刘志坚

(兰州大学 法学院，兰州 730000)

提要： 立法能力是地方立法主体扩容后日渐引起较广泛关注但理论研究依然相对薄弱、滞后的重要法学法律问题。相关论著对立法能力大致有“立法产品供给能力说”“立法工作能力说”“法律规范创制能力说”“良法创制条件说”等不尽相同的定义阐释。立法能力是与立法条件、立法保障能力等既相互联系又有区别的概念范畴，是立法主体及其立法机构、立法人员等立法者依法有效行使立法权、创制高品质立法产品所应具备的个性特征，是立法者胜任立法工作的各种主观条件的综合，是立法者实际从事立法工作的能力，是国家治理体系和治理能力及其现代化不可或缺的重要组成部分。不同类型立法者的立法能力及其构成要素，兼具一般性与特殊性。立法职权、立法知识、立法理念、立法经验是构成立法能力的一般性、基础性要素。对立法能力可以做组织立法能力与人员立法能力，实际立法能力与潜在立法能力，立法认识能力、立法权利能力与立法行为能力等多类型划分。

自2015年地方立法主体扩容后，立法能力及其建设问题引起了学界的关注和重视，立法能力因之逐渐成为了研究地方立法等方面的论著中广泛使用的热词，立法能力建设亦成为了加强地方立法，保障地方立法质量的重点工作事项和内容。立法能力似乎因此俨然成为了尽人皆知且不言自明的法学知识，其实并不尽然。从人们具体使用立法能力概念的情况来看，立法能力虽属具有较高知晓度、使用度的概念，但还远不是已经达于成熟的法学知识。迄今为止，学界对立法能力本体问题的研究还十分薄弱，几乎看不到专门总结和阐释立法能力基本知识、基本原理的论著[1]，关于立法能力的系统完整理论知识体系尚未形成，学术研究对立法能力建设的理论引导和支撑作用还明显不足。同时，由于缺乏成熟理论知识的供给与指引，人们对立法能力内涵外延及其构成要素等基本问题的认识还缺乏共识，且不乏失当甚至错谬之见，并因此导致在立法能力建设实践中出现了诸如将立法能力与立法条件、立法环境、立法保障能力相混同等不利于遵循立法工作的客观规律，科学推进立法能力及其现代化建设的工作误区。为此，有必要对立法能力概念进行厘清，对其基本原理予以学理解析，以消除人们对立法能力本身的认知混乱，并对促进立法能力的理论研究和立法能力建设有所助益。

一、立法能力的内涵外延

(一)立法能力的定义评析

对于立法能力概念，主要有以下四种具有代表性的观点：一是“立法产品供给能力说”。持此说者将法律规范、法律制度视为一种公共产品，并将立法能力定义为立法主体根据并为了满足社会的需求而依法供给法律规范或者法律制度这种特殊公共产品的能力[2]。二是“立法工作能力说”。持此说者通常将立法能力定义为立法主体有效行使立法权，履行立法工作职责的能力[3]37。有学者还进而将立法能力划分为关于立法资格及其立法权限的立法权利能力与履行立法工作职责的立法行为能力[4]130。三是“法律规范创制能力说”。持此说者将立法能力定义为立法主体借助法律形式创制高质量的社会行为规范或者法律规范的能力[5]。四是“良法创制条件说”。持此说者将立法能力定义为立法主体依法创制良法的基本条件和保障[6]112。此外，有论著还大致在“良法创制条件说”的范畴之内，将立法能力解释为“立法机关立法的指导思想、实体内容以及立法技术的科学性程度与立法程序的民主性程度”[7]9。

上述定义从不同视角揭示了立法能力的涵义，各有其理，对于深入理解和认知立法能力均不失积极的参考价值或指导意义。但实事求是而论，其在定义的准确性、科学性等方面还不同程度存在值得进一步讨论或商榷的问题。其主要表现在以下三个方面：

1.将立法能力定义为“能力”犯了“同语反复”的逻辑错误。依逻辑学的定义规则，为了明确揭示被定义项的涵义，在定义项中原则上不得直接或者间接包含被定义项，否则就犯了“同语反复”或“循环定义”的逻辑错误[8]。立法能力作为被定义概念，包含了“立法”与“能力”两个语词，其中“能力”是主语、是主干、是表达立法能力本质属性的语词，而“立法”只是用以限定、修饰“能力”的定语。上述关于立法能力的定义虽然较好释明了作为被定义项的“立法”概念，但都没有对其中最具有本质性的定义项——“能力”做出解释。将立法能力实则在不同程度上循环定义成为了“立法的能力”，均未能清晰明确揭示出作为被定义项的立法能力的本质属性与特征。

