王世进，张维娅

(江西理工大学环境资源法研究中心，江西 赣州 341000)

一、问题的提出

加强生态环境司法对维持社会稳定具有重要意义。2012年《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)和2014年《中华人民共和国环境保护法》等法律和司法解释的发布为检察机关和社会组织提起环境民事公益诉讼提供了法律上的保障，2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)的发布又使得生态环境损害赔偿诉讼有了政策层面的依据。然而，我国当前的司法实践对生态环境损害的救济更多的是由检察机关或社会组织依法提起环境民事公益诉讼。(1)通过对中国裁判文书网中2015年到2018年各省市受理并结案的生态环境损害赔偿诉讼案件和环境民事公益诉讼案件的数量的统计，以“生态环境损害赔偿诉讼”“环境民事公益诉讼”“民事案由”为关键词在中国裁判文书网上进行检索，检索出从2015年到2018年共有5件生态环境损害赔偿诉讼，共有56件环境民事公益诉讼。为了发挥政府在提起生态环境损害赔偿诉讼上的作用，最高人民法院于2019年6月5日出台了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)为司法机关处理生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼(2)为便于行文，本文将生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼简称为“两诉”。的冲突提供了指引。“两诉”在起诉主体、法理基础、诉讼程序、诉讼标的等方面存在着不同，但“两诉”的诉讼目的都是对生态环境损害提供司法救济。然而，如果“两诉”的起诉主体先后或同时向法院提起诉讼，法院在程序上应如何处理“两诉”的顺位，做到“两诉”的法律效果和社会效果相统一？

另一方面，政府在履行环保职能的同时，还担负着发展地方经济、改善人民生活水平的义务，地方政府的财政收入对企业的依赖程度较高，当政府作为生态环境损害赔偿权利人对违法企业提起生态环境损害赔偿诉讼时，很可能出现向法院提出的诉讼请求不能完全地使受损的生态环境得到修复或者赔偿。这就需要建立对政府提起生态环境损害赔偿诉讼的监督机制，以防止政府的权力滥用。衔接和协调好“两诉”的关系，既能更好的实现司法诉讼功能，避免环境利益让位于经济利益，也可以实现对政府索赔行为的监督。

二、关于“两诉”的性质

学界对环境民事公益诉讼性质有较为统一的认定，即检察机关和社会组织通过诉讼手段实现对环境公共利益的保护，其诉讼目的在于维护公平正义和社会公共利益，在性质上具有公益性。关于生态环境损害赔偿诉讼的性质，理论界存在不同的观点。第一种观点，以中国政法大学王灿发教授为代表的学者认为，政府提起的生态环境损害赔偿诉讼与污染者之间具有直接的利害关系，其性质应属于民事私益诉讼(3)程多威,王灿发.生态环境损害赔偿赔偿制度的体系定位与完善路径[J].国家行政学院学报,2016,(5):72.；第二种观点，以重庆大学陈德敏教授为代表的学者认为，生态环境损害赔偿诉讼就是普通的民事诉讼(4)郭海蓝,陈德敏.省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼的制度困境与规范路径[J].中国人口·资源与环境,2018,(3):92.；第三种观点，以中山大学李挚萍教授为代表的学者认为，从诉讼目的角度出发可以发现生态环境损害赔偿诉讼具有明显的保护公共利益的诉讼目的，因此，其诉讼性质应为公益诉讼(5)李挚萍.生态损害赔偿制度的司法适用[R].上海:第二届崇明世界级生态岛环境司法研讨会,2018.；第四种观点，以清华大学吕忠梅教授为代表的学者认为，生态环境损害赔偿诉讼不是公益诉讼而是一种国益诉讼(6)吕忠梅.生态损害赔偿诉讼中的问题与对策[R].上海:第二届崇明世界级生态岛环境司法研讨会,2018.；除此之外，还有的学者认为，生态环境损害赔偿诉讼是既有公益诉讼性质又有私益诉讼性质的一种公私利益混合的诉讼类型(7)宋丽容.生态环境损害赔偿与社会组织公益诉讼之衔接[J].中国环境管理干部学院学报,2018,(5):9.。

