李 涛

(湖北省社会科学院，武汉 430077)

提要： 完善、确定的法律制度是法治的根本和基础，一国的政治、经济、社会、文化、生态等各个需要法律进行调整的领域都要有制定的良好的法律制度可以遵守和依靠，即法律制定的问题。改革开放以来我国法律制定的关注点常常是改革的焦点，法律制定既是改革任务在法律上的体现，又是法律本身对社会需求的自觉回应，法律制定的价值理念嬗变从一个侧面反映了改革开放对法律制度的影响。改革开放初期，法律制定理念的特征是迅速制定恢复社会秩序的法律规则，让国家治理“有法可依”，而到了改革开放深入推进的阶段，法律制定理念随着党和国家重心任务向经济建设为中心转移而更加突出法律的保障功能。在全面推进依法治国与全面深化改革的新时代，法律制定的价值理念又有了新的时代特点。新时代法律制定的价值理念应秉持以人为本，将事关人民群众根本利益的事项，尽可能纳入法律调整范围；围绕改革的重点和难点制定法律；把法律制定与改革实践的重大决策和措施紧密结合起来。

一、问题的提出

国家的治理要有完善、确定的法律制度，也就是通常说的“有法可依”，其是法治的根本和基础，也是法治建设的必备条件，更是依法治国的首要环节。易言之，其是指一国的政治、经济、社会、文化、生态等各个需要法律进行调整的领域都有制定良好的法律制度可以遵守和依靠，即法律制定的问题。法律制定是整个法制体系中不可或缺的组成部分，而社会主义法的制定是社会主义法治的前提条件和关键内容，是建设法治中国的根本。

新时代的实践需要理论的解释提升，从而构建出基于中国经验的话语体系。中国特色社会主义的每一步实践，都是法治建设成功前进的一步，坚持全面依法治国，是我国国家制度和国家治理体系的显著优势。1978年改革开放以来，我国的法治建设与改革同时起步，法律制定的重点就是改革任务的焦点，法律制定遇到的问题也常常是改革过程中的难点，其中法律制定的价值理念也在这个过程中发生着嬗变与超越。立法者必须正确认识法律制度的功能，以科学的态度对待法律制定工作。当前，我国正在经历巨大的经济社会转型，更处于国家治理现代化的关键时期，中国特色社会主义法律体系已经初步建成，全面进行法律创制工作基本完结的背景下，法律制度的完善变得至关重要，这也决定了法律制定的理念秉持也面临着新的时代要求与面向。

二、改革开放以来我国法律制定的价值理念嬗变

中国特色社会主义法治凝聚着我国国家治理现代化的理论成果和实践经验，是以制度推进现代化的基础和保障。法律的创制是法治发展的客观条件，也可以说制定的法律就是法治建设的具体表现形式和样态。在法律制定过程中，法律制定所秉持的价值理念又发挥着不可替代的核心作用，其决定着制定出的法律制度功能的发挥。因此，我国改革开放以来法律制定的价值理念都反映着改革的需求，改革进程的特征也在法律制定价值理念中得以反映。

(一)20世纪70年代末改革开放初期：法律制定保障改革开放顺利启动

20世纪70—80年代，国家现代化问题普遍引起各国的重视，国家发展模式以及发展战略面临重大抉择，不同制度的国家从不同的国情出发，提出了改革与发展的问题。在我国，党的十一届三中全会以后，党和国家进行了拨乱反正，分清了理论是非，也重新认识了新中国成立以来的历史和现实，在总结经验的基础上，开始了我国最深刻的变革。与此同时，社会转型以及“不稳定的重要时期不可避免地需要广泛地使用法律”，有目的地运用法律来促进社会发展和变迁并非仅仅是现代社会的现象。十一届三中全会决议的重要结论之一就是：必须加强立法，制定法律，使国家尽快走上法制化轨道。为此，党和国家作出“把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来”的顶层设计，新的历史时期的法制建设全面展开，法律制定成为法治建设的先导。