2.将立法能力定义为规范创制能力犯了“定义过窄”的逻辑错误。其主要表现在两个方面：一是不当排除了法的其他构成要素。法理学的主流观点认为，法或法律是由法律概念、法律规范(法律规则)、法律原则等要素构成的。法律规范虽然是其中最基本、最主要的构成要素，但绝非唯一的构成要素。法律概念、法律原则同样是重要的不可或缺的法的构成要素。因此，将立法能力定义为法律规范创制能力不够周延。二是与立法工作对立法能力的需求不完全匹配。立法工作是一项专业性较强且深具程序性、复杂性的工作，它对立法能力的要求是多方面的，在创制法律规范的能力之外，还理应包括立法规划能力、立法调研能力、立法评估能力、立法协调能力等多种多样的能力。虽然，诸如立法规划、调研、评估等此类立法能力，可能终极目标都是围绕创制出良法而展开，与法律规范的创制能力有内在的逻辑联系，但其在内涵外延上恐难以为法律规范创制能力所恰当包容。例如，立法调研能力主要是指编制立法调研方案、组织实施立法调研活动、撰写立法调研报告等方面的能力，其并不直接表现为法律规范创制能力。因此，依逻辑学原理来审视，将立法能力定义为法律规范创制能力明显犯了定义项的外延小于被定义项的外延即“定义过窄”的逻辑错误。

3.将立法能力定义为良法创制条件犯了“定义过宽”的逻辑错误。“能力”通常是针对主体所具有的主观素质、条件、本领等而言的概念范畴，它并不包括主体的主观性状、条件之外的客观条件及其作用。而影响良法创制的条件或者因素复杂多样，它既有立法者主观意志以外的各种客观条件，又有立法者自身的诸多主观条件；既有经济、政治、道德、文化等众多相关社会条件，而且有时还会有自然地理、生态环境等自然条件。如果将所有这些影响良法创制的条件或者因素都视为立法能力，显然并不符合“能力”概念内涵外延应有的逻辑限定性，明显犯了定义项的外延大于被定义项的外延即“定义过宽”的逻辑错误。此外，如果以立法指导思想、内容等的科学性、民主性的“程度”来阐释立法能力，实则混淆了立法能力与其评价指标、外在表现之间的相互关系。立法的科学性、民主性“程度”应属评价、衡量立法能力及其绩效的关键性指标，是立法能力的外在表现，并非立法能力本身。简言之，立法的科学性、民主性程度并非立法能力本身，有助于实现立法科学化、民主化的能力才属于立法能力。立法能力与立法科学性、民主性程度的逻辑关系理应是：立法者的立法能力越强，其所立之法的科学性、民主性程度或者水平就越高。反之，立法者的立法能力越低，其所立之法的科学性、民主性程度或者水平就越低。

(二)立法能力的涵义阐释

其实，相关论著关于立法能力定义所存在的问题，直接与在定义中未对立法之“能力”究竟是什么做出入理精当的释明有关。“能力”一词是在哲学、心理学、法学、管理学等多学科语境下广泛使用的概念范畴，相关论著对其内涵外延有见仁见智的定义解释。其中“顺利完成某种活动所必备的个性心理特征”[9]“能够胜任某项任务的主观条件”[10]“能够进行某项活动或胜任某项工作的才能和本领”[11]等就是对“能力”概念的最一般亦是最常见的解释。在法学学科中，所谓“能力”通常主要是从法律关系主体依法所享有的与其自身条件、认知水平、意志因素等密切相关的某种法律资格、地位、权能等意义上来加以理解和使用的，权利能力与行为能力是关于法律关系主体能力最基本的法律与学理分类。由此不难窥见，人们对“能力”一词的理解和使用，实际上有以下几个方面的共识：其一，能力总是针对特定主体而言的，即它仅指某个自然人或者由自然人所组成的某个群体或者具有拟制人格的特定社会组织的能力。其二，能力总是针对特定主体的主观特性、禀赋、素质、条件等而言的。换言之，所谓能力就是指主体的精神、心理、生理、素质等综合呈现出的一种主观性状或条件，并不包括对主体的精神、心理、生理及行为等产生影响的外部性条件或因素。其三，能力总是针对主体实施某种行为、开展某项活动的主观特性而言的，即它主要是指特定主体能够实施某种行为、能够胜任某项工作等的主观条件。

