张海东 靳凯

摘要：全面解决绝对贫困问题后，如何找准今后的财政支农工作着力点，进而推动乡村振兴战略的实施进程，实现农业更强、农民更富、农村更美的目标？本文总结了江苏省淮安市脱贫过程，分析了当前财政支农存在的问题，提出了当前及今后一段时期财政支农工作的着力点和基本思路。

关键词：脱贫攻坚 财政支农 工作思考

为进一步统筹城乡发展，加快解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的突出矛盾，近年来，江苏省淮安市不断加大财政投入，统筹多方力量，彻底解决了部分年均收入6000元以下贫困人口的脱贫问题。在此基础上，出台了一系列措施，通过优化资源配置、努力巩固脱贫成果、制定乡村振兴战略实施意见，全市各级财政部门在如何衔接巩固脱贫成果与实现乡村振兴之间开展了探索与思考，提出了当前及今后一段时期财政支农工作的着力点和基本思路。

一、“十三五”时期淮安市脱贫攻坚情况回顾

（一）全市贫困人口及经济薄弱村分布情况

在彻底解决全市人均收入4000元以下绝对贫困人口脱贫的基础上，为解决经济发展不平衡的问题，按照江苏省统一部署，“十三五”时期，淮安市决定组织实施新一轮脱贫致富奔小康工程，扶贫标准为家庭人均年收入低于6000元的农户和村集体经济低于18万元的村。经建档立卡和动态调整，全市共有建档立卡低收入农户14.3万户、42.2万人；在确定170个省市定经济薄弱村基础上，经过逐一排查，又确定了548个集体经济收入低于18万元的面上低收入村，涉及淮安区、淮阴区、涟水县三个省重点帮扶县区。经过连续几年的攻坚，截至2019年底，全市所有建档立卡户人口及低收入村全部出列。

（二）全市财政扶贫工作开展情况

1.财政资金挑重担，持续助力脱贫攻坚。“十三五”以来，淮安市财政部门配合市扶贫办等部门，着力优化调整支出结构，不断加大财政对扶贫开发的投入力度。2016年以来，市级以上财政累计投入13.14亿元扶贫专项资金，用于省市定经济薄弱村、低收入人口脱贫攻坚工作。针对集中连片贫困情况，通过实施基础设施、产业发展和民生事业等关键工程建设，改善片区面貌，提高基本公共服务水平。针对建档立卡户的不同情况，以户为单位，采取多种方式实行资金直接扶持到户到人，实施精确“滴灌”、“点穴”帮扶，促进其加快增收脱贫。针对村集体经济薄弱的情况，以壮村富民为目标，重点经济薄弱村发展产业项目，撬动村集体经济增收，带动低收入农户脱贫致富。

2.信息系统把好关，阳光监管精准扶贫。淮安市在全省率先开展“阳光扶贫”试点，紧紧围绕“精准扶贫脱贫、阳光透明监管”目标，开发建立以资金管理为核心主线，以人和项目的实名制为前提基础，以“制度化+信息化+公开化”为方法路径，以“三层、四库、一端”为主体框架的“阳光扶贫”系统，探索出了一条深化落实精准扶贫精准脱贫的新路子。出台了“1+N”配套制度，建立起“1+3”资金监督模式。2018年实现系统扩围升级，将中央、省、市、县（区）安排的所有财政涉农资金全部纳入系统监管，涉及农业农村、水利、交通等19个部门、122项、82.78亿元，实现涉农资金全覆盖。

3.制度配套明职责，统筹整合扶贫资金。为加强和规范财政专项扶贫资金使用与管理，提高资金使用效益，淮安市根据《中央财政专项扶贫资金管理办法》（财农〔2017〕8号），制定印发了《“阳光扶贫”上线运行财政管理办法》《淮安市市级扶贫资金管理办法》等文件，进一步明确市、县（区）、乡各级财政部门职责，厘清在扶贫工作中财政部门与业务主管部门的任务分工。同时，明确扶贫资金项目审批权限下放到县级，强化地方对市级财政专项扶贫资金的管理责任；鼓励各县区以脱贫成效为导向，以脱贫攻坚规划为引领，统筹整合使用相关财政涉农资金，提高资金使用精准度和效益。

