理性需要讨论。地租作为集体土地的合法性收入来源，其存在当然有一定的合理性。然而，地租作为集体经济来源其发展机制本身需要探讨。地租的形成，其一是不可移动且稀缺的地理位置，其二是国家的政策导向以及国家公共建设，其三是外地廉价劳动力[18]。就珠三角地区而言，地租收入的主要来源是外地廉价劳动力，地租收入已经远远高于本地劳动投入所带来的收入，造成当地人对地租的高度依赖。苏南地区的地租经济是一种共享型的经济模式，地租收入主要用于改善公共投资环境、优化基础设施、提升城市基础配套，这就不仅让本地人获利，同时外来农民工作为经济建设主体也从中有所获得。可见，同为地租经济，地租的性质全然不同。社会主义基本经济制度下的地租经济，其合理性的前提是地租根本上应当作为公有制意义上的集体经济的一部分，其主要用途不仅仅是提升集体组织成员的基本收益，还应当是集体公益事业、公共服务、公共建设，这才是壮大集体经济的目的所在。

也就是说，农村集体经济，这个集体所有有两层含义。第一层含义是说，集体土地作为生产资料，归集体经济组织下的全体农民所有，这一层含义表明集体有着大私的性质，这个集体的土地就是这个集体经济组织的，不是其它集体可以共享的，其经营、规划、收益、分配等权利均归该集体的成员共享；第二层含义即集体的大公的性质，村一级的集体是社会主义公有制国家下面的集体，集体不单单是完全服从集体经济组织成员的利益的集体，还是更大的公的意义上的集体。当集体经济收入主要源于集体经营性土地升值以及全体劳动者投入时，就要注意集体经济财富分配的公平性问题，片面强调集体经济组织成员权利，反而可能会鼓励食利行为，对全体劳动者不利。

这样来看，集体的概念如同公私观念一样，其范畴是动态变化的范畴，集体的概念非单纯的公的概念，当前者不断发展时，集体反而是一个私有的属性。“大私”的逻辑是指，一方面是村集体组织内部农民是一个社会圈子，珠三角农村原本就是以宗族为基础的血缘地缘共同体，村庄内部有基本的认同、一致的利益，也是一个强有力的行动单位；另一方面，“大私”也阻隔了国家与农民之间的直接关联机制的建立，农民不愿意为国家作更多的付出。在工业化、城镇化不断发展推进过程中，农村集体经济的含义随着实践的发展更为丰富。珠三角在工业化初期避开了政府对土地的严格管控，土地开发具有强烈的私人性和自发性色彩。这种土地开发模式在一段时间里低成本地解决了企业用地和外来务工人员居住配套问题，为当地工业化腾飞创造了基础，也化解了当时政府财力不足的困境。同时，这种自发开发模式也造成了缺乏空间规划、地权散乱等问题，给现阶段珠三角地区的产业升级和城市更新埋下隐患[19]。现阶段珠三角已经开发的集体土地上已经附着了大量的既得利益，村庄集体内部的这种共同利益进一步强化了地方“大私”的行为逻辑。村集体内部私的一面被放大，公域与私域的承接与转换更加困难[20]。这就导致当下珠三角农村形成了一个“土围子”，当产业要升级、老城要改造时，升级改造成本就极其高昂。据报道，广州仅一个猎德村改造，地方政府就花费了四、五十亿的财政资金，而类似的城中村还有很多。结果是珠三角核心地区的农民形成了一个巨大的土地“食利阶层”，新的产业难以落地，城市改造建设难以推进，不仅不利于当地经济长远发展，也背离了集体公有制经济制度的根本出发点。

如此看来，集体有着承上启下，勾连农民与国家关系的意涵，集体的公私边界是不断变化发展的，其在不同时期所包含的性质如果不结合实践加以讨论必然是模糊不清的。尤其是随着沿海地区城镇化的推进和发展，土地性质已然发生质的变化，土地的财产属性凸显，这自然会带来农民地权意识的不断发展和伸张。集体(包括集体土地、集体经济)的大私的属性在此过程中，会自然而然地不断得以强化。中国农民地权不是私有产权，农民有土地权利，不过农民的土地权利是集体土地制度下的承包权、经营权，农村土地的所有权是归集体所有。无限扩张的地权意识与社会主义现代国家治理理念相违背，不利于公共治理和基于公平意义上的再分配。

简单地说，当集体土地的性质不再是保障农民基本生活需要的生产资料的时候，集体土地的价值不断溢出的时候，这部分溢出的价值很大程度上是国家政策导向、公共建设投资以及全体劳动者的劳动带来的，集体土地以及集体经济的性质就值得重新深入研究，集体经济的再分配也就要重新讨论和定义。