在对生态环境损害赔偿诉讼的性质进行界定时，我们可以从以下几个方面进行认识。第一，提起生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体，虽然是具有自然资源国家所有权的政府，行使的是国家索赔权，但从本质上来看是为了使受损的生态环境得到修复或者赔偿，在诉讼目的上具有公益性；第二，我国在既存的环境民事公益诉讼的基础上，再行规定授权省级和地市级人民政府作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼，其目的在于优化行政资源与司法资源的配置，更好地实现保护生态环境的目标；第三，我国在总结环境民事公益诉讼司法实践的基础上，已经基本形成了一套适合我国实际的环境民事公益诉讼专门程序规则。虽然环境民事公益诉讼程序规则并不能当然地适用于生态环境损害赔偿诉讼，但是由于两者在保护生态环境公共利益目的上的相同，它们在诉讼程序规则的适用上具有一定的共通性。因此，将生态环境损害赔偿诉讼的性质界定为公益诉讼更具有合理性。

三、“两诉”衔接的必要性

由于我国对如何处理“两诉”起诉顺位的问题在法律层面还没有作出统一的规定，在最高人民法院《若干规定》发布之前，各地法院在司法实践中存在不同的做法。在江苏省环境保护联合会、江苏省人民政府诉德司达公司生态环境损害赔偿纠纷案中，江苏省环境保护联合会作为合格的社会组织向南京市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，江苏省政府经申请作为了该案件的共同原告参加诉讼，法院将该案件的案由确定为环境民事公益诉讼；在重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业公司和重庆首旭环保公司案环境侵权纠纷案中，同样是重庆两江志愿服务中心先于重庆市人民政府向重庆市第一中级人民法院提起环境民事公益诉讼，重庆市第一中级人民法院将重庆市人民政府提起的诉讼与重庆两江志愿服务中心提起的诉讼分别立案，同时将两案进行了合并审理，将案由确定为环境民事责任纠纷；在山东省济南市中级人民法院审理的山东金诚公司、弘聚公司环境责任纠纷案中，中国绿发会以山东金诚公司、弘聚公司为被告先向济南市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，随后，山东省环保厅就同一案件又向济南市中级人民法院提起了生态环境损害赔偿诉讼。在审理中，济南市中级人民法院先行审理了后提起的生态环境损害赔偿诉讼而中止审理了先行立案的环境民事公益诉讼。

司法实践中对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼先后关系的不同处理，在不同程度上造成了理论上的不同认识，如有人认为，山东省济南市中级人民法院先审理山东省政府后提起的生态损害赔偿诉讼的做法，对社会组织是不利且不公平，在一定程度上会削弱社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性，也有人认为将“两诉”合并审理的做法不能真正发挥生态环境损害赔偿诉讼的功能作用。《若干规定》的出台，回应了理论和实务界对“两诉”顺位的争议，但该规定仅为政策上的指引，需各地结合实际加以具体落实。因此，有必要在《若干规定》的试行阶段对“两诉”的衔接在法律层面进行统一规定。

四、“两诉”的同一性是实现衔接的基础

如何实现“两诉”的有效衔接对环境保护工作至关重要，在对“两诉”的起诉顺位进行制度设计之前，首先必须认识到，“两诉”在法理基础、起诉主体、诉讼程序、诉讼标的等方面存在差异，但针对的起诉对象均是对生态环境造成破坏的个人或企业，同时，由于两者之间高度契合的适用范围、同一的制度目的和程序上的监督功能，使得它们之间的同一性特征愈发明显。

