邱玉梅,李 卓

(1.湖南师范大学,湖南 长沙 410081;2.长沙市岳麓区人民法院，湖南 长沙 410006)

2012年11月，党的十八大作出了“大力推进生态文明建设”的战略决策，提出要通过实施“重大生态修复工程”来改善当前严峻的生态环境，因此，“完善生态环境修复制度”应运而生。环境修复作为生态文明建设的重要内容之一，为实现生态环境的良好发展奠定了基础。但由于针对环境本身损害的法律规定过于抽象、模糊，并且其救济方式以停止侵害、损害赔偿为主，很难使被破坏的生态环境恢复到原有状态。为此，2014年最高人民法院通过的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《2014司法解释》)明确了生态环境修复一词，规定针对环境公共利益损害有关组织可以提起诉讼，责任承担方式包括修复生态环境。这说明从国家层面已经意识到仅仅运用私益性的补救措施是不够的，还应把视域扩展到具有公益性的生态环境上来，以此改善已经被污染和破坏的环境，这才是可持续发展的路径选择。

一、生态环境修复责任制度概述

一项制度的建立是源于社会问题不能被自主解决，且缺乏治理的动力而推进的，为了应对出现的社会问题，需要通过制度的规范来引领社会行为的发展。生态环境资源作为社会公众所享有的公共物品，其天然属性决定了任何公民都可以拥有并享用。但是由于“公地悲剧”的出现，任何环境资源使用者都有可能为了谋取自身更大的环境利益，不惜牺牲他人利益，而导致公共生态利益的匮乏。这种以牺牲他人利益来谋取自身福利的做法使得公共资源的数量极速减少、质量严重下降，导致了个人、单位的专有利益与公众的环境集体利益产生了重大冲突(1)蔡守秋.论公众共用物的可持续供给[J].江汉论坛，2014，(12)：60-67.。为了解决这种日益严重的社会矛盾，从20世纪70年代开始，许多国家开始关注生态环境整治、修复问题，并且将环境修复确立为一项法律原则或基本制度，配套一系列的具体措施保障其落实。如美国为了加强对有害物质释放的严格责任，1980年颁布了《综合环境反应、赔偿和责任法》。在内容的设计上，其规定了严格的生态环境修复责任制度的归责原则，并且对范围进行了限定，如果行为人尽到了合理的注意义务，不会因为产生的风险而承担严格责任(2)Alexandra B. Klass.From Reservoirs to Remediation: The Impact of CERCLA on Common Law Strict Liability Environmental Claims Wake FOREST Law Review. 2004, Vol.39.；日本规定了责任人严格的无过错责任；欧盟则规定要求侵害者承担无过错责任。无过错责任的承担方式包括消除污染，赔偿污染费用和对环境破坏的补偿费用。对于环境损害赔偿范围，美国、法国和英国均分为传统损害赔偿和支付环境修复费用两种。针对修复对象，德国以采矿区和重工业区的环境治理和修复为主，设置专门的治理机构并实行生态修复的保证金制度；日本着重于治理土地污染与灾后的生态环境重建与修复。对于可以提起环境损害赔偿责任的主体，美国的《超级基金法》、欧盟的《环境责任指令》和《爱尔兰环境责任条例》都确立了基于公共信托理论由有关主管机构代表国家行使职权，责令行为人承担赔偿损失和生态修复的制度。我国在生态环境修复责任制度方面的规定还比较分散，有些法律如《海洋环境保护法》虽然规定了有关主管机关有要求责任主体赔偿损失的权力，但是并没有规定行为人修复海洋环境损害的义务。

