张雪萍

(武汉城市职业学院 学前教育学院 湖北 武汉:430064)

有效缓解“入园难”“入园贵”问题，是一项重大的民生工程。为贯彻落实《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》精神，课题组在武汉市委、市政府指导下对武汉市的普惠性幼儿园开展深入调研，了解存在的问题并探寻解决问题的途径。

1 武汉市普惠性幼儿园存在的问题

为了解武汉市普惠性幼儿园的办学现状，2019年4月，对武昌区、洪山区、江岸区、东湖高新区及新洲区40位园长或负责人进行调研；2019年9月，对硚口区31所幼儿园园长或负责人进行调研；2019年10月，对武汉市部分地区幼教负责人、幼儿园园长及教研人员共8人进行电话访谈。通过深入调研，发现武汉市普惠性幼儿园存在以下几方面问题。

1.1 收费不合理且资金使用不当

一方面因为收费不合理，有的幼儿园存在建设资金不足的现象；另一方面因为“过度装修”，又存在资金浪费现象。

有园长称，因为收费太低，幼儿园是开一所亏一所，缺乏自我造血功能。无论公办民办，亦无论资源优劣，所有新办幼儿园收费一律从三级园240元/月开始。有投资上千万的优质公办园，开始收费依然是240元/月，收费标准与办园质量极不匹配，连家长都怀疑是不是少了一个“0”。一些企事业园、高校园，如一级园，收费270元/月或300元/月，收费标准多年不变，亏损较大。如中南财大附属幼儿园7个班的规模，仅园长一人有编制，其余教师全部为聘用人员。聘用人员的工资由幼儿园自筹，仅此一项开支数额都不小，每年亏损200万元，需要高校补贴。同济医大幼儿园(70年园史)，9个班的规模，生均拨款没有执行教育部门的政策，只能遵照高校自行规定。用园长的话说是“沐浴不到学前教育的春风”，园所聘用教职工占半数，其薪酬同样需要幼儿园自筹，开支比较大，幼儿园无法进行硬件投入，比教办园更艰苦。近两年，同济医科大学为幼儿园拨款400万元进行补贴，但是幼儿园如果还希望学校拨款进行修缮，学校则颇感负重。

其次，部分幼儿园过度装修追求“高、大、上”。近年来，部分园所为吸引家长眼球，赢得更多生源，不管自身条件好坏，其着力点不是放在园所内涵建设的“软功夫”层面，而是在装饰装修的“硬功夫”上做文章，追求“高、大、上”甚至“新、奇、怪”。节俭既是一种美德，也是一种教育理念，合理使用资源更是一种可持续发展的理念。上个世纪20年代，陶行知先生就曾揭露我国幼稚园的三种病症：外国病、花钱病、富贵病。他主张“我们要建设省钱的、平民的、适合国情的乡村幼稚园。”时隔近百年，我们仍然停留在追求幼儿园外观的“高大上”，肤浅地迎合家长的“口味”，犯着百年前的“老毛病”，而不是去追求教育的本质，办“真教育”。

1.2 教师待遇偏低导致师资流失

(1)薪酬偏低。幼儿教师相比其它行业待遇偏低，其月收入相当于或低于当地地保姆的收入水平，十余年来这种情况改进不大。2007年，武汉市最低工资标准为580元。2008年，曾经对武汉市29所幼儿园(包括省、市示范园9所；一级园15所；二、三级园5所)73名保育员的薪酬调查发现，保育员的平均月薪近630元。其中，保育员月薪在600元以下的，省、市示范园占38%，一级园占57%，二、三级园占88%。可见，幼儿园等级越低，办园条件越差，保育员月薪底薪段所占比例越大[1]。目前，武汉市保姆市场平均在4000元及以上水平，但是，武汉市幼儿教师(含聘用)薪酬水平在4000元以下，相当一部分在2000-3000元之间。这种状况一直没有得到改进。

(2)职业发展路径不明显。上升通道不畅一直是幼儿教师的一块“心病”，主要体现在职称上。有序地进行职称评审，既是对在岗教师工作的一种激励，也是吸引优秀人才的一种良方。目前对武汉市幼儿园教师职评存在职评次数少、职评间隔年限长、指标严重不足等问题。公办园职评机会尚且不足，更不用说民办园了。

(3)培训机会不均。20多年来，由于资源有限，学前教育教师培训一直以来过度向公办园倾斜，导致出现学习机会被浪费、重复学习(同一个人连续两年甚至三年同类参训)或“被迫”学习(为了完成“任务”)等现象，而民办园教师则培训机会很少，一位难求。近年来，国家制定政策，有意向边、少、民、贫倾斜，民办园教师受训机会逐渐增多。但在政策落地过程中，仍难以在短时间内满足民办园教师的培训需求。