参照相关论著关于能力及立法能力的通常理解，根据立法工作对立法能力的实际需求，本文对立法能力做如下界定：立法能力是立法者依法有效行使立法权、创制高质量立法产品应具备的个性特征，是立法者胜任立法工作的各种主观条件的综合与外显。据此，可将立法能力的基本特征归纳为以下几个方面：

1.立法能力兼具一般能力与特殊能力的属性。在心理学等相关学科中，能力通常有一般能力与特殊能力之分。所谓一般能力，又称基本能力，即主体从事各种工作或者开展各种社会活动都应具备的能力，例如常人应有的注意力、观察力、记忆力、思维力、语言交流能力等。所谓特殊能力，则是指主体承担或者完成某种专业性、专门性活动所应具备的特有能力。立法能力是兼具一般能力与特殊能力的能力。首先，对于所有立法者而言，立法能力属于其从事立法工作所应共同具有的基本能力。所谓“立法者”，就是指拥有立法权的立法主体、立法主体所属立法机构与立法人员。在立法实践中，不只是立法主体存在立法能力大小强弱的问题，立法主体所属立法机构、立法人员同样也存在立法能力大小强弱的问题。就立法职责的履行、良法的创制而言，立法主体立法能力的大小强弱，实际上直接取决于所属立法机构、立法人员立法能力的大小强弱。其次，相对于非立法者而言，立法能力当然属于立法者从事立法工作应具备的特殊能力。它是立法者依法行使立法权、创制具有普遍约束力的规范性法律文件所必备的专业性、技术性、实践性的特殊能力。其作为一种特殊能力主要是经过后天的有目的的培育、建设并在立法实践过程中逐渐形成和发展起来的，具有可挖掘、可培育、可提升的特性。立法能力作为一种特殊能力，意味着立法工作同其他法律工作一样具有高度的职业化、专门化特性，对立法人员也应进行职业化选任和管理。

2.立法能力是立法者自身立法条件的综合。所谓自身立法条件，是相对于外部性条件而言的概念，就是指特定立法者所具有的影响立法工作质量与效率的内在因素，是立法者自身的立法知识、技能、态度、观念、个性特点等主观条件的综合，是立法者对立法及其现象的认识能力与实践能力的有机统一。立法能力的这一特性决定，立法主体要把健全立法机构、选任数量质量与立法工作繁简程度相适应的专职立法人员作为立法能力建设的关键性、基础性工作来抓，在立法工作中尽量避免立法主体的主导性、协调性、参与性明显不足的“外包”式委托立法模式，避免过度依赖外聘立法顾问从事立法工作的情况。

3.立法能力是立法者胜任立法工作的能力。立法能力实际就是一种工作能力，一种对立法这种专门性工作的胜任能力。立法者是否具备立法能力，最基本的识别标准就是其能否高质量地完成立法任务，实现特定立法工作目标，并最终产出高质量的立法工作成果。当然，对于不同的立法者，衡量其立法能力的标准并不是完全相同的。例如，对于立法主体而言，衡量其立法能力大小强弱的关键就在于看其给社会所供给的立法产品的质量。在通常情况下，立法主体的立法能力与其所供给的立法产品质量应呈正比例关系，即立法主体的立法能力越强，其所产出的立法产品质量就越高。反之，立法主体的立法能力越弱，其所产出的立法产品质量就越差。再如，对于立法人员而言，衡量其立法能力大小强弱的关键，就在于看他能不能高效率、高质量地完成特定立法工作任务。由于立法工作涉及较多的工作环节，且不同工作环节的具体工作目标和任务不尽相同，对立法人员的能力要求相应也会有所不同，立法主体应在立法人员立法能力培育和建设方面增强针对性、实效性，重视立法工作技能的培训。

4.立法能力是一种外显的、可评价的能力。由于立法能力是立法者的各种主观条件、因素共同有机作用所呈现出的一种人格特性，是特定立法者在立法实践中所展现出来的一种专业素质、才能、本领，因而其具有外显性，是可以被人们通过立法主体及其立法机构、立法人员的言行、立法工作成效等直接感知并进行评价的能力。

