何鹏飞

(四川师范大学经济与管理学院，四川成都 610101)

一、问题的提出

农村集体经营性建设用地入市是新一轮农村土地制度改革重点之一，也是农业农村优先发展的基础，更是推动我国城乡融合发展的关键。2015年初，全国15个地区开展农村集体经营性建设用地入市改革试点工作。同年11月，国家出台《深化农村改革综合性实施方案》，明确提出存量农村集体建设用地与国有建设用地享有同等权利。2016年1月出台的《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》，明确要求适当提高农民集体和个人分享的增值收益。2018年底，农村集体经营性建设用地入市改革延长至2019年12月31日，改革试点工作继续深入。在农村集体经营性建设用地入市试点过程中，制度设计、部门协调、利益分配等问题成为难点，其中利益分配问题的影响最大[1]。

农村集体经营性建设用地是农民集体用于获得收益的建设用地[2]。学术界普遍关注农村集体经营性建设用地入市后的增值收益分配，认为土地增值收益分配存在问题，包括入市流转主体不明确、法律制度不完善、监督机制不健全、收益分配不合理等。一是农村集体经营性建设用地在流转过程中出现不同流转主体，削弱了村集体的所有权主体权益[3],并且产权主体虚位且权能残缺[4]。二是缺乏法律法规制度的支撑，集体土地收益分配权缺乏集体成员资格认定的法律依据[5]。三是参与收益分配的方式不同和收益分配监督管理机制缺失[6]，而且试点地区收益分配监管效果不佳[7]。四是农村基层部门间存在利益分配的矛盾[8]，在入市规则设计上政府参与(甚至是干预)的现象日趋明显[9]。五是分配不合理，表现为现有的增值收益分配并没有形成一套可以推广的分配标准[10]，土地收益调节金制度仍旧带有城乡二元性质[11]，计征基数在地方政府和农民的分成等方面含混不清[12]，增值收益分配缺乏科学依据[13]。合理平衡各主体之间的利益关系，确定科学的增值收益分配方式至关重要。一种方式是政府通过基础设施投入，以土地增值收益调节金的方式获得收益，农村集体经济组织凭借土地所有权和经营权获得土地收益，并以2∶8的比例在农民个人和集体之间进行分配[14]；另一种方式为初次流转以“征税+农民集体内部协商”的收益分配方式为宜，再次流转以“征税+市场主体自治”的收益分配方式为宜[15]。农村集体经营性建设用地入市土地增值收益的分配，关系到国家、集体和农民等多方利益，成为亟待解决的重大现实问题。

二、马克思地租理论及其在现实中的分析范式

在资本主义社会中，随着社会生产的扩大出现了土地所有权问题。马克思地租理论是继承和批判古典政治经济学地租理论而形成的，马克思在《资本论》第三卷第六章中分析了超额利润如何转化为地租。“地租是土地所有权在经济上借以实现即增值价值的形式。”[16]级差地租是对土地的不同投入而产生不同的生产率，级差地租分为级差地租I和级差地租II。级差地租I是由于土地肥沃程度和区位不同而产生的，一般存在于农业粗放式经营中；级差地租II是对同一块土地连续进行投入而产生不同的生产率，一般存在于农业集约式经营中。绝对地租的含义是如果存在土地私有权，那么任何土地都必须提供地租。建筑地段地租的特征不仅是土地的位置对级差地租具有决定性的影响，而且对垄断价格也有一定的作用。马克思基于土地权属和土地利益分配这两种关系，从土地所有者、农业资本家或土地经营者、使用者之间的利益分配这一生产关系来把握地租的实质[17]。从马克思地租理论中的土地权属关系和土地利益分配关系来架构理论分析范式，深入分析农村集体经营性建设用地的入市增值收益分配问题，有利于推动我国农村土地制度改革试点工作。

(一)关于土地权属关系在现实中的分析范式

土地是一种生产要素，土地所有权和经营权分离是地租产生的必要条件。20世纪70年代末，我国开始实行家庭承包经营制度，实现了农村土地集体所有权与农户承包经营权分离，在一定程度上调动了农民生产的积极性。土地所有权国有化与土地经营权商品化是农村经济融入市场化的基础。2016年我国进行农村土地制度改革，对农村土地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，提高土地利用率，促进农村土地流转。随着城镇化的加快，现行的农村土地制度不能适应市场经济的发展，于是进行了新一轮农村土地制度改革试点，其中包括农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等“三块地”改革，农村集体经营性建设用地入市是“三块地”改革中的关键一环，其目的是赋予农民更多土地财产权，获得更多收益。笔者认为，当土地权属关系进一步厘清，土地的增值收益分配也会产生新的模式。现实中，农村集体组织作为集体经营性建设用地的所有权人，因对该土地的垄断而享有绝对地租。农民作为该土地使用权人，享有区位优势所转化的部分级差地租I。国家作为土地的管理者，对农村发展建设投入了大量的人力和物力，进而提升了农村土地的区位优势，国家对农村集体经营性建设用地入市形成了级差地租I和级差地租II。

