李小波 陈 婷

(1.武汉城市职业学院 湖北 武汉：430064；2.长江工程职业技术学院 湖北 武汉：430200)

志愿服务这个概念最早起源19世纪初期的西方,随着时代发展，今天志愿服务已受到世界的普遍认可和欢迎，并且已经进入科学化和规范化管理的发展阶段。受世界外部环境的影响和内部改革的推动，中国的志愿服务组织也逐渐走上国际化和专业化的发展轨道。与西方发达国家相比，我国的志愿服务组织建立较晚，在制度建设方面也存在明显的滞后，亟待发展完善。因此，我们必须借鉴西方经验，通过比较找差距，探究适合我国实际的志愿服务组织建设道路。

1 志愿服务组织的概念与功能

1.1 志愿服务组织的概念

志愿服务组织(voluntary sector)的称谓比较多，比如非营利组织(non-profit organization)、第三方组织(the third sector)、免税组织(tax-exempt sector)、独立部门(independent sector)、慈善组织(charitable sector)、非政府组织(non-governmental organization)等。[1]尽管称谓都不尽相同，但是它们所包含的本质和核心内容却是基本一样的。当然，这些称谓或多或少还是存在一些差别的，为了研究方便，有学者也试图将它们概括统一起来，奥斯本和萨拉蒙从广义去定义志愿组织，认为只要“是正式建立的组织、是独立于政府的私立组织，对组织的拥有者和董事没有营利分配、有自我管理并具有控制自己活动的能力、又有实质意义的志愿内容”的组织都是志愿组织。[2]他们对志愿组织的定义突出表现为“志愿和非营利组织”，这样定义一方面体现了非营利性的组织特征，另一方面又体现了非政府性的机制特征。在我国，广东和江浙地区志愿服务活动出现比较早，相对来讲对志愿服务组织的解释更加深刻。《广东省青年志愿服务条例》认为，志愿服务组织是从事公益性活动的组织；[3]《杭州市志愿服务条例》认为，志愿服务组织是依法登记注册专门从事志愿服务的非营利社会团体法人或者是组织从事志愿服务工作的机关、非营利的社会团体和事业单位。[4]

1.2 志愿服务组织的功能

志愿服务组织自诞生以来，其社会功能随着时代的发展不断发生着改变。今天，志愿服务组织在经济建设、政治建设、文化建设以及社会建设诸多方面都发挥着重要的功能，对经济社会发展产生日益重要的影响。

在经济建设方面，它能够对有些市场资源进行合理配置，从而有效增进社会公益。志愿服务组织对于人力、物力、财力、信息等资源可以进行有效整合，促进其合理流动，以达到资源的充分利用和合理优化。比如，志愿服务组织通过各种渠道筹措整合大量的社会资源，并以提供志愿服务活动的方式对其重新配置，使这些资源从城市流向乡村、从社会上层流向社会中下层、从发达地区流向欠发达地区、从发达国家流向发展中国家，推动资源的再分配，从而实现资源的合理有效配置，增进社会公益。

在政治建设方面，它能有效化解社会冲突，提升全社会的公民意识。志愿服务组织能有效促进社会大众公民意识的觉醒和公民对社会事务的参与意识，从而推动建立和完善社会管理机制。志愿服务组织作为第三方机构，已发展成协助政府办事的重要力量，它也为社会提供了一个良好的民意反映渠道，成为政府和群众之间的桥梁，并协助和监督政府依法行政。

在文化建设方面，它能很好地推进精神文明建设。志愿服务本身就是在传播爱心文化、大爱精神，有助于社会产生更深的文化认同，也有利于完善社会主义伦理道德体系。伴随志愿精神的推广与传播，整个社会道德风貌也会得到很大的提升。此外，伟大的志愿服务精神，既融合了西方的慈善精神、民主和博爱的价值观，又继承了中华优秀传统文化。志愿服务可以成为不同国家和民族间文化交流的桥梁和纽带，增进彼此之间的友谊，从而促进世界的友好交流。

在社会建设方面，它能促进社会问题合理有效地解决，有利于和谐社会建设。志愿服务组织对于化解社会冲突，保护和关照弱势群体利益，维护和谐的阶层群体关系、确保社会稳定等方面发挥着积极作用。志愿服务组织是整个社会保障体系极其重要的补充力量，它进一步完善了社会保障体系建设，也有利于实现社会的公平正义。比如，志愿服务组织通过对社会的有效动员，发挥其在社会应急中的独特作用，能够推动人与社会、人与自然的和谐相处，最终推动实现社会和谐。