(三)重构农民地权意识，推动集体经济可持续发展

集体经济内涵不是一成不变的，而是发展变化的，土地承包经营政策经历过多次调整，各个地方的具体实践也有非同一般的复杂性。2016年中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确本轮农村集体产权制度改革的目标、重点和步骤。集体产权制度是我国农村集体经济组织运行的制度基础。经过土地承包经营政策的持续改革和调整，土地承包关系确定为“长久不变”，农户不需要对集体承担任何义务，集体所有权不断走向虚置。针对一些村集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，强调必须“深化农村产权制度改革，明晰农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利”[21]。土地承包经营制度从最初追求更高农业生产效率的“经营制度”，转变为农户分割公有土地的“财产制度”④。中央还指出“允许集体经营的土地、房屋、生产资料和农产品加工企业折价入股，也要支持农户以资金、劳力、技术、设备等方式入股，并尝试允许农民以土地经营权入股”[22]。土地承包经营制度是集体土地所有制的实现形式，当土地承包经营权过分扩张时，它就有可能侵蚀集体所有制。一些研究者指出，农村承包地目前已经实质走向“私有化”⑤。

同时，地方在发展过程中，也难以避免断章取义，片面、“灵活”解读运用。比如集体经济分配上已经形成了惯例，当地农民的利益诉求又很强烈，地方政府又能从文件中找到关于保护农民财产权利、集体产权改革等的论述，也就顺水推舟，继续采取分光吃尽的方式。珠三角农村借债分红的案例媒体多有报道。珠三角地区因发展劳动密集型产业，土地开发时间早、强度高，工业化早期政府主要招商引资，而对土地开发介入较少，因而，珠三角绝大部分土地增值收益留在了本地。以东莞市高埗镇为例，全镇数万亩的建设用地中多数都由集体和农民开发，收益也归集体和农民所有，而被征收为国有建设用地的不足2000亩。当地农民在宅基地上自建物业获得高额房租收入，每年获得的集体分红也不少。20世纪90年代初，珠三角地区开始实行将农民承包地统一收回然后集中建设开发，并按照股份分红，这一土地股份合作社的做法在珠三角地区普遍推开。2000年前后，当地农户不用劳动，仅从房租和集体分红中就可以获得远远高于外地农民工打工获得的收入。当地农民可以从土地上获得各种直接和间接收入，这些收入起码占到他们家庭收入的三分之一。很多村庄将集体土地租金和厂房出租收入直接按股份分红，在劳动密集型产业发展较快的几年，有些村集体的分红每年每股可以达到甚至超过一万元，而中西部大多数农村的人均年收入还达不到这个标准。工业化初期政府很少征地，当前当地政府需征地，因为土地上附着了大量既得利益又难以进行。珠三角如深圳、东莞等城市的城区地带还保留着大量的城中村，这些城中村农民从村级集体土地上的获得的各种收益更大。发展集体经济因地制宜多元化发展是没错的，集体经济组织要坚持群众自愿的原则，在尊重群众、具备条件的前提下，进行发展形式的多样化探索。因地制宜，细分各种类别精准实施，地方当然要根据实际情况发展集体经济。同时，中央还特别强调发展集体经济要支持集体与个体，个体与个体，国家、集体与个体组织合作。

中央关于集体经济发展的论述是一个全面的、系统性论述，中央指出壮大集体经济是最终目的。发展壮大村级集体经济，既是重要的经济问题，更是重要的政治问题，也是基层治理现代化的问题。集体经济要相对集中，以集体经济实体发展为第一要务，增强整体的集体经济实力，才能为村庄发展注入持久动力。集体资金分光吃尽的方式无异于将集体经济资产收益撒胡椒面的形式分散发放、盲目发放，村庄基础设施建设势必落后，发展后劲势必不足，基层治理现代化流于形式。因而，要充分发挥集体经济的整合效应，就应当避免地权意识的无限制扩张，避免集体经济片面走向私有属性。

习近平尤其强调“不能改垮”集体经济，他指出：“坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失”[23]。产权明晰只是集体产权制度改革的第一步，壮大集体经济才是集体产权制度改革的根本目标。在较早实行股份合作制的村庄中，部分村出现了将集体资产“卖光、分光、吃光”的不良现象。集体产权制度改革不是“一分了之”，不是让村民吃集体经济的“散伙饭”，如果把集体资产改没了，实际上也是把村民的财产权利改虚了。应合理安排分配和积累比例，将改革限定在农村集体经济组织内部进行，防止村民短视分尽、内部少数人控制、外部资本侵占，推动农村集体经济可持续发展，让集体经济最大限度保值和增值[24]。