同时，武汉市园长培训出现空白。武汉市幼教培训中心(原设于江汉大学实验师范学院，武汉城市职业学院前身)1997年成立，从1997-2006年，曾对全市1000余幼儿园园长、骨干教师及部分保育员持续培训，仅园长培训班多达八期，时间长达十年，武汉市园长培训几乎全覆盖，效果好，反响热烈。由于武汉市幼教培训中心于2007年在机构改革中被取消，曾一度十分红火的武汉市幼教培训，特别是园长培训被迫处于停滞状态，武汉市迫不得已从湖北省幼教培训中心(负责全省幼儿园“国培”“省培”项目，对幼儿园园长、骨干教师、乡村教师进行培训)“争取”一定的名额，但名额又十分有限。近年来，由于二孩政策，新生人口增加，对学前教育需求加大。幼儿园所逐年增加，以武汉市东湖高新开发区为例，2017年共有园所82所，2018年100所，2019年125所。两年内增加43所幼儿园。这些园所往往提拔工作年限不长的骨干教师担任园长，这些新手园长既没有管理经验，也没有专门提升管理能力的培训机会。而一位园长对一所幼儿园具有带头与引领作用，园长的能力与素质对幼儿园发展的重要性可想而知，但对这些新手园长发展的扶持，仍然是一块“处女地”，恢复武汉市的园长培训不能不提到议事日程上来。

(4)师资流失严重。由于幼教工作性质，任务繁重，薪酬待遇较低，职业发展路径不明显等原因，幼教工作吸引力大打折扣。幼儿园缺少教师，尤其缺少专业教师。特别是民办园，出现“幼师荒”。幼儿园留不住人，教师流动性大。有的园所聘用人员太多，收取的费用全部用于人员开支。特别是“红黄蓝事件”之后，对幼儿教师的社会认可度及信任度更为下降，幼儿教师自我价值得不到体现，有时还得不到应有的尊重，种种原因导致幼儿教师没有从事幼教工作的恒心，可以干一阵子，但不会干一辈子。幼儿园教师流失的方向主要有两种，一是流向早教机构，二是流向其他行业，后者则是一种真正的人才流失。如果行业吸引力不足，别说吸纳优秀人才，就是留住现有教师也非易事。最后势必影响幼教事业发展及质量保障。

1.3 管理运行效率偏低

首先，园所布局科学性不足。根据武政规[2017]63号文件精神，武汉市幼儿园配建标准约为42座/千人，1200户(约3840人)起配，同比其他城市在全国领先(北京30座/千人、南京36座/千人、上海27座/千人等)。42座/千人的配置标准是否合理？幼儿园布点需要审慎思考，进行合理规划，如武胜路地段人口密集，学位需求甚高，但仅有一所幼儿园，供不应求，应增设2-3所幼儿园。又如东湖高新某地段园所较密集，不能说有钱有地就可以开设幼儿园，如果不进行合理规划，一旦开设园所过多，则会导致恶性竞争；当竞争失败时，园所自然倒闭，造成不必要的资源浪费。

其次，学位明显不足而又浪费严重。高校、部队幼儿园现有学位减少或损失严重。因为缺少人员经费，需要主管部门“倒贴”，同济医大附属幼儿园，从2011年开始学校就不允许招收校外子弟，幼儿园被迫从14个班减少到9个班。按照每班30个孩子计算，平均每年浪费150个学位。而该园地处市中心，地段好，幼儿园拥有优质资源却不能充分利用。同济医院附属幼儿园情形类似，亦不允许对外招生。部队由于政策原因，情形更为特殊，学位损失更大。仅以武汉空军部队为例，部队只允许师级以上以及中心城区的示范幼儿园存在，其余的全部拆除。如汉阳空军某团一所一级园(7个班)，东西湖空军某团某园(9-10个班)，2019年开始拆除，共损失学位500余个。因为各种政策原因导致不同类型幼儿园学位大量减少或损失，这也是导致目前幼儿园学位紧缺的原因之一。