(一)“两诉”具有相同的被诉对象

符合条件的主体可以成为“两诉”的起诉主体。省级和地市级政府及其职能部门是生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体，让政府作为赔偿权利人参与到诉讼活动中有利于督促违法行为者及时履行社会责任，从而更好地对生态环境进行修复或赔偿；环境民事公益诉讼的起诉主体是检察机关和社会组织，其在保护生态环境、打击环境违法方面发挥了重要的作用。虽然“两诉”在起诉主体上存在不同，但两者的被诉对象均是对生态环境造成严重损害的个人或企业(8)王树义,李华琪.论我国生态环境损害赔偿诉讼[J].学习与实践,2018,(11):69-70.，通过诉讼的形式对其中破坏生态环境的行为加以惩罚，在起到法律效果的同时发挥社会效益。因此，在同一件生态环境损害案件中，无论两类起诉主体基于何种依据提起何种诉讼都能对个人或企业的行为进行惩罚，督促其对生态环境进行及时修复或承担赔偿责任。

(二)“两诉”在适用范围上具有高度契合性

在对“两诉”的适用范围进行剖析时，可以发现它们之间存在着重叠之处。从生态环境损害赔偿诉讼的适用范围来看，《改革方案》运用既概括又列举再加以排除的方式对其加以规定，从中可以发现其适用范围主要包括个人或企业造成的严重损害公共利益的污染环境和生态破坏行为。对于环境民事公益诉讼，其适用范围既包括已对公共利益造成损害的环境污染和生态破坏行为，还包括尚未造成损害但对社会公共利益可能造成危害的污染破坏行为(9)李小强.论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之整合[J].兰州教育学院学报,2018,(10):163-164.，即可以提起预防性环境保护公益诉讼。在适用范围上，生态环境损害赔偿诉讼着重于对已经造成实际损害的救济，而环境民事公益诉讼既关注实际损害，也重视风险预防(10)在我国司法实践中，已经出现了多起预防性公益诉讼，如2015年10月，北京市朝阳区自然之友环境研究所以中石油云南石化有限公司为被告，向云南省昆明市中级人民法院提起诉讼，要求法院判令被告全面停止建设运营炼油项目，不得向螳螂川排放任何污水，并撤回优化调整环境影响报告书，在全国性知名媒体公开赔礼道歉。这是新《环境保护法》施行后针对大型在建工程的首例预防性公益诉讼。。因此，对尚未造成严重生态破坏但需对其加以预防的行为只能由检察机关或社会组织提起环境民事公益诉讼进行救济，而对已经实际造成生态环境严重损害的，“两诉”均能在其中发挥诉讼功能。

(三)“两诉”在制度目的上具有同一性

制度是治理国家的工具，国家通过建立一项良好的制度以此追求实体与程序上的法律效果。原告通过行使诉权请求法院依法公正审理、维护其合法权益，以维持公平正义、社会和谐的正当法律秩序，诉讼是在程序上实现制度目的的有效手段。在生态环境损害赔偿诉讼中，省级、地市级政府在“环境有价，损害担责”工作原则的指导下可作为赔偿权利人通过磋商或提起诉讼的形式，要求赔偿义务人承担修复生态环境的责任，使受损的生态环境修复到未受侵害之前的圆满状态。有的生态环境具有不可修复性，一旦遭受破坏则失去了其应有的功能，不能通过修复的方式对受损的生态环境进行恢复。在这种情形下，赔偿权利人可采取货币赔偿的方式要求责任人承担责任。提起生态环境损害赔偿诉讼为实现“能修复则有效修复，不能修复就货币赔偿”的理念提供了方法论上的支撑。就环境民事公益诉讼，检察机关或社会组织通过向法院提起诉讼，请求个人或企业修复或赔偿已经受损的生态环境，而对于尚未造成严重损害的环境污染、生态破坏则请求其停止破坏生态环境的行为，促使其尽快采取预防性措施防止危害扩大。由此可以看出，“两诉”的索赔主体通过行使诉讼权利请求个人或企业承担修复、赔偿责任或要求其采取必要的预防措施保护生态环境，两者的诉讼目的都是为了维护社会公共利益，在制度目的上体现了同一性。