完善的法律制度不仅是有法可依的前提和基础，也是改革开放顺利推进的关键制度保障。为此，邓小平提出，“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”[1]146-147，以为改革提供所必需的、基础的制度环境。此后，他在谈到民主和法制时，又特别强调指出：“我们好多年实际上没有法，没有可遵循的东西。……要接着制定一系列的法律。我们的民法还没有，要制定；经济方面的很多法律，比如工厂法等等，也要制定。我们的法律是太少了，成百个法律总是要有的，这方面有很多工作要做，现在只是开端。”[1]189而改革是社会发展内部的一种主动自我否定，主要是局部的改变和改进，以促进事物更好地适应客观发展情况，其推进需要法律制度的保障。因此，国家明确要求随着改革的推进，尤其是经济体制改革启动以及深入的背景下，法律制定要特别考虑经济的发展问题，用法律制度把经济活动必须遵循的准则表现和固定。换言之，法律制度要做改革开放的重要保障，促进其顺利推进。

总之，在改革开放初期，我国的实际国情是亟需快速发展经济，恢复正常的社会状态，而矛盾在于保障改革顺利进行的法律制度极其不完善，这决定了法律制定的任务就是解决“有法可依”的问题，重建法律秩序。这一时期也是改革开放和法治建设的起步阶段，也是我国法律制定重新起步的转折点。因此，法律制定的核心理念主要是恢复被破坏的社会秩序，解决“无法可依”的问题，并且要适应改革开放的需要，为改革开放提供保障。法律制定与改革的关系是，改革是经济社会发展的中心，法律提供制度保障，同时，在确保秩序和夯实经济基础的情况下推进法律发展。

(二)20世纪90年代以来改革开放重新启动时期：法律制定与改革共同推进

每次社会动荡之后，最严峻的挑战是如何恢复凝聚力。在我国，只有加快改革，政治经济结构才能被赋予新的动力。1991年的2月、3月、4月，上海《解放日报》连续发表了题目为《做改革开放的“领头羊”》《改革开放要有新思路》《扩大开放的意识要更强些》《改革开放需要大批德才兼备的干部》等四篇相关评论文章。这所有的一切都在向世界和公众传递一个重要而又明确的信息——中国的改革不会停止，必须要继续。不仅中国的改革之路，而且法律制定工作也在经历了一段曲折的道路之后，迎来发展良机。其中，1992年党的第十四次代表大会确立的“社会主义市场经济体制改革”的目标，确立了改革开放重新启动时期的法律制定的目标和任务，也明确了法律制定应遵守的价值理念。

在“文革”结束的改革开放初期，法制建设的功能和意义在于重建社会秩序和积极的政治宣示，在改革开放进行了一段时间并且经受波折重新开启的20世纪90年代以来的这一时期，法律的创制的作用和功能已经不仅仅局限于保障改革开放顺利进行，还转变为要为我国的法治建设，也就是依法治国夯实法制基础。这一时期的法律制定目标和任务也都比较明确，法律制定的理念转向充分适应市场经济体制改革的需求，即“抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规”。例如，进入20世纪90年代以来，改革开放初期制定的《经济合同法》《涉外经济合同法》《技术合同法》三部合同法已经逐渐不能满足改革深入背景下的经济社会生活的调整。主要体现在：首先，随着改革开放的深入推进，特别是党中央提出建立社会主义有计划的商品经济和社会主义市场经济体制以来，有关社会主义市场经济的法律大量出现，经济交往中法律取向明显加强。社会上，市场交易中出现了大量的合同形式，例如旅游合同、承包合同，等等。新合同形式的出现急需法律的规范。改革开放之前，我国签订的经济合同不足4万份，到了1992年，仅这一年我国就签订了经济合同30亿份。经济体制的转变，对建立社会主义市场经济法律体系提出了现实要求[2]277。其次，制定20世纪80年代的《经济合同法》《涉外经济合同法》《技术合同法》是在特定历史时期，即改革开放初期由各部门按照规范不同合同关系而制定的，互相之间有效衔接和协调不足，缺乏统一。这三部合同法的制定，为经济从“计划为主、市场为辅”转向“实行有计划的商品经济”奠定了基础，但在“计划经济”占主导地位的情形下，合同自由原则还无从谈起，而这恰恰是现代合同法中最重要的原则之一。1993年《宪法(修正案)》通过，“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”的法律条款被确定。这确立了市场经济体制改革的目标，也为统一合同法的制定奠定了基础。1999年3月15日，《合同法》颁布。《合同法》第2条规定，合同是“平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”。这标志着合同自由原则的确立。《合同法》的制定将三部合同法律“合三为一”，解决了合同法领域各个法律之间不协调的问题，实现了合同法总则的统一和体系化，完善了社会主义市场经济亟需的法律体系。