2 西方志愿服务组织建设经验梳理

2.1 美国志愿服务组织建设经验总结

美国是一个移民国家，最初来到美洲大陆的移居者迫于生存的压力必须相互扶持，久而久之，这种相互扶持的精神就逐渐演化成一种传统。法国社会活动家托克维尔说：“美国是一个义工的国家。在经历了一百余年的发展后，美国志愿服务事业逐步成熟起来，为美国经济社会的发展进程做出了突出贡献。”[5]美国的志愿服务组织在发展过程中形成了自己鲜明的特色。

2.1.1 全民性的社会公众参与度

到目前为止，美国的志愿服务组织囊括了学生服务队、全国民众服务网以及由55岁以上民众构成的“老年人服务队”三大民间组织，基本上涵盖了少年、青年、中年、老年等各个不同的年龄群体，从社会公众的参与面上已经具备全民性特征。比如，美国的志愿服务从在校学生开始就有明确的要求，如想升入好学校，不仅需要优异的成绩和能力，而且学生还必须提交参与社会服务的相关证明，通过该条件来培育学生的社会责任意识。美国不仅这样要求本土学生，对外国留学生也不例外，以此来扩大志愿服务的参与度。

2.1.2 健全的法律制度保障

由于美国的志愿服务起步较早，历经一百多年的高速发展之后，其专业化水平不断提高、法律制度保障体系也越来越完善。上世纪70年代美国就开始陆续颁布有关志愿服务的相关法案，到目前为止，已经颁布的法律法规有《全国志愿服务的修正法》《国家以及社区的服务法案》《全国服务及信任的法案》《志愿者的保护法》等。这些法律法规的颁布，把志愿服务纳入到法制的框架下，使志愿者的合法权益得到有力保障，提高了志愿者参与志愿服务的积极性和对志愿服务组织的信任程度。

2.1.3 有力的财政资金支持

美国联邦政府重视志愿服务，制订出了很多规定和政策来确保志愿服务的开展，尤其在财政资金投入方面给予大力支持，例如，对志愿服务活动进行专项的经费支持。除此之外，美国很早就给慈善以税收待遇，出台有关税收的优惠或减免政策。现行《美国税法》明确规定：可以扣除因志愿服务直接导致的任何停车费或通行费，如果在某些特定的非营利组织中从事志愿服务工作，可以用服务时间来抵消税金。可见，资金来源的多样性和稳定性，使美国的志愿服务获得了充足的物质保障，从而极大地保证了志愿服务事业稳定、可持续地健康发展。

2.2 德国志愿服务组织建设经验总结

德国作为欧洲最发达的国家之一，在志愿服务组织建设上也具有自己的鲜明特色。据有关统计表明，德国有约占总人口数25%的志愿者在社会各个领域进行志愿服务时长超过十四年。[6]德国志愿服务的特色主要体现在以下几个方面。

2.2.1 先进的志愿服务理念

德国志愿服务的基本理念主要有两点：第一，通过开展志愿服务须达到增强国家整体认同和凝聚共同价值观的目标。因此，志愿服务必须纳入国家的整体规划来进行。第二，在参加志愿服务的过程中，必须使青年个体达到提升素养与能力的目标。因此，把志愿服务当作非正规教育的重要内容。在德国，特别强调用不同的方式将志愿服务、家庭生活与职业生涯三者结合起来，从而有效应对志愿服务专业化和职业化进程不断加快带来的问题。对于青年来说，参加志愿服务在促进人际交往和提升个人能力等方面的作用重大，其重要性甚至超过志愿服务内容本身。

2.2.2 重视立法基础

1960年代以来，联邦议会先后颁布了《奖励社会志愿者年法》、《奖励国际志愿者年法》和《奖励生态志愿者年法》等法律法规，以法律的形式确保了志愿者的自身权益，为志愿服务活动提供了稳定的法律保障。健全的法律制度，也激励着广大青年积极投身于社会服务以及国际志愿服务中去，使志愿服务的规模和领域不断扩大。另外，德国联邦政府还不断细化对志愿者权利保障的法律法规，例如对《公益法案和捐赠法案》进行修订，进一步明确对志愿者进行赔偿与意外事故保险的责任范围，并增加志愿服务实际抵偿款(如车费、通信费等)的免税额。志愿服务还被最大限度纳入医疗、劳动市场、信息、法律咨询等各领域的立法程序之中。德国以法律规定从事志愿服务可以取代民役和兵役。

2.2.3 重视制度设计和运行的科学性

第一，认证规范。德国对志愿服务组织的认证体现在三个方面：一是机构认证。开展志愿服务的组织必须先经过相关机构的认证才能开展活动。德国联邦家庭、老人、妇女与青年部授权一些中介组织来行使对各类社会组织的认证权，一般三年认证一次，并且定期抽检。二是志愿者认证。只有在某一志愿服务组织中从事全职并且服务达到规定时间以上，才能被认定为志愿者，志愿者结束服务后方能获得志愿者证书。三是经认证后的组织或机构同等对待。只要符合条件的机构或组织，不管大小均可获得承办志愿服务相关项目的权利。比如，斯图加特社会服务国际交流协会仅4名专职人员，但在100多名志愿者的帮助下，一年内就组织过37次志愿者行动营活动，500多名来自世界各地的志愿者参与了服务。