生态环境修复责任制度是指造成环境损害的主体主动修复受损环境，使之恢复至基线状态的一种法律责任承担方式。关于其性质，国内学者发表了各自的观点。吕忠梅教授认为生态修复责任关系到社会公共利益，民法研究的是私人利益，因此，把生态修复责任归入到民事法律责任中不妥(3)吕忠梅，窦海阳.修复生态环境责任的实证解析[J].法学研究，2017，39(3)：125-142.；李挚萍教授认为生态环境修复责任是以维护生态环境利益为中心、以救济受损的生态环境为本位的法律责任设计。从生态修复责任性质研究可以看出它是以修复生态环境，致力于保护环境本身，保护公民的公益性环境权利(4)李挚萍.生态环境修复责任法律性质辨析[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2018，18(2)：48-59.。笔者也认为，环境损害意味着生态系统内外部关系、结构、功能等方面的损害，它是社会公共利益的损害，是公民环境权的损害，所以生态环境损害修复责任作为一种特殊的环境法律责任体系，通过行为人作出修复生态环境的行为，或替代采取支付生态环境修复费用等责任承担的具体方式，使受损环境得到救济，以恢复生态系统原有的功能。生态环境修复救济的是公民的环境权益，突破了传统权利在救济环境损害方面的缺陷。同时，随着环境公益诉讼的发展，判决中更多地体现了将生态环境修复这一责任承担方式，作为救济环境公共利益损害的主导性救济方式。如2015年审结的38件环境民事公益诉讼中，就有23起要求承担生态修复费用或承担修复生态环境的责任(5)巩固.2015年中国环境公益诉讼的实证分析[J].法学，2016，(9)：16-33.。 笔者从裁判文书网中搜集到的2016年至2018年的环境民事公益诉讼判决案件共计33起，其中就有27件判决要求行为人修复生态环境或支付相应的环境修复费用。

二、生态环境修复责任制度存在的问题

(一)生态环境修复责任立法缺失

近年来，为了解决环境损害带来的一系列问题，我国相继出台了一些规范性文件和司法解释：如《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《环境损害鉴定评估推荐办法》(第Ⅱ版)、《2014司法解释》、最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等等。但这些规定大多停留在政策以及司法解释层面，其规定的内容也比较模糊及概括，导致司法实际可操作性不强。

对生态环境修复责任制度是否保留在相关法律中也存在一定争议。2016年6月第十二届全国人大常委会第二十一次会议初次审议后公开征求意见的《民法总则 (草案) 》第 160 条第5项，将 “修复生态环境”规定在“恢复原状”责任形式之后，也就是说，把它作为一种新的、独立的民事责任承担方式。但是在第十二届全国人大常委会第二十四次会议再次审议后公开征求意见的《民法总则 (草案二次审议稿) 》中，却没有保留“修复生态环境”这一提法，以至于在最后通过的《民法总则》中并未将“修复生态环境”内容纳入到民事责任的承担方式之中。从上述立法活动可以看出，立法者对修复生态环境的责任承担方式是否列入民法典的慎重考虑(6)吕忠梅，窦海阳.修复生态环境责任的实证解析[J].法学研究，2017，39(3)：125-142.。 正因为生态环境修复在立法上还未得到规范，且与此相关的法律及司法解释也没有完整表达，导致环境修复立法的进程被拖延，司法的统一也遭遇障碍。