改革开放重新启动时期，我国更加重视改革的重要作用以及其对于国家现代化的意义。这一时期是改革和法治共同推进的时期，党和国家的重心是以经济建设为重心以及始终坚持改革开放的正确方向，这决定了法律制定的价值理念是坚持以经济建设为中心，构建中国特色社会主义法律体系。社会主义法是有目的的行为措施，可以为改革指引方向，明确改革任务、原则、方针、方法和步骤等，使改革具有法律上的依据。如果说在改革开放初期，我们只能“摸着石头过河”的话，那么经过数十年的改革实践，现在已经形成了一套比较符合实际的理论、做法和方案。经过调查研究和总结经验，可以有预见地运用法律作为今后改革的依据和指导[3]。因此，法律制定与改革的关系体现为法律制定成为改革的基础，并服务于改革开放的大局，制定的法律指引着改革不断向前深入和推进，二者相互促进。

(三)党的十八大以来全面深化改革时期：制定的法律引领国家治理现代化

改革是一个不断深化和升华的过程，随着社会的发展，其也是由简单到复杂，由单一到全面，由浅显到深入的。美国学者傅高义曾经说，中国这个拥有十几亿人口的大国，改革开放是没有先例可遵循的，而且前面面对的是一项苛刻的、史无前例的任务。改革开放初期，由于百废待兴，重振经济发展活力，我国的社会矛盾主要是人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，随着改革的深入推进，尤其是中国特色社会主义进入新时代，我国的社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种矛盾转化暗含的背景是，改革已经步入攻坚区，正如2014年2月，习近平在接受俄罗斯电视台采访时坦言：中国的改革，“已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。但是同时他也特别强调：“改革再难也要向前推进，敢于担当，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。”因此，改革开放“必须坚持正确的方法论，在不断实践探索中推进”，这个正确的方法论就是坚持全面依法治国，建设法治中国。

我国是社会主义国家，法治是治国的基本方略。党的十八大召开以来，中国特色社会主义进入新时代，改革开放也进入全面深化阶段。政治、经济、文化、社会、生态等制度的高效运转对法律制定提出了新的历史要求，不仅要做到“有法可依”，还要做到“良法善治”。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，推进全面深化改革，既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度。法治与国家治理及国家治理体系和治理能力现代化是有机统一的，其都是我国全面深化改革的重要任务和主要目标。在全面推进依法治国与全面深化改革同时进行的新时代，我国的法律制定工作继续向前推进，紧紧围绕全面深化改革的重点和难点，坚持在法治的指引下制定改革所需政策。

三、改革开放以来法律制定价值理念嬗变的特征

回顾改革开放40多年的历程，法律制定与改革内在地、有机地不可分离地紧紧联系在一起，法律制定蕴含着不同改革阶段的价值理念。根据改革开放过程中我国法律制定的价值理念嬗变的分析，可以看出法律制定理念的发展脉络呈现出以下几个突出的特征：