5.立法能力是国家治理能力及其现代化不可或缺的重要组成部分。在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的时代背景下，国家治理能力的核心就是法治能力，而法治能力的核心就是立法能力。因为，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，国家治理现代化的过程实际上就是以高品质立法为引领而实现良法善治的过程[12]，如果行使立法权的国家机关立法能力低下就不可能构建起完善的作为国家治理体系骨干支架的法治体系，就不可能形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的法治能力。因此，立法能力及其现代化既是国家治理能力及其现代化的重要内容，又是其重要依托和衡量标准。所谓立法能力现代化，简言之就是具有先进性、现代性的立法能力，即立法主体所具有的与创制符合法治现代化标准的高品质立法相适应的主观条件和稳定的个性特征。

二、立法能力的构成要素

(一)立法能力要素概念的廓清

所谓立法能力要素，亦称“立法能力因素”，是指构成立法能力的基本成分或内在因素。关于立法能力要素，虽然相关论著鲜见理论阐释，但在类似于构成要素或者实质上就是在构成要素意义上述及立法能力内容、要求者却不乏其例。例如，有论著认为立法能力包括“立法主体组织配置、人才配置、立法立项、立法起草、立法评估、立法监督、立法经费保障等多个方面”[6]112；有论著将影响和制约立法能力的因素归结为了立法理论、立法者素质、立法的物质条件与立法机制四个方面[13]；有论著认为立法能力包括立法预测、立法规划、立法主体、立法手段等多方面的因素[14]。此外，还有论著还实际上把认识、机构、人员、经费、机制等视为了立法能力的要素[3]39。透过这些观点，并不难窥见学界在立法能力要素的认知与归结方面虽有了一些积极的思考与阐述，但其成熟度还有所不足。其主要表现在以下两个方面：一是观点杂陈、莫衷一是，尚未形成基本的研究共识；二是普遍存在将立法能力要素与立法条件相混同的情形。究其成因，显然与学界对立法能力概念及其本质属性、一般特征的理论认知不清晰、不到位有关。

其实，立法能力及其要素与立法条件、影响立法能力的因素虽有十分紧密的内在联系，但绝非同一概念。立法能力的本质属性所决定，其构成要素通常应具有鲜明的主观性以及与立法者的自然性状不可分离的特性，理应仅限于那些能够直接反映立法者的自然物理性状(如立法主体的现有机构、人员、工作机制以及立法资格、权限等；立法工作者的生理、心理健康状况等)与主观意志性状(观念、知识、经验、意志力等)并直接决定或者影响制约立法能力强弱的内在因素，而不应包括那些不以立法者的主观意志为转移的诸如立法体制、立法政策、立法人员编制、政治环境、社会公众法律意识、自然地理环境等对立法能力与立法工作产生影响的外部性条件，以及为立法者开展立法工作所必须的外在物质条件(包括办公场所、办公设备、经费保障等)。而所谓立法条件，则是指能够影响立法工作及其质效的全部影响因子，它既包括立法者自身的主观条件，也包括不以立法者意志为转移的或者具有外部性的客观条件。因此，立法条件与立法能力及其要素之间具有逻辑上的属种关系、包含与被包含关系，立法能力及其要素是内因，是具有决定性的立法条件，离开了立法能力的立法条件就无从谈起。但立法条件并不仅限于立法能力及其要素，还包括从立法者外部对立法工作及其质效等形成直接和间接影响的客观条件、客观环境等。对于创制良法而言，立法能力建设、立法能力要素优化通常属于立法者主要是立法主体自身的工作任务与责任，是具有基础性甚至终极意义上的决定性的条件，是立法者可以充分发挥其主观能动性、创造性的重要方面。但如果仅依赖立法者自身的主观能动性，而缺乏外部性的优良立法条件或者环境的保障，往往也难以切实实现良法创制等立法工作目标。立法者要优质完成立法工作，创制出为社会所需要的良法，还有赖于相关的其他党政机关、社会各方各负其责、各尽其能、广泛参与立法工作，并为立法工作提供必要的支持、营造优良的社会环境。简言之，要创制出高品质的立法产品，既需要加强立法者的立法能力建设，也需要加强社会相关各方的立法保障能力建设。因此，理清立法能力与立法条件的相互关系，有助于合理划分、配置立法者尤其是立法主体与其他相关国家机关在立法工作中的义务与责任，形成内因与外因相结合、内生动力与外生动力相协同的良法创制合力。