(二) 生态环境损害认定困难

1.生态环境损害事实确认困难

承担生态环境修复责任的前提是确认环境损害事实是否存在，若没有造成生态环境损害，也就不存在承担修复责任。与普通的民事侵权行为认定相比，环境侵权案件中生态环境损害的认定相对困难。在司法实践中，由于环境问题的复杂性，侵害者为了逃避责任,往往否认环境损害是由其自身导致的。如在“泰州环境污染责任纠纷案”中，双方当事人对是否存在危害结果存在较大争议。被告主张其排放的废酸经过一段时间的自净功能，如泰运河、古马干河水质尚已恢复至污染之前的状态，未对生态系统造成损害，所以无需再通过采取相应的措施进行人工修复(7)参见最高人民法院(2015)民申字第三者1366号民事裁定书、江苏省高级人民法院(2014)苏环公民终字第00001号民事判决书。。而专家辅助人从其专业角度认为，虽然河流具有自净功能，但由于环境容量的有限性，排放至河流中的副产酸达到一定程度时，若未开展及时有效的修复工作，水生态环境必定遭受严重的损害，加上物质的循环作用，污染源势必会转移到其他区域，届时将会对河流的水质、河流沿岸、水体动植物及周围生态系统造成严重的损害。在本案中，对环境损害事实的认定，专家辅助人和被告的观点完全相反。那么，如何认定本案的损害事实呢？按照传统侵权法的处理方式，为了使人们的一般行为自由在宏观层面上与受害者民事权益救济达到平衡，通常对复杂多样的现实损害进行不同侧面的截取，以此来保障两者的均衡性(8)张新宝.侵权责任立法的利益衡量[J].中国法学，2009，(4)：4-32.。但是对环境侵权损害事实进行认定时，必须打破传统侵权法对损害赔偿的界定，有学者甚至认为生态环境损害的认定属于一种风险判断。因此，制定一套完整可行的认定标准，从多方面论证是否造成损害以及造成损害的原因，才能作为确定侵害者是否需要承担生态环境修复责任的依据。否则会出现由于认定标准和认定技术方法的标准不同而导致在认定环境损害程度的差别(9)吕忠梅，窦海阳.修复生态环境责任的实证解析[J].法学研究，2017，39(3)：125-142.。

2.生态环境修复目标认定的局限性

生态环境修复目标是指生态环境修复所需要达到的程度。生态环境修复最理想的目标当然是达到修复前的状态。但是否意味着达到了修复前的状态，其生态环境的功能与价值也就回复到了初始状态，这还有待于科学与技术的深入研究。因为生态修复是一个系统复杂的过程，可以说是牵一发而动全身。从目前的治理情况来看，环境被破坏后并不能通过简单的修复达到初始状态，这也为制定认定环境损害量化标准提出了难题。加上人类对破坏前的生态系统了解的不全面，很难纵向对生态坏境的功能做一个前后对比。因此，如何将生态坏境损害认定标准具体化以及如何量化生态修复指标就成了当前面临的一个大难题。

(三)生态环境修复责任主体范围过窄

生态环境修复作为一项责任体系，包括民事法律责任、刑事法律责任以及行政法律责任。本文仅从民事法律责任的角度进行探讨。也就是说，在民事视域下主要追究的是直接承担修复义务的行为人责任。直接责任人是造成环境损害的直接推动者，其承担环境修复义务理所应当，但有时损害结果的造成并不仅由一方导致，很可能有其他潜在责任人，是他们的共同作用才导致了环境损害的后果。美国《超级基金法》中规定的责任主体就突破了现有直接责任人的范围，规定潜在环境责任人的污染或破坏行为也需要受到法律的约束。其潜在责任人大致包括：处置污染物时营运处置设施的一方；为处置污染物的污染运输方；合同约定处置污染物的相关第三方(10)刘平.美国如何界定土壤污染责任.学习时报，2016-08-18(002).。美国通过扩大环境损害责任的主体范围，保障了环境修复责任的履行。而我国现有法律并没有规定污染运输方、污染处置设施一方等潜在责任人的行为责任。污染结果的最终造成也可能恰恰是直接责任者与这些潜在责任人的共同参与导致的。所以不能因为处罚了直接责任人而将这一部分人置于法律之外。同时政府作为环境监管者对环境的保护至关重要，其在环境损害中的主体责任也缺乏相应的规定。