第二，角色分工明确。德国的志愿服务体系在运行中角色分工明确，可分为三方：派遣方、接收方和协调方，各方都享有自己的权利并履行各自的义务，为志愿者提供全方位的服务和保障。其中，派遣方主要负责服务岗位信息收集、项目筹备以及志愿者保险等；接收方主要负责志愿者培训、日常管理、食宿等；协调方主要负责项目申请、中期检查评估、总结督导等。明确的角色分工，保障了项目的合理高效运行，也保证了志愿者的多方需求。志愿者的角色定位也十分清晰，即志愿服务不能替代正常的岗位工作。

第三，志愿服务独立运行。这种独立运行包含三个方面内容：一是各项目保持独立，各个项目间在设计之初就不允许形成交叉，尽量保证人力、物力、财力效益发挥最大化，以便评估服务效果。二是每个志愿者在一定的周期内只允许参与一个志愿服务项目，禁止同时参与多个项目。三是鼓励引导长期参与。据有关调查显示，德国志愿者平均的服务时间约有10年(32%超过10年以上)。德国的志愿服务越来越着眼于中长期。

2.3 丹麦志愿服务组织建设经验总结

丹麦志愿服务组织建设的经验主要表现为以下三个方面：

2.3.1 将志愿服务纳入法律体系

丹麦涉及志愿服务组织的法律法规健全，形成了由法律、规章、规范性文件等共同构成的志愿服务组织管理体系。[7]丹麦志愿服务组织特色鲜明。第一，获得志愿服务组织合法身份简单快捷。在丹麦，志愿服务组织有法人和非法人两种存在形式，志愿服务组织可以自由选择是否登记注册，政府不干预其具体运行，主要以资金支持与税收减免等政策进行引导。第二，对志愿服务组织严格监管和严格执法。政府重点对志愿服务组织的筹资行为、财务收支、内部治理结构等实施严格的监管，只要发现违法违规行为，会对其进行细致的调查，若查证属实则会对其从严处罚。第三，政府与志愿组织间定期沟通机制完备。在此基础上，政府可以对志愿组织提供信息服务并对其工作进行评估，志愿服务组织也可以及时对政府进行信息反馈。

2.3.2 以税收为导向规范志愿服务组织的行为

把税收制度和其它有关管理制度相结合，是实现对志愿服务组织有效引导和监督的关键所在。丹麦的法律规定，志愿服务组织只有具备法人资格才能获得减免税资格。要获取税收优惠资格，志愿服务组织必须经过严格的审查程序，特别是税务账目会受到严格审核和监督。例如，丹麦著名的夜鹰志愿组织，它必须每一季度向社会公开税务账目以接受公众监督。[8]这种在税收制度上的严格审查和监督，也是对志愿服务组织成立简便性的有效补充。

2.3.3 把政府监管与行业自律、社会监督三者结合起来

丹麦志愿服务组织之所以能够蓬勃发展，得益于政府、行业和社会多方面形成的合力。[9]首先，政府多部门严格划分监管职责，对志愿服务组织实行共同监管。例如，社会事务部监管志愿服务组织的日常工作，税务部门监管免税资格及税收账目工作，司法部门负责对有关投诉建议展开调查，查处其违法行为等。其次，充分发挥行业自律和社会监督的作用。政府要求志愿服务组织必须将财务收支状况、项目执行情况、筹集资金情况等信息无条件公开，不得拒绝和隐瞒，公众有权查阅并提出质疑，对公众的质疑志愿服务组织必须提供满意的回复。

综上所述，通过对美国、德国、丹麦三个志愿服务组织发展相对成熟的西方国家的经验分析，可以总结得出一些共同点：首先，创新服务理念，才能营造出良好的社会氛围，获得广泛的社会参与度；其次，完善成熟的法律和制度保障是志愿服务组织发展壮大的重要前提和必备条件；最后，科学合理的角色定位与分工是志愿服务组织持续健康发展的重要保障。这些相对成熟的理论和实践经验，为我国志愿服务组织的建设和发展提供了宝贵的借鉴。

3 我国志愿服务组织建设机制探析

我国志愿服务组织兴起于20世纪90年代，由于起步较晚，始终在不断探索中前进。我们可以借鉴西方发达国家志愿服务组织建设的成功经验，加快完善我国志愿服务组织机制建设。

3.1 创新发展理念，营造良好社会氛围

(1)转变传统观念，树立志愿服务的新发展理念。政府应当转变态度，认识到志愿服务是对政府职能的有益补充。要重视志愿服务，把它纳入到国家的整体规划，发动更多的社会力量来共同支持志愿服务事业。同时，志愿服务在保持政府参与的同时，尽量做到由民间发起和组织，使其成为一种大众广泛参与的社会服务工作，避免官方色彩过浓。