(二)关于土地经济主体利益结构在现实中的分析范式

土地所有制的不同会影响经济主体利益分配的不同。影响级差地租I的主要因素是土地的地理位置和肥沃程度。如今交通设施的建设健全会削弱因土地地理位置不同造成的级差地租I。同时随着科技水平的不断提高，生产要素大力投入到土地上，促使土地的价值上升，产生级差地租II。在这种情况下，级差地租I和级差地租II会相互融合。在现实中，农村集体经营性建设用地入市在很多时候体现了多方主体利益在经济上的博弈。农村集体经营性建设用地直接进入土地市场交易，土地所有权人通过交易平台使其使用权通过“招拍挂”等形式交由他人。农村集体经营性建设用地入市需要通过两个步骤：一是前期土地开发整理，二是土地入市交易。土地增值是首次入市的增值收益和土地投资开发后流转的增值收益。

第一，关于首次入市的增值收益。集体经营性建设用地的使用权归集体所有，因此农村集体经营性建设用地的原来价值为绝对地租，土地价格为P1，其价值为V1；集体组织通过对符合规划和用途管制的荒废、闲置的经营性建设用地进行土地整理，经过集体组织成员同意后，按照与国有建设用地同权同价的条件通过土地交易中心与投资者进行交易，农村集体组织获得相应土地款，农村集体就获得土地增值收益，土地交易价格为P2，其价值为V2。首次入市土地增值等于土地交易价格P2减去集体经营性建设用地原价格P1。

第二，关于土地投资开发后流转的增值收益。投资者获得集体经营建设用地使用权后，对土地进行投资开发，就会产生级差地租。在投资开发过程中，投资者投入基础设施建设成本，向政府缴纳相关税费，土地开发完成后进行流转，产生土地增值收益，此时土地价格为P3，其价值为V3。土地投资开发后流转的增值收益等于土地开发投资后流转价格P3减去土地交易价格P2、基础设施建设成本、相关税费。

土地增值收益分配是农村集体经营性建设用地入市的核心点，需要合理界定土地经济主体的利益分配边界。通过上述分析可知，国家、集体组织、个人都应享有首次入市土地增值收益。投资者获得土地使用权后，连续在土地上进行投资，再次流转获得土地增值收益，这部分土地增值收益来源于用途性增值、政策性增值、辐射性增值和供求性增值。绝大多数试点地区农村集体经营性建设用地流转之后会再次流转，而政府以管理者的身份通过土地增值收益调节金的方式获得增值收益。土地增值收益分配包括两个方面：一是收益在国家和集体之间分配，应科学制定土地税收标准，按照让利于民的基本原则，国家与集体组织共同分享土地增值收益；二是收益在集体和农民之间分配，农民可以享有集体组织提供的公共物品改善集体基础设施，集体组织也可以通过支付现金、保障福利等方式将收益给予农民。

三、导致农村集体经营性建设用地入市增值收益分配问题的内在原因

目前我国农村土地制度是土地所有权属于集体、使用权属于农民。但是，由于土地权属关系不完整和土地产权边界不清晰，在农村集体经营性建设用地入市实践中，国家、集体和个人的利益分配存在问题。为了平衡三个主体的利益，2016年4月财政部出台了土地增值收益调节金征收使用管理的文件，明确要求实施土地增值收益调节金制度。各试点地区按照文件要求不断探索农村集体经营性建设用地入市增值收益的分配方案，形成了以土地增值收益调节金为核心的分配机制。国务院提请十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议的报告显示，截至2018年底，全国试点地区农村集体实施经营性建设用地入市地块有1万余宗，入市用地面积达9万余亩，总价约257亿元，收取土地增值调节金28.6亿元[18]。

(一)土地权属关系不完整：国家和集体的利益分配问题

由于土地缺乏财产权，在土地增值收益分配中，集体组织在与地方政府的利益博弈中处于不利位置，只能被动接受土地增值收益分配政策。虽然法律规定了农村土地属于集体，但对土地的收益权和处置权没有明确规定。土地权属关系的不完整削弱了集体组织在农村集体经营性建设用地入市中增值收益分配的谈判能力。土地增值收益调节金制度是为了平衡国家、集体和个人之间的利益。然而一方面土地增值收益调节金的性质未明确，《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》(以下简称“暂行办法”)中提出财政部门负责征收调节金，但是未指明调节金的性质。调节金的法律性质不明导致制度设计的非正式，因此不能与国家税收制度无缝衔接。另一方面，在试点地区实践中土地增值收益调节金征收比例差距较大。按照暂行办法中提到的征收调节金比例为20%～50%，首先是不同试点地区征收比例不一致。如浙江省德清县按照入市收益的一定比例征收调节金：关于工业用地，处于县城规划区内收取24%，处于乡镇规划区内收取20%，处于乡镇规划区外收取16%；关于商服用地，处于县城规划区内收取48%，处于乡镇规划区内收取40%，处于乡镇规划区外收取32%。四川省成都市郫都区采取以总收入15%的比例计征土地增值收益调节金。吉林省长春市九台区确定各类用地收取调节金的不同比重：关于商业用地，按照土地分类层次收取30%～50%；关于工业用地，按照土地级别收取20%～50%。河南省长垣县按照土地不同地价收取5%～40%不等的调节金。山西省泽州县收取土地增值收益调节金的比例为20%。其次是试点地区农村集体所占有的集体建设用地面积大小不等并且地理位置不同，因而收益的分享存在差异。重庆市大足区的征收比例最大为土地成交价的50%，而海南省文昌市的征收比例最小为土地成交价的5%。各试点地区土地增值收益调节金的收取比例不同，而且比例最大值和最小值相差较大。土地增值收益调节金征收比例充分反映了多方利益博弈，如何构建比较公平的分配格局，值得进一步探索。