(四)生态环境修复责任配套机制不健全

1.生态环境修复资金保障机制缺位

当环境侵害人拒绝履行或无法履行修复行为责任时，责令其履行经济责任，这也是民事视域下生态环境修复的特征之一。《2014年司法解释》第 24 条明确规定由被告承担生态环境修复费用，并保障该项费用的妥善管理与运行。在环境民事公益诉讼中，一般由侵害人负担生态环境修复费用这是不争的事实。但为了保证生态环境修复的专业性和有效性，促进修复工作良性发展，第三方治理机构和治理市场逐渐兴起并日趋完善。依靠侵害人提供的修复资金由专业的第三方及时有效的代为履行，不仅为生态环境治理赢得了时间成本，还解决了侵害人的技术难题。这一方式极有可能成为将来生态环境修复责任履行的常态而被积极推广。因此，生态环境修复费用的履行是保障修复资金来源的重要途径，它不论是在采取第三方代为履行的修复方式抑或是在自行修复中都扮演着相当重要的角色。因此，生态环境修复费用的专项管理以及使用，对推进生态环境修复责任实施的意义就显得愈加重大。

虽然，《2014司法解释》从宏观角度对支付生态环境修复费用及诉讼中所使用的规则作了比较笼统的规定，但具体如何使用、如何管理均未提及。如在环境公益诉讼“泰州环境污染责任纠纷案”中，六家企业被判共同侵权，须共同支付超过1.6亿元的环境修复费用。但是，这笔修复费只有一审法院在判决书中判明其将用于“泰兴地区的环境修复”，在此后的二审和再审中，法院均未对修复费用的使用、管理事项作出具体的表述。如果仅仅只是判决侵害人承担修复费用而不对该费用的使用、管理作出具体判决，必然会导致执行难，那么充分发挥生态环境修复的功能及其作用也将成为一句空话。

2.生态环境修复责任监督制度缺失

的确是胡闹。西双说，假如我们真的又产生感情，真的对那段婚姻恋恋不舍，婚后真的可以夫妻恩爱白头偕老，复婚也未尝不可。但是可以肯定的是，我与她，不可能再有丝毫感情——我指的是夫妻间的那种感情。我去看她，我借给她钱，都不过只是怜悯——我不忍心让她死在那个出租屋里，就这样。

由于环境损害的隐蔽性与长期性，它所造成的一系列后果无法在短时间内显现出来，因此治理与修复环境污染是一个漫长而复杂的过程。在修复过程中，为了确保修复工作的顺利完成，需要细致而有效地对整个修复过程进行监督。若缺乏这一监督机制，势必导致环境治理部门在修复治理的范围、投入的资金、修复目标的确认，以及资源的使用状况等方面的自由裁量权过大而存在滥用的可能。

三、完善生态环境修复责任的构想

(一)完善生态环境修复责任的相关立法

完善的法律体系是严格执法的前提，是自觉守法的戒尺。健康有序的法治环境赖以生存的根源在于法制的统一。我国现行的环境保护法以及一系列政策法规中尽管提到了环境修复一词，但都是以原则或理念的形式出现，在实践层面不具有可操作性。其他个别单行法条文中也只是零散地分布着对环境修复的粗略规定：如《水土保持法》第16条规定，各级政府按照水土保持规划，采取自然修复等措施履行相应的职责；《矿产资源法》第32条规定，开采矿产资源造成破坏的，采用复垦利用、植树种草等措施来修复生态环境。2014年新环境保护法出台后，对环境污染制裁的力度在一定程度上震慑了侵害者的行为，为生态文明建设铺垫了良好道路，但一些单行法中有关环境修复的规定并未随之进行相应的调整。现有关环境修复责任的立法与发达国家尚有不小差距。例如早在 20 世纪 70 年代，美国就制定了《资源保护及恢复法》，用以规范生态环境恢复。之后的1980 年又颁布了《综合环境反应、赔偿与责任法》，对环境修复主体、环境损害评估、修复的基金保障等都作了详细规定：生态修复的主体不应该局限于政府，不能仅由政府为污染侵害者的过错买单，污染侵害者更应该承担生态修复的主要任务，而受益者也要承担一些补充责任；要统筹考量现有技术条件、修复成本和功能性，因地制宜地制定修复目标，不能盲目追求环境目标最高值；对于修复资金来源方面，通过司法实践积累的相关经验，采取不同形式的类型来保障生态修复的资金来源，包括财政拨款、对责任人的罚款、环境修复保证金、环境保护方面的税收等。因此，我国可以借鉴其有益经验，植根于我国当前环境修复的实际，因地制宜地制定出契合现有国情的相关制度，如对责任主体、修复方式等内容在《环境保护法》中予以细化。