二、财政支农工作中亟待解决的突出矛盾和问题

（一）涉农资金跨系统整合力度仍需进一步加大

目前，从中央到地方都在鼓励基层整合涉农资金，集中财力办大事，努力提高财政资金使用绩效。但是因为体制及经济发展原因，乡镇及县级财政能够用于农业农村的财力很少，更多的要依赖于市级以上财政，无论是高标准农田的建设还是小型农田水利的治理，无论是农业农村社会事业的发展还是促进现代农业的快速发展，很多都需要上级财政支持。客观说，这些年来投入到农村的资金规模越来越大，但并没有达到预期效果或者说并未充分发挥财政资金的效益。其根本原因是，投入到农业农村的资金仍分散在上级各个部门，如农业、水利、交通、文化、教育等，资金分散，各管一块，存在着重复投资、资金浪费等现象。因此，必须在坚持“大专项+任务清单”的管理模式下，进一步完善配套措施。一是坚持任务清單和专项资金计划一起下达，或者任务清单早于资金计划下达，便于基层了解哪些是约束性计划，哪些是指导计划。二是打破壁垒，实施跨系统跨部门的资金整合，解决目前仍局限于农口系统内部的整合，将所有涉农资金按照任务计划和资金总量进行全面排查，统一安排，统一使用。三是充分授权县区政府，废除一切不适应整合的资金管理办法，由县区政府根据本地发展规划，自主使用资金，自主安排项目。

（二）各级财政投入责任仍需严格

中央连续多年一号文件聚焦农业，对市以下各级财政来说，必须坚持公共财政更大力度向“三农”倾斜，建立财政优先保障农业农村、支农投入稳定增长的机制；市县（区）财政支农资金预算只增不减、只升不降、只扩不缩；鼓励扶持各类经营主体、示范园区积极申报省、国家级项目。在加大投入的同时，更加注重支出的绩效，更加注重聚焦重点，不搞全面开花，努力培育特色更加鲜明、优势更加明显、载体更加齐全的农业产业体系。

同时，为解决“三农”发展中融资难、融资贵的“老大难”问题，要积极推动农担体系建设，重点服务家庭农场、种养大户、农村合作社等新型农业经营主体；建立健全农业信贷担保体系，支持有条件的县区建立担保机构，实现实质性运营；加快设立乡村振兴战略引导基金，以项目扶持、配套、补助等形式；积极引导和带动更多金融和社会资本更多的投入乡村建设。

（三）项目实施周期长进展慢

由于建设计划与预算指标不同步，受制于很多农业项目受季节、天气、气候影响，导致部分项目进展慢，甚至有的严重超出项目实施方案规定的期限，导致结余结转资金过多，与财政资金的管理要求不适应。农业项目不同于城建交通项目，也不同于教育文化项目，有其自身的特点。特别是以往存在地方配套过多，由于财力原因，导致不能按时验收结题。

三、探索脱贫攻坚向乡村振兴过渡期财政支农工作着力点

（一）以产业兴旺为总抓手，确保投入力度不断增强、总量持续增加

1.以“三特”产业为重点，构建现代农业产业体系。以县区为单位编制实施产业发展规划，建立县域高效优势产业培育清单，推进特优高效种植业、特种绿色水产业、特色生态休闲农业转型升级。实施品牌强农战略，推广“淮味千年+”模式，发挥品牌影响力，提升品牌知名度。

2.以建立产销关系为关键，创新现代农业产业发展模式。推进消费扶贫与电商扶贫深度融合，促进经济薄弱村、低收入村特色农产品网上销售。积极探索“龙头企业+基地+低收入农户”“家庭农场+低收入农户”“合作社+低收入农户”等模式，通过订单购销、利润返还、直接投资、股份合作等多种方式，建立市场经营主体与低收入农户、经济薄弱村的利益联结机制，让群众有更多获得感。