(一)恢复社会秩序理念下法律制定要保障改革开放

法律的基本价值之一是社会秩序，“法律是存在于社会条件中的基础性的、全方位渗透的事实。不可能找出这样的生活领域，不管是家庭、科学研究活动，还是政党内部网络，可以游离于法律之外而获得持续的社会秩序。”[4]因此，消除社会的无序状态是社会生活和发展变迁的必要条件，而消除混乱的社会状态只能依靠良好的法律制度。易言之，必须先有社会秩序，才能谈得上社会公平正义。从1978年开始，党和国家对民主法制遭到破坏进行了彻底反思。以党的十一届三中全会为起点，以社会秩序为主的法律制定观念开始形成。其重点在于通过制定社会所缺失的法律制度，利用法律的秩序价值维护国家秩序、社会秩序、生产和生活秩序，以保障经济社会发展。例如，1987年党的第十三次全国代表大会强调：“国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，民主和专政的各个环节，都应做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，党和国家的事务“要尽可能用法律或制度的形式加以明确”。

在治国理政实践中，“无论是作为一种治国方略，还是作为依法办事的原则，法治最终都要表现为一种良好的法律秩序……达到良好的法律秩序，既是法治的目标和结果，也是检验是否厉行法治的一个重要指标。”[5]20世纪70年代末期到20世纪90年代以来的法律制定所取得成就，是中国法治进程中最为突出的一段时期。时代的快速变化、社会的急速转型依赖于法制建设重构社会秩序与经济发展，社会秩序和发展经济构成了制定法律的重要动力。这一历史时期，国家建设重新启动，党和国家将工作重心从以阶级斗争为纲转向社会主义现代化建设上来，奉行的是法律制度建设与改革两手抓的指导思想和价值理念，即“一手抓建设和改革，一手抓法制”，法律制定主要是确认改革成果的重要方法和路径，为改革所需要的良好秩序提供保障。

当然，任何社会现象都是在特定历史背景下发生的，它必然带有一定的局限性，因此需要历史地看待它。由于党的十一届三中全会以后法律制定工作的紧急性和迫切性，当时的指导理念就是“有比没有好”，制定的法律“宜粗不宜细”，以至于法律条文过于概括。“宜粗”或者是“宜细”的立法理念在学术界一直有争论，立法者在法律制定过程中也会经常反复权衡却时常不好拿捏。这可以说是我国在特定历史条件下所采取的立法理念，是一种智慧选择。在我国刚刚摆脱“十年浩劫”，改革开放的初期，百业待兴，为了迅速弥补法制不健全的空白，法律制定的“粗”显然比“细”要实用和有实践基础。但是，一方面，“立法机关的‘成熟一个，制定一个’的方针，形成了立法缺乏通盘考虑的局面，导致法律的制定缺乏全局考虑，法律出台也没有章法可循，立法结构失衡。”[6]另一方面，由于社会主义经济建设的客观需要，要拿出客观、可操作的价值协调方案，避免法律对待价值冲突采取“应急式反映”，也就是对反映比较强烈的社会问题优先解决，将隐患暂且按下不表，完全凭借现实的实力、利益、情势解决问题的实用主义。这导致法治建设也滑向实用主义，演变成“头痛医头脚痛医脚”的策略行动[7]。

(二)实现经济快速发展理念下法律制定要服务于改革开放大局

在现代社会，经济的发展离不开完善的制度，制度对经济有深刻的影响，经济与制度密切相关；而法律是制度的重要组成部分和核心要件，其与经济发展关系密切，从某种程度上说，法律对经济发展具有重要作用。马克思主义认为，法律与经济的关系，可以总结为经济基础决定法律，法律为经济提供保障和服务。在社会主义国家，保障和促进经济社会发展是社会主义法律的重要使命，这是由社会主义的根本任务所决定的。因此，在以快速发展经济的改革背景下，党的十四大作出建立社会主义市场经济体制的重大战略决策部署，明确提出完备的法制的规范和保障是社会主义市场经济体制建立和完善的基础。