(二)土地产权边界模糊：集体和农民的利益分配问题

由于集体土地所有权和使用权的边界不清晰，造成在农村集体经营性建设用地入市过程中集体组织和农民之间的利益分配问题。农村集体组织所有权的核心是集体，但是集体是一个宽泛的概念，容易出现集体所有权虚化现象。另外，在很多地区村委会干部侵占农村集体经营性建设用地所有权，代表农民行使权利，导致农民利益受损。在试点实践中，土地增值收益在集体和个人之间的分配取得了一定成效，甘肃省定西市陇西县规定原则上集体留成部分不得少于收益的60%；贵州省湄潭县明确规定集体获得比例不低于征收增值收益调节金后收益的30%；山西省泽州县土地收益按集体占30%、个人占70%的分配方式；江苏省苏州市相城区明确规定农民收益不低于40%；四川省成都市郫都区按照“二八开”作为集体与农民收益分配的指导比例。但是一方面由于收益资金管理机制不规范、制度不健全和缺乏监督，使得集体组织账目不公开，容易产生腐败现象。另一方面，集体提留收益用途不明晰。由于存在寻租现象，集体提留的收益不能很好地用于农村集体经济发展和公共服务设施建设。

四、优化农村集体经营性建设用地入市增值收益分配的政策建议

(一)明确土地增值收益调节金性质

从各地试点实践看，土地增值收益调节金既不属于税收，也不属于费用，是国家强制性征收，上缴试点县级地方国库并纳入地方一般公共预算管理的资金。国家收取土地增值收益调节金有利于保障农民集体的权利，有助于解决农村社会保障等问题。因此，可以明确调节金为行政事业性收费，收益分配表述在集体经济组织、农民之间更合适。在税权配置上，可探索对农村集体经营性建设用地入市增值收益实行征税制度，将其归口于地方税务。另外，还可考虑完善土地税收制度，建立入市增值税征收体系，区分环节缴纳转让税、营业税、所得税等，由国家税务部门明确土地增值税收的使用范围和使用程序。

(二)设计科学的土地增值收益分配比例

暂行办法对土地增值收益分配比例并未作出明确规定，只是要求各试点地区综合考虑土地用途、土地等级等，切实保障农民利益。首先，应在法律上允许农民进行土地议价，保障农民既是收益分配方案制定的参与者也是受益者。其次，应明确集体决议土地增值收益分配的程序，集体土地增值收益分配方案应在村民大会上讨论并有半数以上村民同意方可实施。再次，应根据土地税费制度改革探索合理的增值收益测算模型，将土地增值收益在国家、集体和个人之间的分配比例确定在合理区间，避免过高或者过低。同时，各地应当根据土地的市场价格、区域位置、市场需求等设置比例。在确定合理区间后，可以进入统一立法阶段，以此来更好地保障集体以及农民个人的合法权益，建立城乡统一的建设用地市场。

(三)加强土地增值收益分配监管

现阶段农村集体发展还有诸多不足，对于集体资产、收益分配等还缺少科学的监管，监管主体不明确，集体土地资产被侵吞或挪用的风险较高，而且目前农民对政策的认识和发展方向的选择有不同的思路，加上各地法治环境和公平理念也存在一定的差异。因此，一是要成立专门负责管理农民集体资产的工作机构，监督土地增值收益的分配情况，定期检查收益资金流向；二是要完善村级财务公开制度，村集体应将提留部分资金的使用途径及相关情况公开，防止村委会干部滥用职权，侵占资金。如果发现存在寻租行为的干部，必须增强惩戒力度，依法重处。

(四)构建合理的土地增值收益分配方式

地方政府可成立农村集体经营性建设用地入市管理中心，管理中心负责入市的申请、评估、审批、签约、登记、监管等工作，进行流程化和精细化管理，同时建立土地增值收益的资金库，农民按持股比例分配。一方面可以改善当地的公共设施建设，另一方面可以实现集体资金的保值增值，还能避免出现大量农民“一夜暴富”的现象。探索农村集体经营性建设用地入市收入分配的长效机制，实施固定收益和长期分工相结合的土地增值收益分配模式，在分配方式上可增设货币基金分红、实物折价等方式，使得收益分配多元化。