3.以产业强镇为突破口，建立优质农产品产业群。实施农业产业强镇示范建设，支持发展壮大优势产业，培育乡村产业新业态新模式，推进农村产业融合、产城融合、城乡融合。同时，扩大全市优质特色农产品销售，鼓励消费，安排专项资金予以补贴。

4.以农业园区为着力点，建设农业产业化联合体。支持现代农业园区、农业产业化龙头企业、优势特色主导产业、农村一二三产业融合、农民合作社和家庭农场发展，以促进现代农业提质增效和农民增收为目标，着力提升农业高质量发展水平。

（二）按照投入不减、力度不降的原则，加快防返贫机制的建立，不断巩固脱贫成果

1.由被动脱贫攻坚到主动预防返贫。脱貧攻坚目标达成后，农村防贫、减贫工作任务仍然较重，脱贫人口基础薄弱、抗风险能力差，受大病、灾害等突发因素影响，部分相对贫困人口容易返贫。要保持脱贫攻坚政策稳定，严格落实“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”的要求，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情或其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施；探索防返贫基金、防返贫救助、防返贫保险等模式，加快建立防止支出型返贫机制。

2.由被动“输血强身”到主动“造血健身”。对符合规定标准且具备就业创业增收条件的低收入人口，通过完善金融、培训、就业指导和提高组织化水平等支撑给予支持。发挥农广校和高职院校作用，加强农民实用技能培训。对使用农村低收入人口劳动力的企业给予政策支持，通过政府购买服务等方式，增加公益性岗位优先安排低收入人口就业。

3.由被动“头痛医头”到主动综合施策。完善以提升“三保障”水平为核心的综合帮扶政策。加强农村义务教育发展投入和基层卫生服务机构建设，逐步增强农村义务教育、基层公共卫生服务能力。持续改善农民整体住房条件，切实解决住房安全问题。

（三）以乡村振兴为根本目标，致力农业农村经济的发展

1.注重培养与引导相结合，推进乡村人才振兴。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，加强对基层一线干部的关爱激励政策。大力培养新型职业农民，帮助传统农民转变思想、提升技能，成为带动周边农民致富的“带头人”。不断完善农技人员培训、使用、激励机制，有效提升农技推广服务能力，打造一支精干、高效的农技推广人才队伍。引导各类人才投身脱贫攻坚与乡村振兴，着重用好乡村推广技术人才、回乡创业人才、乡村基层组织干部人才、扶贫干部人才、外来企业精英和市场主体人才等“五类人才”，破解乡村人才瓶颈。

2.推进农民住房条件改善，加快补齐民生短板。严格县抓落实的主体责任，注重政策集成、资金平衡和项目实施，强化资金、用地保障，严禁增加镇村债务负担。优选规划设计单位建立专家库，提高农房改善项目规划设计水平。加强农房项目建设全程监管和验收管理，确保新建农村新型社区达到美丽宜居乡村或特色田园乡村建管水平。重视项目区产业配套建设，让农民住得好、稳得住、能致富。

3.加强农村环境整治，推进农村生态建设。坚持县级主抓、多方参与，落实县级党委和政府主体责任，发挥市级财政专项资金的引导作用，鼓励社会各方力量参与行动。结合今年新冠肺炎疫情防控，坚持“点线面”结合，深入实施村庄清洁和“十百千万”行动，确保完成三年行动目标任务。完善农村生活垃圾收运处置体系，开展垃圾分类试点。加快镇村生活污水处理设施建设和管网延伸，稳步提升农村生活污水治理水平。合理布点配建农村公厕，结合农房改善等新型社区建设，迅速启动农村厕所革命。

（作者单位：江苏省淮安市财政局）

责任编辑：欣文