(二) 完善生态环境损害评估机制与修复目标

1.完善环境损害评估机制

环境遭受人为损害之后，因估算环境损害程度和环境修复费用具有主观性和不确定性，导致地区差异较大。这就要求通过立法来规范环境损害评估，用统一科学的方法计算损害程度、修复过程的方法及当地的环境要素。因其具体计算过程需要依赖生态环境与数学统计等专业知识，所以应由具备相关资质的专业鉴定机构进行鉴定评估，明确修复费用后，再由法院决定是否采纳(11)於方，张红振，牛坤玉，谢光轩.我国的环境损害评估范围界定与评估方法[J].环境保护，2012,(5)：25-29.。

评估环境损害首先要了解受损原因以及受损范围。有的生态环境损害不单单限于某一环境要素的损害，很有可能是因为某一环境要素的损害，从而牵涉到其他环境要素的损害，进而导致更大范围生态环境的不利改变(12)吕忠梅，窦海阳.修复生态环境责任的实证解析[J].法学研究，2017，39(3)：125-142.。因此，深入了解受损原因，准确把握受损范围、环境要素，是修复生态环境的基础。由于生态系统自身具备的自净功能与纳污能力，如果可以确定生态环境的损害没有超过环境承载容量，则不需要额外采取措施加以干预。因此，修复的前提是对生态环境损害的“量”进行判断。

而“量”的判断涉及专业技术问题。现行办法是一般先由权威专业机构发布技术标准，把环境损害“基线”确定下来，然后以 “基线”水平作为评定“环境损害”有无的标准，法院再通过对环境损害水平的观测与评判，作出最合乎科学的事实认定。这种通过对比基线水平的方法虽然是以先前环境水平为参照，但与民法中的 “物” 的判断标准和方式不同，生态环境损害的评估不能仅局限于外在状态是否变化，更注重对生态系统的整体性或内在体系要素进行评判。因此，由立法部门会同有关专业机构制定统一科学合理且具有可操作性损害评估衡量标准非常必要。

2.明确科学合理的修复目标

制定环境修复目标时需要考虑的首要问题是如何将社会共识贯彻到修复方案的每个细节，这是环境修复公益性的重要体现。其次是科学问题，也就是利用最佳的方法寻求结果的最优化，通过设置一系列制度安排来解决修复的难题，从而达到更好的环境修复结果。目前，修复制度的可行性最需要考虑的是物质条件和技术条件，既需要一定的经济支撑，也需要切实可行的技术保障，最后还要结合对当地的生态环境所做的价值评估等进行可行性论证。但是，作为公共利益的救济措施，仅仅关注直接修复目标还是不够的，一个完善的目标体系至少应包含以下两个方面：

第一，受损自然生态系统的修复。传统上的法律只是将关注重点放在了生态系统的财产价值上，即通过追究行为人的行为与经济责任进行修复，而忽略了对生态系统生态价值的救济。环境问题的复杂性决定了恢复生态系统的原有功能及价值远比单纯的排除损害和外部改善更有意义，所以制定目标体系一定要秉承生态服务功能最优化的宗旨综合考虑。

第二，环境修复必须考虑环境的整体性。即在修复过程中，要着眼于生态系统全局，兼顾该系统内现存的良好环境要素。顺应自然规律，重点关注环境各要素之间的相互影响、彼此联系，例如土壤和地下水，它们存在于同一生态系统内，相伴而生，一旦土壤受到污染，也会因为环境要素的流动最终殃及与其密切联系的地下水。尽管我国对于地下水的关注日趋系统化、科学化，但对它的治理仍然停留在土壤或场所表面的修复位置上，缺少对土壤因素或其他关联因素的统筹考虑。对此，我们可以借鉴我国台湾地区的做法，即把土壤及地下水当成一个整体，统一进行预防与整治、监督与执行，并且规定农业、卫生、水利、工业、地政、营建等多个治理主体共同参与。