而由对任务的明确而对法律制定提出了新的、更高的要求，经济体制改革、市场经济体制的建立和完善，要靠法律引导、规范和保障；其他领域的改革，也离不开法律的规制和引导[8]516-517。因此，“法治必须适应市场经济体制的需要，培育新的法治观念，构建和完善市场经济基础之上的法治原则、法律体系、法律制度和法治机制，使法治的各个方面都能够适应市场经济平等自由、正义公平、诚实信用、依法办事的要求，实现依法治国与建立市场经济体制的互动发展。”[9]20世纪90年代以后到党的十八大之前的改革开放深入推进时期，国家现代化的中心主要是坚持发展经济，以经济建设为中心。这也决定了法律制定的目标是坚持科学制定法律，保障经济建设顺利进行，建立中国特色社会主义法律体系，推进国家治理的法治化。

改革深入推进时期法律制定理念契合了当时我国发展阶段的国情和实际，符合改革的推进形势和经济社会发展的方向，社会各个领域急需的法律空白被迅速填补。但是，这一时期的法律制定理念仍存在两个方面的问题：一是法律制定与政策的关系没有理顺。尽管政策对法律制定具有重要的引导作用，是法律制定的基础之一。但由于“一些部门制定出台的许多政策既没有理论的内在逻辑，也没有历史的比较分析借鉴，往往是盲目、随意、短视或激励扭曲的，经不起市场的检验，不仅起不到预期效果，反而有负面效果”[10]，这进而导致法律制定依据存在瑕疵。二是法律制定注重广而全，存在过度借鉴国外法律的问题。改革开放以来，我国进行了大范围的快速法律制定，而法律制定的过程不可避免地大量借鉴了国外法律制度，尤其是与改革进程中的经济社会变迁密切相关的法律的制定。这其中比较突出的问题是，“盲目搬用中国大陆以外的市场经济社会的法律，忽视我国的国情，把法律视为一种非背景化的普适制度。”[11]87具体的影响就是“容易导致一种经济和法制上的先验论，即先设想一个理想的、万能的市场经济和法制的模式，然后按照这种模式建立一种所谓的包治百病的法制。……压制了在中国正在或将要出现的一些新的并行之有效的市场经济法治模式和理论构建”[11]87。

(三)国家治理现代化理念下法律制定引领改革开放

改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，在新的历史起点上必须全面深化改革。从改革初期该如何加强法治建设，法律在改革中应该起到一种什么样的作用都缺乏明确的认识，到随着改革的深入人们对法律在改革和经济社会发展中作用的认识的深化，法治的目标和途径也由相对模糊到渐趋明朗[12]。中国特色社会主义进入新时代，我国的法治由“有法可依”走向“良法善治”，法律制定的广度和深度也有了更高、更长远的要求。我国2015年修订的《立法法》第1条就规定：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”这表明，法律制定和改革的关系演进又表现出新的价值理念，即强调法律对改革的引领和推动作用，改革必须要在法治框架内运行，任何重大改革政策的出台都必须于法有据。

新时代，我国的法律制定也面临着新的问题和新的难点。一是制定深化市场化改革，扩大高水平开放急需的法律。经济的高质量、快速发展需要高效有为的政府和充满活力的市场，其中的关键在于深化市场化改革。因此，法律制定的重点在于为全面开放新格局提供法律保障，抓紧制定深化市场化改革、扩大高水平开放急需的法律。二是制定保障和改善民生领域的法律。在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的背景下，人民对美好生活的向往已经转向追求更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务等。而保障和改善民生，既需要科学的方法论为指导，也需要以完善的法律制度来推动。这就对民生领域的法律制定提出新的任务和新的要求。三是重点制定社会治理领域的法律。要加强大数据时代的危机预防和风险治理，尽快制定数字安全法、个人信息保护法；迎接科技革命的挑战，深入研究人工智能发展带来的法律问题，并制定相关法律法规。