(二)立法能力要素的理论归结

根据本文对立法能力及其要素的理论认知和界定，参考相关论著对能力要素以及立法能力建设内容等所作的论述，结合立法工作及其对立法能力需求的实际，可将适用于所有立法者的一般立法能力要素归结为立法职权、立法知识、立法意识、立法经验四个方面。关于立法能力的这四个要素，同时还既是立法主体、立法机构加强立法能力建设的主要路径依赖，又是评估特定立法者立法能力大小强弱的基本标准。

1.立法职权。所谓立法职权，在此是对立法者依法享有的立法权限职能与立法工作职权的概称。其对于立法主体而言，就是指法律赋予它的立法事权范围，即立法主体可以针对哪些事项，在多大的权力限度之内进行立法的职责权限；对于立法主体所属立法机构与立法人员而言，则是指其行使立法职权或者开展立法工作的职责权限范围。对于立法者来说，如果不享有相应的立法职权，就不可能具有立法者资格，也就因之不可能具备立法能力。因此，立法职权是立法能力的基础性、前提性的构成要素。因立法主体及其立法职权，《立法法》有专门的规定，且已属公知性知识，故在下面仅对其他立法者及其立法职权做以简要论述。

(1)关于立法机构及其职权。“立法机构”一词在相关论著中的运用较为复杂。最常见也是最主要的用法有以下四种：一是指拥有立法权的最高国家权力机关或者代议机关[15]。在我国仅指享有法律制定权的全国人大及其常委会。二是指拥有立法权的中央与地方权力机关或者代议机关。在我国就是指拥有法律、地方性法规、自治条例、单行条例立法权的国家和地方权力机关及其常设机关[16]。三是泛指享有广义立法权的全部国家机关。在我国就是指有权制定从法律到行政规章的所有法律渊源的权力机关及其常设机构、行政机关[17]。四是在研究地方立法能力问题的文章中多指地方立法主体所属的从事或者主要从事立法工作的法制机构，包括享有立法权的地方人大及其常委会所设立的法制委员会等享有部分立法职能的权力机构、法制工作委员会等立法工作机构，以及拥有规章立法权的地方人民政府所设立的法制工作机构等。本文所称立法机构是从第四种用意上而言的。

在立法能力的研究视域之内，立法机构既是立法主体立法能力的构成要素，又是立法能力的承载者或主体。一方面，相对于其所在的立法主体而言，立法机构是立法主体有效行使立法权的组织要素与保障，是立法主体立法能力的构成要素，是立法主体立法能力生成、提升、加强的前提条件。如果没有健全的立法机构，立法主体就不可能具备履行立法权责、创制良法的能力。所谓健全的立法机构，就是要求立法主体所设立的立法机构应具备要素齐备、繁简得当、权责清晰、分工明确、协调运转、统一高效的基本组织特性，符合合法化、科学化、制度化的要求[18]，能够充分满足、胜任立法主体创制高质量立法产品的实际需要。另一方面，就立法机构自身而言，又属于依法享有一定立法或者立法工作职权并应具有相应立法能力的机构。立法职权同样是其成为立法机构、成为立法者的基础性、前提性条件，如果没有这种立法职权，其立法能力也就无从谈起。

立法机构的立法职权，因其性质、任务的不同而相应有所不同。例如，对于地方有立法权的人大设立的相关专门委员会而言，可因其享有对地方性法规的部分审议权或者统一审议权而成为享有一定立法职能的立法机构。其立法能力因取得这种立法权限而生发，并因对地方性法规草案以及其他属于其审议职权之内的立法事项的审议质量好坏而论高下。对于地方有立法权的人大常委会所设立的法制工作机构而言，可因其享有拟定立法计划草案、拟定法规草案、组织论证修改法规草案、组织开展立法调研和立法评估等立法工作职责权限而成为立法机构。其立法能力因享有立法工作职权而生发，并因立法工作质效好坏而论高下。

(2)关于立法人员及其职权。关于立法人员，有论著认为狭义上是指在立法主体直接从事立法工作的内部工作人员，在广义上是指一切实际参与或者影响立法活动的人员[19]。本文认为，作为立法能力构成要素的立法人员，应限于构成立法主体组织要素的立法人员，而不应包括立法主体所聘请或者邀请参与立法工作的立法顾问、专家学者、公民代表等外部性人员。同时，若仅将立法人员限定为立法主体中“从事立法工作的内部工作人员”，显然也有失妥切。以我国权力机关的立法为例，人大代表、常委会委员是作为立法主体的人民代表大会、人大常委会的组成人员，是直接行使立法权的人员，是典型的立法人员，并不应将其排除在立法人员之外。因此，本文所称立法人员是指在立法主体中依法拥有并行使特定立法权能，以及从事日常立法工作的人员。据此，可将立法主体的立法人员划分为拥有立法权能的人员与立法工作人员两类。

