江国华 易清清

一、 引 言

新行政诉讼法第53条确立了行政诉讼附带审查规范性文件制度，标志着我国行政规范性文件的司法审查完成了从隐形到显形的制度转变。(1)参见余凌云：《论行政诉讼法的修改》，载《清华法学》2014年第3期。这一制度既内含了行政诉讼本身具有的主客观双重诉讼功能，也承载着制度设计者对其从源头上纠正行政规范性文件的功能期待。但受制于我国行政诉讼制度本身的体制性障碍以及上层的制度设计供给不足和基础的直接审查经验不够的两难现实困境，(2)具体表现为：一方面，现有的框架性规定难以从实践层面给司法审判以明确的指引，导致规范性文件的实体审查率和不予适用率不高；另一方面，制度设计者在案件数量不足难以形成针对性研究资料的情况下，难以通过制度建设回应司法审判现状。这一制度调整在实际运行中呈现出了种种问题，以致理论界与实务界对其的期待与诟病并存。事实上，在行政诉讼附带审查规范性文件制度创设之初，立法者和司法解释的制定者就曾顾虑到这一制度可能“带来的诉讼数激增甚至泛滥，以及审查之后的处理难度，如赔偿问题”，故拟分阶段展开对行政规范性文件的审查，以期在足够的经验积累上，在确定审判规则具有可行性和科学性的基础上逐步调整。(3)参见江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第336页。……