(三) 扩大生态环境修复责任主体范围

环境损害修复责任的确定其首要任务就是明确相应的责任承担主体，通过制度来区分不同主体在生态修复中的权利义务关系，这是建立整个生态修复制度的一个难点(13)魏旭.生态修复制度基本范畴初探[J].甘肃政法大学学报，2016，(1)：01-10.。鉴于生态环境修复项目的持久性、复杂性，再加上投入资金巨大，实行单一的法律责任主体体系是不现实的。

我国环境保护法第6条规定：“企事业或生产经营者有防止环境损害的义务并承担不履行该义务相应的责任。”基于环境正义的需要，“污染者负担”原则在生态环境领域已形成共识并成为环境法的基本原则。但是在现实情况下，可能会出现污染者或破坏者已“另立门户”，或者与其他主体进行合营合并以及自身分散为多个主体等等情况，从而导致污染或破坏生态环境的修复主体无法确定的情形。事实上，不管企业是合还是分，后者仍是前者债权和债务的承担者，因此，法律的规定应该把责任主体扩展到基于承继关系的承继人身上，促使相关主体积极承担修复义务，杜绝相关责任主体的侥幸心理。

此外，增加潜在责任人的修复责任，并规定对责任主体(包括潜在责任人)实行严格的无限连带责任。这方面我们可以借鉴美国《超级基金法》的规定，将造成污染的运输方、污染处置场地所有的潜在责任人纳入到责任承担主体之中，同时将政府作为责任主体规定在相关法律中，以此扩大责任主体范围。

(四)完善生态环境修复责任配套机制

1.健全生态环境修复基金和保证金制度

环境修复基金是环境修复目标实现的保障。环境修复基金主要来源于各级政府的财政拨款、社会捐助以及相关责任主体的罚金等，它既可以用于环境修复，也可以用于支持环境保护行动。当侵害者无力承担修复义务时，可以通过环境修复基金，把个体承担的责任移转给国家、社会或多个企业承担，并配套责任追偿机制从而实现环境修复的最终落实。与此同时，为了保障生态开发主体审慎对待生态环境，还可以建立环境修复保证金制度。如国土资源部颁发的《矿山地质环境保护规定》就明确，采矿人作为矿山地质生态恢复的义务主体，应缴纳一定数额的环境治理恢复保证金。这种保证金的形式对生态环境修复费用的保障效力是最强的。在缴纳保证金时，为了避免小企业沉重的经济负担，可以采取分期付款的方式交纳。因此，在今后的环境保护法修改中，相关法律可以增加环境修复基金和保证金制度的内容。

当然，建立统一的环境修复资金制度，首先必须明确生态环境修复资金的所有权，以及它的收支、责任主体、适用范围、监督主体、运行管理等。其次要确定修复资金的来源：如环境赔偿款、环境税费、政府拨款等。最后通过垫付追偿的方式合理使用资金。只有制度的规范才能使责任方承担的生态环境修复费用落到实处。通过社会化的救济虽然能有效缓解责任人环境损害压力，保护受害者的权利，但是在生态环境修复制度框架内，这一方式只能作为补充性、垫付式的救济方式。环境污染直接损害者理应承担主要的修复任务，否则将继续盛行个人行为由政府、社会买单的不良风气。