所谓拥有立法权能的立法人员，是指那些依法享有对特定立法事项的审议表决等立法权限的立法人员，例如设区市的人大常委会委员就享有对地方性法规的审议表决权，法制委员会委员就享有对地方性法规草案及其修改意见建议的审议表决权。所谓立法工作人员，则是指在立法工作机构中从事特定立法工作，拥有相应立法工作职责权限的人员。立法人员既是立法主体、立法机构立法能力的构成要素，同时又因享有相应的立法职责权限而成为可被评价立法能力的立法者。当然，因立法人员实际享有的立法职权等的不同，他们的立法能力及其评价内容、重点也会相应有所不同。例如，对于拥有立法权能的立法人员而言，其立法能力就主要表现为立法审议能力；对于立法工作人员而言，其立法能力则主要表现为立法工作能力。

人员在任何组织体中都是具有决定性的要素，是任何组织内部控制的必要因素。立法人员构成了一切立法活动中的主体因素[20]，立法主体的立法活动具体体现为了由立法人员依照法定程序所实施的立法决策、规划、调研、起草、论证、评估、审议、协调、表决、发布等一系列活动。因此，立法人员是立法主体及其立法机构的立法能力及其生成、提升的核心要素，是影响立法质效的关键所在，立法主体及其他有关党政机关应当将立法人员及其队伍建设作为提升立法能力、切实保障立法质效的重点工作来抓。在拥有立法权能的立法人员的立法能力建设方面，除应加强立法知识培训、立法理念培育、立法实践训练之外，应着力优化人员结构，适度增加具有法律专业背景和立法实践经验的人员数量。在立法工作人员及其队伍建设方面，既要重视“量”的合理满足，配备与立法工作繁简程度相适应的一定数量的立法工作人员，更要重视对其“质”的甄别、把关与塑造，力求使所配备的立法工作人员具备或者经过较短时间的努力可以具备胜任各种立法工作的政治素质、学识素质、业务素质、能力素质、品行素质[21]。

2.立法知识。所谓立法知识，就是立法者所获取、储备、掌握并能够运用到立法工作者中的各种相关智力成果。其大致可以划分为以下两类：一是理论性知识，即为从事立法工作所需要且具有基础性、综合性、原理性、一般性的文化知识，包括法学学科知识与其他相关学科的知识。法学学科知识主要包括与立法密切相关的理论法学、部门法学基础知识，以及党和国家关于立法及其工作的政策性知识等。其他相关学科知识，则是指创制立法文件一般应具备的或者在创制特定立法文件中应具备的诸如语言修辞学、逻辑学、政治学、经济学、管理学、行政学、社会学、生态学等其他相关学科的基础知识。理论性知识是立法者的基本知识修养，是生成立法理念、形成立法能力的知识基础与前提。二是应用性知识，即为从事立法工作所需要且具有技术性、经验性、应用性的专业或者专门知识。其主要表现为立法技术。

关于究竟何者为立法技术，相关论著对其有诸如“技术规则说”[22]“方法和操作技巧说”[23]“方法与技能说”[24]以及“法的表达技术说”等不尽相同的理解和认识。本文认为立法技术作为可表现为一定技术规则、技术范式的实用立法方法和操作技巧，不应仅限于对立法内容和形式的科学设计与表达，还应包括人们在长期立法实践过程中所积累的、充分反映不同立法工作规律的具体工作方法、操作技巧或技能等。据此，可将立法技术大致划分为立法行为技术与立法表达技术两类。所谓立法行为技术，是指实施立法准备、立法规划、立法调研、立法提案、立法论证、立法协商、立法审议、立法评估等特定立法活动中的实用方法、操作技巧。所谓立法表达技术，则是指科学设计、起草立法文本以及在立法文本中具体设定、表达法的构成要素等方面的技术。立法技术作为立法知识的重要组成部分，对于立法者立法能力的养成，以及其能否真正履行好工作职责、创制出良法具有至关重要的影响。如果立法者没有掌握娴熟、高超的立法技术，没有实际运用立法技术的能力，要创制出科学、合理、规范、精准的立法几无可能。因此，加强立法能力建设必须既要重视对立法者的理论性知识传授，更要特别重视立法技术知识的学习与培训。