四、结语

当下，中央提出乡村振兴和新型城镇化战略，乡村振兴的目的是实现全体农民的共同富裕，新型城镇化是强调区域协调发展和人的全面发展的城镇化。要实现这一目标，从大处着眼需要国家政策和省市政策，从小处来看需要充分发挥村民自身的主动性和发展能力，而村社集体是发展的基本单元，农村集体经济和集体土地制度是共同发展和协调发展的基本经济基础和制度基础。村社集体是基本的治理单元、经济单元和社会文化网络，村庄集体经济和集体统筹能力发挥着最为直接、最为有效的作用。优质的集体经济组织和村级统筹整合应当充分调动村社集体成员的能动性，应当与自上而下的以及更大范围内的经济发展具有协调性和协同性，应当在按劳分配和福利保障二者之间达到大致平衡，在效率与公平二者之间达到大致平衡，才能实现更大范围内的、长久的可持续发展。

工业化、城镇化带来了不同区域土地价值的分化和土地性质的变化，集体土地是集体经济的主要载体，集体经济在此过程中也发生了显著的分化。在沿海发达地区，集体经营性建设用地成为集体经济收入的主要来源。集体经济的发展模式、分配方式、发展方向塑造了农民的地权意识，无限扩张的地权意识不利于集体经济的长远发展，也与新型城镇化战略目标相违背。珠三角早期的土地开发不仅耗尽了集体土地资源，而且在土地上已经形成了刚性利益格局。珠三角的集体经济分配模式是将全社会发展带来的土地增值收益占为私有，从而塑造了私有化地权意识，导致集体经济“共有—大私”的一面突显。“共有—大私”属性的集体经济格局下，集体土地上业已形成的利益结构难以调整，产业升级和城市更新都举步维艰，区域经济发展遭遇最大障碍。苏南地区的集体经济属性一贯保持了公有的属性，通过政府主导的集体土地开发，本地农民充分参与城镇化建设，集体经济再分配兼顾了效率公平。在城市化发展过程中，苏南地区的公共配套和基础设施也不断趋于完善，产业升级、城市更新有序推进，本地人和外地人都得以从中获利。在“公有—大公”的集体经济格局下，苏南地区的村级集体经济发展、区域发展和农民城镇化三者之间形成了良性循环，显示了社会主义公有制经济体制下农村集体经济的优越性。

我国农民的土地权利不是私有权，而是基于集体土地所有制基础上的地权，与集体经济性质及集体土地的性质息息相关，是有限地权，而不是无限地权。当农民的土地权利意识不断发展，发展到无限地权的时候，也就是将土地几乎看作为自己的私有财产的时候，当然就是不合理的。政策应当避免集体经济往私有属性上发展，引导农民树立合理的地权意识。伴随工业化、城市化的发展，在土地开发的过程中形成了不同的地权意识和地利分配模式，集体经济的性质在此过程中发生改变和分化，需要结合各地经验加以深入讨论。不同集体经济发展模式和分配方式已然形成并正在被实践，农民地权意识在不同区域有不同的实践逻辑和实践形态，也将对农村集体经济发展带来不同的影响，因而，从实践角度出发厘清对这些问题的认识对乡村振兴战略顺利实施有着十分重要的意义。

注 释：

①这方面的调研报告和研究并不少。详细资料参见《D市农村股份合作社调查报告汇总》，2012年，第34页。

② 2012年，时任广东省委书记的汪洋谈及村级集体经济发展问题时说，“靠借债分红，不愿意忍受转型的阵痛，不下决心转型，再这样发展下去，有些村可能会变成东莞的‘希腊’。”段思午、刘若筠：《东莞密集出台农村改革政策》，《南方日报》，2012-08-31。

③贺雪峰认为，苏南地区能人治村与当地的集体经济模式有很大关联。可参见贺雪峰：《能人治村与基层治理现代化的方向——以苏州望亭镇调研为讨论起点》，《长白学刊》2018年第3期，第57-61页。

④桂华认为，经过土地承包经营政策的持续调整，集体农地制度已经发生从经营制度到财产制度的异化。参见桂华：《从经营制度向财产制度异化——集体农地制度改革的回顾、反思与展望》，《政治经济学评论》 2016年第5期。

⑤华生认为，近年来推行的各项土地政策，实质“是对集体成员共享土地权利的否定，从而使承包土地实际私有化”。参见华生：《城市化转型与土地陷阱》，东方出版社2013年版，第62页。