四、新时代全面深化改革背景下法律制定的价值理念面向

建设法治中国要有完善、健全和完备的法律制度，这也是依法治国的保障条件、重要前提和基础。新时代法律制定的价值理念应着重突出以下几个方面：

(一)坚持以宪法为依据，以人民的利益为出发点

在国家和社会实行法治的过程中，法律的制定必须要有法的根据，依法进行。我国立法法规定，立法应当遵循宪法的基本原则。因此，法律制定也必须坚持以宪法为依据。宪法是国家的根本大法，所有法律的制定都要以宪法为依据，不能与宪法的精神、原则以及条文相抵触。这是全面推进依法治国，建设法治中国的内在要求，也是确保法治统一和权威的最重要前提[13]。法律制定坚持以宪法为依据，主要应该确保法律制定权限的法制性、法律制定内容的法制性以及法律制定过程的法制性[14]。同时，法律的制定要体现人民的意志，反映人民的根本利益。法律制定坚持以人民的利益为出发点，是科学社会主义的应有之义。党和国家始终把人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，提出了以人民为中心的时代命题。因此，全面推进依法治国要以人民为中心，“要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，做到法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”，法律制定也必须树立以人民为中心的法治理念，坚持以人民的利益为出发点，像彭真所讲的“立法时脑子里要有农民、工人，要有十亿人民，要面向他们，为了他们”[15]。

(二)坚持我国国情和实际，围绕改革的重点和难点制定法律

法律的生命力根植于社会现实和实践的土壤之中，法律必须与社会现实保持最大程度的亲和力才能最大程度地发挥它自身的效能和效力，因而，法律制定只有在社会现实允许的范围内才有施展的余地[16]。因此，法律制定首先就是要考虑本国的国情和实际情况。这种国情有三个方面需要注意：一是我国在改革开放40多年间经历了跌宕起伏甚至是剧烈的社会转型，到了现在则趋于逐步稳定；二是我国的国情是中国特色的体现，反映了经济落后国家走向现代化的特点；三是国情既是独自存在的现象，也与其他一些发展因素共同对经济社会产生影响[17]。这决定了法律制定必然经历一个由落后到初步发展再到发达状况的较长时期的发展过程，“法制建设也不是盲目地制定法律，不是脱离实际的理想预设，而应该为解决中国社会现实中的特殊问题而立法”[2]405。一方面，要立足国情和改革开放的实践，揭示法律制定的新特点、新规律、新形式，提炼、总结法律制定中的规律性成果和经验，把实践经验上升为系统学说，用以指导当代法律制定的新境界。另一方面，要突出改革的重点和难点。我国法治建设的长远目标是“实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安”，当然，也不能忽视当前转型过程中的剧烈社会变动和改革所带来的种种现实问题，一些法治的具体命题必须结合新时代的语境来阐发和理解，既确保生机勃勃又井然有序[18]。在政治、经济、文化等多种因素互相交融共生的复杂社会系统中，各种因素相互激荡，交织影响，形成了千丝万缕的复杂关系，这是法治系统形成、发展和完善的现实基础。而能否在中国这样一个处在复杂转型阶段的大国，在改革开放中经历宏观调控和市场配置资源的过程中，为各类复杂问题和矛盾解决提供有效法治保障，是重要的考验[19]。在中国，改革就是法律制定的基础和依据。改革开放40多年来的利益关系格局亟待重新调整和平衡，交织叠加的社会矛盾和社会问题急需化解和解决，继续改革开放任务艰巨，全面依法治国依然繁重。改革是当今中国鲜明的时代特色，也是中国最大的实际，改革的重点、难点关系到中国的发展、稳定，法律的制定必须围绕改革的重点和难点，改革的重点和难点就是法律制定的重点和难点。