(四)环境民事公益诉讼可以形成对生态环境损害赔偿诉讼的监督

政府作为公权力主体在职责上既有生态环境保护的职能，也具体承担着维持地方经济发展、提升人民生活水平的固有职能。税收的多少反映了地方经济实力的强弱，在实践中，污染企业一般是当地的纳税大户，为地方财政创收，缓解了地方的就业压力(11)乔刚,赵洋.我国环境民事公益诉讼的可诉范围研究[J].河南财经政法大学学报,2018,(2):118.。当污染企业对当地的生态环境造成损害时，地方政府为了维持地方经济与保持社会稳定，在与赔偿义务人进行磋商谈判时可能会对污染企业妥协，在谈判不成而向法院提起诉讼时也有可能会提出较轻的索赔请求，法院一般会根据原告的诉讼请求进行审理和判决，这就有可能出现政府的索赔请求不能有效地对生态环境进行修复或赔偿的情形。若对政府的这种行为不加监督，在出现环境利益让步经济利益的情况时，会对社会公共利益造成损害。为了防止政府权力寻租的发生，“有权必有责，用权受监督”的理念也应贯彻到赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼之中。

检察机关或社会组织提起环境民事公益诉讼便是对政府的行为进行监督的有效手段。当政府怠于对赔偿义务人索赔时，检察机关通过检察建议的形式督促政府及时履职，在政府提出的索赔请求不能有效地对所损的生态环境进行修复或赔偿时，应当允许社会组织和检察机关提起环境民事公益诉讼，以此形成对生态环境损害赔偿诉讼的补充和监督。

五、实现“两诉”的衔接与协调

正确衔接和协调好政府提起生态环境损害赔偿诉讼与检察机关或社会组织提起的环境民事公益诉讼的关系，既能鼓励政府提起生态环境损害赔偿诉讼，也是对检察机关或社会组织在提起环境民事公益诉讼发挥的作用作出肯定。其中，最主要的是要理顺好“两诉”的审理顺位和案件管辖问题。

(一)“两诉”的审理顺位

试点期间各省市根据地方实际就如何处理“两诉”做出了有益的探索，一些做法虽在程序上解决了环境污染和生态破坏带来的负面效果，但由于没有厘清“两诉”之间的关联，经不起实践的考验，不能得到普遍的适用。关于“两诉”的顺位，学界观点不一，王灿发教授认为生态环境损害赔偿诉讼制度与环境民事公益诉讼制度在本质上是两个并行不悖的制度，为此主张不予设置起诉顺位(12)程多威,王灿发.论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接[J].环境保护,2016,(2):42.；汪劲教授认为，生态环境损害赔偿诉讼属于民事私益诉讼，主张在诉讼程序上应首先由赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼；陈德敏教授则主张符合起诉条件的主体均可以向法院提起“两诉”，在一方起诉后另一方可以跟进起诉或者在同时起诉后将其合并审理(13)汪劲.论生态环境损害赔偿诉讼与关联诉讼衔接规则的建立——以德司达公司案和生态环境损害赔偿相关判例为鉴[J].环境保护,2018,(5):39.。“两诉”均是我国在对生态环境进行保护过程中在诉讼上采取的救济手段，通过诉讼手段有效地对破坏生态环境的行为进行打击，应在法律上对“两诉”的衔接进行“政府第一顺位，社会组织第二顺位，检察机关第三顺位”的制度安排。

首先，赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼为第一顺位。首先，政府具有社会管理行政权力，以其为赔偿权利人提起诉讼能更好地督促赔偿义务人履行生态修复赔偿责任；第二，赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼以是否与赔偿义务人进行磋商为前提条件，确立生态环境损害赔偿诉讼优先的规则，既是对磋商程序的肯定，也有利于磋商程序与诉讼程序的有效衔接；第三，生态环境损害赔偿诉讼的权利基础决定了行政机关相对于检察机关和社会组织在启动诉讼程序上更具有优先性；第四，政府作为公权力机关承担着保护生态环境的政府职能，确立生态环境损害赔偿诉讼优先于检察机关和社会组织提起环境民事公益诉讼，一方面能促进生态环境损害赔偿诉讼在司法适用的过程中得以不断完善，另一方面有利于对政府的不作为进行监督，有效解决生态环境损害救济中的“政府失灵”的问题。