最后，大班生源流失严重。幼小衔接，即幼儿园与小学两个教育阶段的衔接，是为学前儿童进入小学时做好各方面的准备，是儿童学习、生活中的一次很重要过渡。[2]但幼小衔接不等于小学化。目前出现的问题是社会教育机构与幼儿园争夺大班生源。这个问题非常突出，是一种“劣币驱逐良币”现象，不能不引起重视。无论城市乡村，也不无论公办园还是民办园，多存在着大班生源流失现象。流失生源从三分之一到一半，再到三分之二，有的幼儿园到了大班甚至只剩下几个孩子，无以成班，不得不将剩下的孩子合并成一个班或干脆转交其他幼儿园。调研结果显示，社会教育机构，甚至某“知名”教育机构的幼小衔接班，仅将儿童活动室设置成教室形式，活动空间狭小，对大班儿童进行拼音、识字、数学教育，小学化倾向相当严重。一些校外教育机构没有户外场地，使幼儿身体发展受限，对大班幼儿进行小学化教育，表面上看是多识了几个字，实质上是违背幼儿身心发展规律，对孩子发展十分不利，对家长也是一种误导。

2 武汉市普惠性幼儿园发展政策分析

武汉市教育局、市财政局、市发改委、市人社局、市编制办、市自然资源与规划局等各行政部门纷纷出台相关政策，从政策层面支持武汉市普惠性幼儿园发展。

武汉市教育局发布《武汉市教育局关于做好2019年全市普惠性民办幼儿园认定扶持工作的通知》，以完善学前教育服务供给体系，提高学前教育服务保障水平。市教育局、市财政局出台《武汉市支持普惠性民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》，坚持学前教育公益性、普惠性，对普惠性民办幼儿园发放专项资金进行重点扶持。武汉市发改委制定《武汉市学前教育建设规划》，为构建广覆盖、保基本、多形式、有质量的学前教育公共服务体系，不断提高我市学前教育公平普及程度、公益普惠程度、群众满意程度，提出了以下三项措施：(1)着力优化学前教育资源供给，多渠道增加资源，实现供需基本平衡。扶持普惠性民办幼儿园、向民办幼儿园购买学位以及新建住宅区强制配建公办幼儿园或普惠性民办幼儿园等多种方式，不断提高普惠性幼儿园覆盖率。(2)努力完善学前教育布局结构。根据学前教育人口变动趋势，结合不同区域学前教育资源空间匹配状况，前瞻性地配置学前教育资源，提高学前教育资源供求的空间匹配度。(3)积极引导社会力量办幼儿园。鼓励企事业单位、部队、高校、街道(乡镇)等办园，满足本单位职工(员工)入园需求。通过辖区政府接收、优质公办园品牌延伸、政府购买服务等多种形式，鼓励其面向社会提高普惠性服务。市财政局为努力保障学前教育经费，采取多种措施，一是进一步扩大投入规模。2018年，全市学前教育投入41.4亿，比上年增长26.45%。二是进一步加大保障力度。优化学前教育投入机制，提高保障水平，健全教育资助，加大重点项目支持力度，进一步完善公益性普惠性民办幼儿园补助政策，积极探索公益性普惠性民办幼儿园政府购买服务支持方式，引导扶持社会组织和个人举办公益性普惠性幼儿园，努力扩大我市普惠性幼儿园供给总量。市人社局加强人才引进，创新招聘形式，通过事业单位公开招聘、示范性学校招聘、接收公费师范生等途径，补充幼儿园教师；为适应幼儿园发展和人才成长需要，调整岗位设置方案，提高了中小学幼儿园高等级岗位比例和数量。武人社发[2017]25号文件提出，提高幼儿园专业技术岗位结构比例，特别是高级岗位由原来的2-5%提高到3-7%。市编制办也坚持编制资源向学前教育等重大民生工程领域倾斜，在近年来因事业单位改革和机构改革冻结进人的前提下，加大学前教育用编保障，支持公办幼儿园通过每年的事业单位招录补充一定数量专任教师，增强我市学前教育师资力量。2017年12月，市教育局会同市自然资源与规划局拟定并报请市政府出台《市人民政府关于进一步加强住宅配套幼儿园建设和管理的意见》(武政规[2017]63号)，该《意见》在规划条件、土地供应、方案审查、规划验收及不动产登记等环节落实幼儿园配建要求：一是科学预测我市二孩政策及人口增长带来的入园需求，判定全市幼儿园的整体需求及各区域需求，针对入园矛盾较大的重点缺配地区，加大建设力度。二是加大力度增加公办园的办园比例，对现有优质幼儿园采取异地选址新建、扩大用地、现有建筑改扩建等方式扩大办园规模。三是拓宽幼儿园建设渠道，出台鼓励社会资本参与建设幼儿园的政策，降低门槛，调动社会及企业办幼儿园的积极性，通过政府和企业共同参与，加快全市幼儿园建设。在市委、市政府各级各部门共同努力下，使“入园难”得到一定缓解，武汉市学前教育事业发展向好。