(2)营造全民参与的社会氛围，弘扬志愿服务精神。志愿服务源自人本能性的一种自我奉献，是人道德良知的一种展现。著名管理学家德鲁克(Drucker)指出，非营利组织的经营，不是靠“利润”动机的驱使，而是靠“使命”的凝聚和引导。[10]一旦形成了良好的志愿服务氛围，就能够为志愿服务组织生成和发展提供现实的土壤，这也是志愿服务队伍保持稳定的重要根基。让志愿服务走进社会、走进社区、走近老百姓的身边，让更多的民众参与其中，进而也能享受志愿服务，才能使得志愿服务事业永葆青春和活力。2001年《全球志愿者宣言》指出：志愿服务对于我们不应是心血来潮的冲动，不应是趋利从众的跟风，而应成为一种全民习惯、一种生活方式、一种文化。目前，我国官方注册机构显示，志愿者注册数量还不够多，这与我国志愿服务氛围不浓有一定程度的关系。

3.2 完善法律法规体系，确保有章可循

(1)建立和完善志愿服务法律体系。2008年北京奥运会后，志愿服务组织迎来了飞速发展时期，目前，我国志愿服务立法工作取得了很大成果，不同地方分别制定了志愿服务规章制度。但是，我国迄今还未形成一部适用于全国的志愿服务法律，立法工作已严重滞后志愿服务工作的发展。首先，应当加快制定《中华人民共和国志愿服务法》的立法步伐，这是推进我国志愿服务事业发展的基石。其次，完善相关配套法律制度。与《中华人民共和国志愿服务法》配套可以进一步完善相关法律法规，比如可以制定《志愿服务组织法》《志愿者权益保护法》《志愿服务奖励办法》等。通过这些法律制度，详细规定志愿服务组织的组织结构、人事管理、违规处罚等，并对志愿者招募、培训、保障等做出详细规定；清晰界定志愿者的风险责任，以及有关志愿者的国家赔偿等问题；明确对志愿者的奖励办法，以及志愿者的行为守则。逐步形成以《中华人民共和国志愿服务法》为中心、以《志愿服务组织法》等各项配套法律为保障，具有系统性和可操作性的法律法规体系。

(2)完善志愿组织运行制度。政府在志愿服务中的行为偏差，很多是由志愿服务组织本身运行不规范引起的，比如组织内部监管不力，政府不得不对其加强管制措施。所以，要提升志愿组织的独立性，首先必须从规范志愿组织的日常运行做起。颁布《志愿服务组织法》是重中之重，可以用它来规范志愿组织的日常管理，完善其内部管理，建立高层管理人员的选拔任用制度，避免官僚作风；其次，建立监事制度，可以选拔相关专业人士作为监事会成员，成立监事会，同时赋予其足够的权力可以有效地质询相关信息，并独立于理事会和管理层之外，以保证其监督职能不受外界干扰。第三，完善志愿组织对志愿者的激励制度，使志愿者合法权益得到有效保障，在志愿服务组织实行民主管理，减少志愿服务组织的行政化色彩。

3.3 注重培育志愿服务精神

志愿精神源于无私的爱。传递真善美是志愿者开展志愿服务的内在精神动力。西方发达国家普遍重视对志愿精神的培育，尤其重视对青少年志愿精神的培育。当前，我国对于志愿精神的培育还略显薄弱，有些方面还流于形式，社会大众对志愿服务的认识还不太充分，积极性和主动性还有待进一步提高，因此加大对志愿精神的培育力度刻不容缓。一方面，要在全社会积极开展志愿服务宣传教育，充分利用线上线下等各种宣传教育手段传播志愿服务理念，提升社会大众的公益意识，利用传统文化思想和社会主义核心价值观积极引导人们对志愿精神的认同；引导、鼓励大众参与志愿服务，让更多的社会成员通过志愿服务切身体验志愿精神带来的自我价值实现。另一方面，注重对青少年志愿精神的培育。青少年是国家的希望和未来，要将志愿服务教育纳入国民教育体系，融入到中小学的教学内容之中，不仅让他们学习和了解志愿精神，还要对其进行志愿服务技能的相关培训。政府部门还应积极与志愿组织展开合作，为青少年提供参与志愿服务的实践机会。通过开展社会实践活动，可以有效唤醒学生对志愿服务的热情，使他们切身体验志愿精神中的关爱和无私奉献的精神实质。另外，还应注重培养志愿服务高素质人才，让他们发挥旗帜和模范的作用，以增进全社会对志愿服务的理解和认同，形成广泛的社会基础，提高大众参与志愿服务的主动性。