2.构建有效的环境修复责任监督制度

(1)公众广泛参与的环境修复责任监督制度

环境问题来源于公众，解决环境问题的最强动力也来自于社会公众。如要充分调动社会公众的积极性，必须将《环境保护法》的公众参与原则和《环境保护公众参与办法》贯彻始终。公众的监督可以弥补环境行政保护的失灵以及环境公益私法救济的空白。如上所述，环境保护并非私益，如果出现环境问题看不到社会公众的利益诉求，极不利于环境公共利益的维护和社会可持续发展。如果公民的利益诉求能够被决策者采纳，在一定程度上可以避免决策的任意性和盲目性。公众一旦发现环境损害违法行为或在生态环境修复责任执行中存在的问题，及时向有关行政机关反映，对于生态环境修复地有效实现具有积极意义，这也是生态环境保护的内在需求，此其一。其二，依法设立相应的社会组织(中立机构)并赋予它一定的法律地位，也是实现公众参与监督的一种有效方式。其三，为了保障公民的知情权，可以将相关资源环境开发者的开发行为进行必要的信息披露，让开发行为在阳光下运行，以便社会公众能够清晰地了解环境污染的原因、损害程度、修复方式、修复结果，只有这样才能更好的实现社会监管，否则，很有可能因为信息的不对称使群众的监督成为一句空话。其四，可以参照环境影响评价中公众参与的相关规定。即在编制生态环境修复方案时不仅可以让公众广泛参与，还可以向法院申请聘任专业第三方机构，对有关生产、生活项目造成的环境影响进行综合评估，提出专业意见，保证信息的专业化及客观度。

(2)确定具体的监管模式、监管手段

根据环境污染问题的产生与解决，可以分为事前预防、事中治理、事后修复三个阶段。首先，将对生态环境产生不利影响的行为纳入前期项目可行性评估报告之中，既列明影响的范围和程度，又注明修复方案和修复效果以及替代方案，从而为项目的后续运行提供参考；其次，对相关项目的实施进行必要的监督检测，确保各项污染指数控制在合理的范围内，一旦突发污染损害，及时启动应急机制和替代方案；第三，对环境修复结束后存在的一时难以治理的部分不能听之任之，要制定出详细的控制防护预案和修复计划，分阶段落实。

(3)引入多元监督主体

一是环境民事公益诉讼的专业性社会组织。其作为环境公益诉讼的原告对环境修复的监管有特殊的意义，对此应给予必要的支持。由于专业组织的特性，使他们对于侵害人的行为方式、损害程度及相关损失的了解可能比司法行政机关了解得更全面更细致，这样就有便于与侵害者进行高效率的对接。无论是在调查取证阶段，还是庭审质证乃至法庭辩论阶段，都应是司法行政机关有力的辅助。该组织的外部监督能够促使相关侵害人严格落实修复义务，提高生态环境的修复效率。

二是引入审计监督主体。生态环境修复资金是为了维护公共利益建立的专项资金，资金的管理和使用理应接受社会监督。对公益诉讼的专项资金的监督可以引入审计监督，由审计部门规范环境修复资金的正常运行。审计部门作为独立的第三方，不存在利益博弈而具有相对客观性，其凭借专业的审计方法实现对修复资金的有效监管不但合理而且可行。在具体操作层面，审计部门可以采取“一案一审”的方式，对管理人使用专项资金的情况进行规范审计，确保专项资金的使用符合相关规定。

三是增加各级监察委员会对环境的督察。根据《中华人民共和国监察法》第1条的规定：“……实现国家监察全面覆盖……”之规定，可以在监察法或其他有关环境立法中增加监察委员会作为监督主体。

四、结语

生态环境修复责任是为了救济生态环境、适应环境民事公益诉讼需要而延伸出的责任形式。尽管现阶段在法律上尚未形成完整的体系，但随着环境民事公益诉讼的发展，生态环境修复责任已日渐完善，生态环境质量也得到了较大程度地改善。

环境修复作为一项新的法律制度工具，首先需要一系列的立法对其进行目标定位，才能在实践中有效地解决环境问题的种种困境。生态环境的损害意味着公共利益的损害，它不同于传统的人身、财产损害，不能将环境损害纳入到侵权法的保护范畴之内，应当单独构建并逐步完善生态修复法律制度，这不仅符合我国经济社会可持续发展的要求，也是建立环境友好型社会形态的内在要求。