3 解决普惠性幼儿园现有问题的途径

3.1 完善收费标准，保住现有教育资源

(1)完善幼儿园收费标准。根据武汉市幼儿园等级标准，各园所结合自身水平，申报园所等级。通过评审达标定级。有的幼儿园，明明达到一级标准或更高级别，却非要从三级园开始评定。这就造成优质幼儿园收费过于低廉的“倒挂现象”，无法实现自身的造血功能。应使幼儿园收费标准与办园水平相匹配。评审时应对学前教育领域进行正确导向，不要过于注重外观，应该树立正确导向，从园所文化建设、师资队伍质量、教育理念、教育方法、儿童发展质量等方面综合考量。企事业单位办园，收费仍按照一、二十年年前的标准，显然不合时宜，应该根据时代变化，结合园所实际情况，进行动态调整，适当提高收费标准。

(2)努力保住已有学位。重新开设一所幼儿园，动辄几百万、上千万元，甚至大几千万，而现实中的既有园所及资源却没有得到充分的利用。政府可以对高校、医院等企事业单位“被压缩”的幼儿园提高补贴标准，使“被压缩”的学位重新“释放”出来，而不是将资源“闲置”，任学位“流失”；对于部队闲置的园舍，根据《中共中央 国务院关于学前教育深化改革 规范发展的若干意见》精神，“对军队停办的幼儿园，要移交地方政府接收，实行属地化管理，确保学前教育资源不流失”。市政府及教育局领导要积极主动与部队沟通，努力争取，尽快接管闲置园舍，真正实现人民军队为人民，为人民做实事的良好愿景。

3.2 提高教师待遇，稳定师资队伍

在招聘会上，一些公办园因为薪酬水平太低，眼睁睁看着优秀毕业生从身边滑走。公办园虽然有“编制”，但仅有民办园一半乃至不到一半薪酬的现实(公办园约1800-2200元，民办园约3500-5000元)，不能不使毕业生选择犹疑。适当提高幼儿教师薪酬待遇，提高其自身价值，使其产生职业成就感和满足感，是学前教育事业获得发展的良方。

加大对民办园教师、对幼儿园园长的培训力度，制定幼儿教师职称评定制度，不分公办民办，公平地落实幼儿教师职称，会极大地激活幼儿教师的活力，其所产生的精神力量远比物质效应高得多。

3.3 发挥政府职能，强化管理

(1)科学布局园所。应该科学预测我市二孩政策及人口增长带来的入园需求，正确判断全市整体特点及区域布局，根据实际情况，宏观调控与动态调整相结合，加大重点缺配地区园所配置力度，对园所分布较密集的地区进行适度控制，适当提高办园门槛和质量，使园所分布更为均衡。

(2)理性投入资金。在建筑设施投入上，有的幼儿园动辄上千万，甚至几千万，仅一个功能室就耗资近百万元，这与一些发达国家外表看上去极其普通的、平实的幼儿园形成鲜明的对比。一方面资金有限，一方面又追求“面子”工程，这是一个矛盾。所谓“普惠”，就是要在资金有限的情况下，惠及更广泛地区，更多幼儿园，使更多的幼儿得到实惠。国家倡导普惠幼儿园，是对幼儿园惠及民生的正确导向。在资金投入与使用方面，一定要本着科学合理、勤俭办园的原则。环境的奢华或“花哨”与教育理念及其达成的效果，并不一定成正比，千万不要一味追求高大上，从而在学前教育领域，在家长中产生误导。应该把更多的精力放在办园思想、教育理念与方法的改进上，放在对儿童的观察与引导上，将关注重点放到儿童的发展上来。

(3)明晰幼小衔接的责任主体。搞好幼小衔接，就要明晰幼小衔接责任主体。幼儿教师一般从大班下学期开始，或从大班下学期后两个月开始，对孩子进行幼小衔接引导，帮助幼儿熟悉小学生活内容，如安排幼儿去参观小学，体验小学生的生活，使幼儿产生向往小学生活的情感，引导幼儿养成良好的生活习惯、行为习惯和学习习惯等。要改变“大班流失现象”，需要政府部门、教育行政管理部门及教育相关部门对校外教育机构、小学、幼儿园等进行协同管理，明确责任主体，采取一定的措施，引导家长让孩子在幼儿园顺利完成幼小衔接的过渡，而不是去校外教育机构提前“小学化”。