(三)把法律制定与改革实践的重大决策和措施紧密结合起来

法律以社会为基础，立法者就应该对其所处的社会有所认识、了解和熟悉，而且要科学、要符合实际，否则，不仅制定不出良法，甚至会危及法律的命运[8]515。要坚持把法律制定与改革实践的重大决策和措施紧密结合。一是法律的制定要主动、前瞻规划，结合全面深化改革中的重大决策部署选择制定的法律，根据改革实践，区分轻重缓急，解决改革中的法律问题。法治是一个渐进的历史过程，其动力主要是建设。法治建设中，法律制度的建构，体制的完善是一个长期的过程，并且这一过程是随着时间的推演而不断演进的，更是随着体制、制度、措施的完善而完备的[20]。二是注重解决改革实践中关键性、根本性、全局性的法律问题，把党中央顶层设计与地方先行先试、创新探索结合起来，确保重大改革决策和措施顺利推进。同时，也“不能把一厢情愿的所谓理想和不切实际的幻想作为现实对待。既要反对在立法条件成熟的情况下不去积极主动立法的消极保守思想，也要反对虽有立法必要但客观条件不成熟的立法急躁情绪”[21]。三是要把在改革实践中证明可以普遍适用的经验和做法通过法定程序制定为法律。在全面深入推进改革过程中，在面对改革与法治不一致的问题时，也就是对于改革决策与现行法律规定不一致的情况，“应当抓紧修改法律使其适应改革需要；对于实践条件还不成熟、需要先行先试的改革决策，应当按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律底线，也不允许简单以现行法律没有依据为由阻碍改革。”[22]

(四)坚持依法、科学、民主制定法律，协调法治与改革的冲突问题

在改革开放过程中，法律制定的决策和改革重大措施出台的决策如何良好地实现衔接，是一个难题。法律制定是把稳定的、成熟的社会关系制定为法，特点是确定；改革则是对已经不适应经济社会发展的社会制度或关系进行改革，以建立新的适应社会的制度，特点是变动。改革就是改变原有的制度，用法律的确定适应改革的变化，这就是现在我国法律制定的特征，即既肯定现成经验，又注意为改革留下余地。要“既好看、又好吃”，“好看”指有时代感，体现改革方向，“好吃”指能下得去嘴，落到实处，讲的是可操作性，换句话说，就是要把稳定性、可执行性、前瞻性有效结合起来[23]。因此，法律的制定必须要坚持法治性、科学性与民主性的统一。其中，科学制定法律是法治的基础和关键，其核心在于法律制定要尊重和体现社会发展的客观规律，遵循法律制定的程序，确保法的制定的科学性。一是要确保法律制定科学反映客观规律。法律制定是法治建设的重要基础，要充分发挥法律制定的作用，就必须正确地反映客观规律。法律只有建立在对客观规律尊重和正确认识的基础上，才能取得预期效果。二是确保法律制定有利于社会发展。法律的功能决定了其主要目的之一在于促进社会的发展和进步，仅仅具备了法律的形式而不能为社会生活提供具体指引的法律是没有意义的。也就是说，在改革过程中，所制定的法律应该不仅能够为经济社会正常运行确定规则和规范，还应该能够达到“善法”的高度，即有利于国家的社会治理现代化和发展稳定。三是确保法律的可操作性。法律制定的目的以及人们极力追求法的稳定性和不得不适时地废改立(变动)的目的，都是为了适应社会的需要，使法具有严肃性、权威性、连续性，又具有现实性、生命力和可行性，对社会实践发挥其应有的作用[8]524。改革开放40多年来，尽管我国立法成就巨大，初步形成了具有中国特色的社会主义法律体系，但法律适用还有很长的道路要走。究其原因，在于法律的制定缺少可操作性，也就是法律缺少实效。法的实效是指法律产生的实际结果，法具有效力但不一定都能产生实效。在法律的制定过程中，立法者应该科学、合理地设定法律的内在结构，以保证所订立的法律具有可操作性[2]218。