其次，社会组织提起环境民事公益诉讼为第二顺位。作出此种顺位安排并不就此否认社会组织在保护生态环境、维护社会公共利益方面的作用。社会组织提起环境民事公益诉讼具有法律上的依据，但目前我国符合条件的社会组织较少，究其原因，主要是面对庞大复杂的环境纠纷案件，“只有4%的环保组织表示可以完全承担公益诉讼的费用，其他组织则表示难以接受或无法负担得起其中的费用”(14)王社坤.环保组织会不会力不从心？[J].环境经济,2014,(9):45.，缺乏资金支撑的社会组织即使有提起环境民事公益诉讼的资格，在面对提起诉讼的庞大资金消耗时也无能为力。将社会组织提起环境民事公益诉讼顺位放在政府提起的生态环境损害赔偿诉讼之后，一方面是考虑到我国符合条件的社会组织较少且资金薄弱，另一方面考虑到社会组织具有公益性，让社会组织在政府怠于提起生态环境损害赔偿诉讼或者生态环境损害得不到充分救济时提起环境民事公益诉讼，形成社会对政府不作为的有效监督，发挥其维护社会公共利益的功能。

最后，检察机关提起环境民事公益诉讼为第三顺位。我国2015年修订的《民事诉讼法》第55条第2款规定，检察机关“在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼”。按照最高人民法院和最高人民检察院的规定，检察机关在提起环境民事公益诉讼之前，应通过公告形式通知有关机关、社会组织及时提起环境民事公益诉讼。因此，检察机关应作为后起诉主体在社会组织未提起环境民事公益诉讼的情况下，为使遭受破坏的生态环境得到及时修复或赔偿提起环境民事公益诉讼(15)占善刚,王译.检察机关提起民事公益诉讼的角色困境及其合理解脱——以2018年《检察公益诉讼解释》为中心的分析[J].学习与探索,2018,(10):104-105.。同时，因政府怠于履行环境监管职责而不组织磋商或提起诉讼的，检察机关可通过检察建议的方式督促其履行职责。如果经督促赔偿权利人仍不采取措施，检察机关应进行公告，督促社会组织提起环境民事公益诉讼。

(二)明确“两诉”的管辖

根据最高人民法院的有关司法解释，一审环境民事公益诉讼案件由中级人民法院管辖，中级人民法院经高级人民法院批准的前提下，可以将其管辖的案件交由基层人民法院管辖；依据《若干规定》，一审生态环境损害赔偿诉讼案件由中级人民法院管辖，经最高人民法院批准，高级人民法院可以指定部分中级人民法院进行集中管辖，经高级人民法院批准，中级人民法院可以将其管辖的案件交由基层人民法院管辖；最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》则规定，检察机关提起的环境民事公益诉讼由中级人民法院管辖。可见，不同的司法解释对不同主体提起的“两诉”在管辖法院上进行了不同规定。正如前文所述，政府的诉讼请求不能对生态环境进行救济时社会组织可提起环境民事公益诉讼，若对“两诉”的管辖不进行统一，不仅不能达到诉讼目的，反而可能造成诉讼的复杂性，甚至造成讼累。因此，应对“两诉”的管辖法院进行统一规定。

在协调“两诉”的管辖时，应从有利于生态环境保护、维护司法秩序、节约司法资源等方面进行考虑。生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体是政府，政府代表国家行使权力，在资源环境遭受破坏时应由政府提起相应的生态环境损害赔偿诉讼，督促侵权行为人及时采取修复生态措施(16)王映雪.生态损害赔偿与环境公益诉讼的衔接路径探索[J].北京政法职业学院学报,2019,(3):54-60.，应以政府提起生态环境损害赔偿诉讼的管辖为准，来确定社会组织和检察机关提起环境民事公益诉讼案件的管辖。只有这样，才能发挥社会组织和检察机关提起环境民事公益诉讼的补充和监督作用。