3.立法理念。“法律是按照其意义必须服务于法律理念之物”[25]，因而立法者的立法理念是立法能力极其重要的构成要素。关于立法理念一词，通常被人们在立法的理性认识、立法价值观、立法终极目标及其追求等意义上定义和使用。例如，有学者认为立法理念是“立法者在立法创立过程中对法律的内在本质、价值以及其运行规律形成的理性认识”[26]，是“法律制定及运用之最高原理”[27]，它“包含了人们关于立法的认识、思想、价值观、信念、意识、理论、理性、理想、理智，又涵盖了上述思维产品的表现物，如立法目的、目标、宗旨、原则、规范、追求等”[28]。由此可知，立法理念是立法能力的认识论要素，是升华了的立法观念、立法意识，是人们对立法及其活动的属性、规律、价值取向等的深层次的理性认识，而非感性认识层面的普通法律情感、法律心理与法律认知。

立法理念可谓立法之灵魂，是直接影响甚至在一定程度上决定立法目标、方向、风格与质量的重要因子，是立法者能不能创制出良法的关键性甚至有时是决定性的因素。在通常情况下，立法理念的健全程度与立法能力的强弱呈正比例关系，即立法者的立法理念越健全、越先进，其立法能力就越强，所创制的法律规范制度的质量就越高。反之，如果立法者没有树立起具有科学性、正当性、全局性、系统性、稳定性、先进性等特性的立法理念，就不可能有较强的立法能力，就难以做好立法工作，创制出好的法律。因此，要加强立法者的立法能力，应多措并举着力培育其先进的立法理念。

对于现代立法应当树立什么样的立法理念，相关论著不乏论述，其中树立科学立法、民主立法、依法立法、人本立法、客观立法、平衡立法等理念是最具代表性的观点。中国特色社会主义新时代的立法者除应培育并树立上述这些立法理念之外，还应如有论著所言，要重点培育并树立问题立法、超前立法、绿色立法、控权立法、精品立法等立法理念或意识[29]。

4.立法经验。所谓立法经验，在此主要是在立法实践经历意义上而言的，是指特定立法者实际从事立法工作或者立法活动的经历，以及其对立法工作的实践性认知状态。实践是人们认识客观世界，提高能力和培养素质的重要源泉，“无论何人要认识什么事物，除了同那个事物接触，即生活于(实践于)那个事物的环境中，是没有法子解决的”[30]。任何能力都是存在于具体的实践活动并在实践活动中形成、发展并表现出来的。立法活动是为现实社会创制法律规则的活动，是为各类社会主体配置权利义务关系与内容的活动，是以社会实践为基础的活动。无论是立法知识的获得，还是立法技术的掌握均离不开各种立法实践活动。因此，立法实践经验既是构成立法能力的要素之一，也是评价立法能力的重要指标。在通常情况下，立法者开展或者参与立法工作的实践机会越多、时间越长、环节越多、内容越丰富，对立法及立法工作的认识就越全面深入，获取的直接立法经验就越丰富，立法技术就越娴熟，立法能力就越强。在立法工作实践中，加强立法能力建设既要重视通过培训、调研、学习交流等途径获取间接立法经验，更要特别重视通过开展各种富有实效的具体立法活动，培育立法人员的直接立法经验。

当然，以上所论立法能力要素只是针对所有立法者的立法能力而言的，是关于立法能力的一般的或者基本的构成要素。但并不能因此而否定在这些基本要素之外，还存在与特定立法者的自然属性等相适应的特殊的立法能力要素。例如，就立法主体立法能力的构成要素而言，除了立法职权、立法知识、立法理念、立法经验之外，还理应包括诸如立法机构、立法人员、立法机制等要素。

三、立法能力的类型划分

对立法能力的类型化分析，是深化立法能力理论研究的基本方法和路径，对于深入认知立法能力的内涵外延，把握不同类型立法能力的特性、要素及其相互作用的规律，指导有关立法主体富有针对性地加强立法能力建设等具有重要的意义和作用。因之，有论著对立法能力已经做了一些初步的、有益的类型化分析。例如，有论著借鉴法学上关于权利能力与行为能力划分之观点，对立法能力做了权利能力与行为能力的二元化区分，认为立法权利能力包括了立法主体资格及其所获立法事权两个层次，立法行为能力是立法主体通过自身的人财物等要素及实际立法行为来完成立法权和立法权利能力所赋予的立法任务的能力[4]123-130；有论著将立法能力现代化归结为了科学立法能力现代化与民主立法能力现代化[7]9；有论著主张地方立法机构应当重视综合概括能力、组织协调能力、文字表达能力和统一审议能力的提升[31]。本文认为对立法能力还可依据下列不同的标准做进一步的类型化研究。

1.组织立法能力与人员立法能力。所谓组织立法能力就是以组织或者机构形态存在的立法者的立法能力，主要包括立法主体及其立法机构的立法能力。组织立法能力是立法主体及其立法机构的立法职权、立法人员、立法知识、立法理念、立法经验、立法机制等要素有机构成的立法工作能力，其核心是良法创制能力。人员立法能力，是立法人员胜任立法工作的能力，它的强弱是由立法人员本身的职权、知识、理念、品行、实践经验以及综合素质等诸多因素所决定的。人员立法能力是组织立法能力的基石，是组织立法能力中具有根本性、决定性的因素，它直接决定组织立法能力的强弱。在通常情况下，人员立法能力越强，组织立法能力就越强。反之，人员立法能力越弱，组织立法能力就相应地弱。

2.实际立法能力与潜在立法能力。依据立法能力生成与外显特性的不同，可将其划分为实际立法能力与潜在立法能力。所谓实际立法能力，是指已经具备并在具体的立法活动中显现出来的立法能力，是可以由直观直觉而感知的立法能力。例如，通过立法人员在开展立法工作过程中所显现出的立法知识、立法理念、立法行为等的状态，就可感知到其实际立法能力的大小强弱。所谓潜在立法能力，则是指为立法者自身所蕴含的尚未被开发、挖掘、培育的立法能力或者能力倾向。例如，经过正式的立法专业知识培训、加强立法机构力量配备、完善立法机制等途径可以生成或提升的立法主体的立法能力就属于潜在立法能力。“实际能力和潜在能力是不可分割的。潜在能力是实际能力形成的基础，实际能力是潜在能力的展现。”[32]因此，在立法者的立法能力建设方面，必须既要重视对其实际立法能力的综合有效运用，更要重视对其潜在立法能力的开发挖掘，从而不断促进和升华实际立法能力。

3.立法认识能力、立法权利能力与立法行为能力。就针对立法工作而言，将立法能力划分为立法权利能力与立法行为能力并不太周延，理应将立法认识能力同时作为该分类的子项。主要理由在于：从法理学论著对权利能力、行为能力的界定到相关论著关于立法权利能力与行为能力的阐释，立法权利能力通常是针对立法权与立法主体资格的有无而言的，立法行为能力主要是针对立法的实际操作能力或者行动力而言的，属于与认识能力相对应的实践能力、操作能力的范畴[33]，无论是立法权利能力还是立法行为能力均在逻辑上难以包容立法认识能力。但立法认识能力，恰恰是做好立法工作、创制良法不可或缺的重要能力。因为，立法行为在本质上是立法者自觉的、有目的的活动，是受立法认识的引导和限定的，如果立法者缺乏必要的立法知识，没有树立起科学的立法理念，缺乏起码的立法认识能力，就不可能履行好立法工作职责。所谓立法认识能力，就是立法者正确理解、认识、把握立法权及立法活动的特性、机理、规律等的能力，是创制优良立法产品最重要的心理基础与条件。它主要由立法所需相关知识的获取能力(包括学习研究能力、知识更新能力、知识再现能力等)与立法所需相关思维能力(例如法律思维能力、逻辑思维能力等)构成，以立法知识、意识、理念等为主要表现要素。立法认识能力主要通过学习、实践等途径生成和提升。

除了以上基本分类之外，还可依据不同的标准对立法能力做其他类型划分。例如，以立法活动的进程、阶段性目标任务等对立法能力需求之不同，可将其划分为立法决策能力、立法规划能力、立法起草能力、立法评估能力、立法审议能力、立法备案审查能力、立法协调能力、立法调研能力等；以国家对立法的基本质量要求为根据，可将其划分为科学立法能力、民主立法能力、依法立法能力、精细立法能力等。