邵秋虎 袁竞峰 郭霁月 张磊 郑传军

摘要：为了提高海绵城市建设项目的效率以及规避后期风险，更好吸引社会资本的投入，在现有研究的基础上，从核心利益群体角度出发，结合海绵城市PPP项目的特征，从社会经济、社会环境、自然与生态环境、项目与当地社会的相互适应性以及政府表现评价五个维度构建了海绵城市PPP项目的社会影响评价指标体系，并对海绵城市PPP项目社会影响评价指标进行了验证。

关键词：海绵城市;PPP;社会影响;评价指标

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）11-0021-28 收稿日期：2019-09-26

1引言

我国传统城市建设模式的不足、雨水资源的回收利用和污水处理循环使用的意识薄弱，城市雨洪灾害和水污染管理现在已经成为制约我国城市发展的关键问题之一。海绵城市理论的提出正是基于我国目前的城市水生态危机。海绵城市，强调的是城市在应对环境变化和自然灾害方面应该具有良好的“弹性”，即通过在下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，然后在需要用水时将储存的水排出并加以利用。2016年2月，国家发展改革委与住建部联合发布的《城市适应气候变化行动方案》中提出，希望到2020年，建成30个适应气候变化的试点城市，其中主要措施就包括了推进海绵城市建设。

海绵城市建设投资巨大，对地方政府来说，PPP模式无疑是最好的选择。目前，大多数试点城市已采用PPP模式进行海绵城市建设工作。海绵城市本身是一项规模大、范围广、影响深的基础设施建设项目，其与PPP的结合无疑加深了这种社会影响的广度与深度，因此构建海绵城市PPP项目的社会影响评价体系十分必要。目前我国缺乏有关海绵城市PPP项目社会影响评价指标体系的研究。本文在国内外关于工程项目社会影响评价研究的基础上，结合海绵城市PPP项目的特征，从核心利益群体角度出发，建立了海绵城市PPP项目的社会影响评价指标体系。

2海绵城市PPP项目社会影响评价的内涵

2.1海绵城市PPP项目的特征分析

海绵城市建设工程量很大，相应地其建设投资巨大，大约为每平方公里1.6亿元一1.8亿元，每个城市的投资预算动辄数十亿、数百亿元。针对海绵城市所需的巨大资金缺口，必须考虑新的融资方式。2012年以来，政府提出了采取PPP、政府采购、财政补贴等方式，创新商业模式，吸引社会资本参与海绵城市项目的建设运营。

财政部政府与社会资本合作中心的全国PPP综合信息平台项目库截至2016年8月31日共有海绵城市PPP项目68项，分布于21个省、自治区、直辖市。通过分析该项目库，较为细致地梳理了海绵城市PPP项目的特征主要包括：①海绵城市PPP项目地域分布广泛，运作方式存在差异;②从利益相关者角度来说，海绵城市PPP项目涉及利益群体众多，包括政府部门、社会资本、项目社区、公众市民和弱势群体等;③海绵城市项目耗时长，建设完成后的运营过程仍需要投人大量人力物力;④BOT是海绵城市PPP项目建设中最主要的运作方式;⑤海绵城市作为环保类公益性项目，利润空间不大，对社会资本缺乏一定的吸引力，政府付费的方式已然成为了海绵城市PPP项目中的主流回报机制;⑥政府在海绵城市PPP项目承担发起责任，具有主导的作用。

2.2海绵城市PPP项目社会影响评价的概念

不同研究者对工程项目社会影响评价的定义有所不同，但都体现了以下几点内涵：一是注重评价过程中的公众参与。二是强调多层次分析，包括项目层次、区域层次、社会层次等。三是强调全方位、全过程的评价分析。PPP项目的社会影响评价主要围绕政府部门、社会资本、公众三个利益群体之间的关系展开。

海绵城市PPP项目的社会影响评价要结合其基础设施建设的本质和PPP公私合营模式的特征，以社会公平和公众参与为前提，综合考虑项目对经济发展的拉动、对生态环境的修复、对人文精神的传承、对社会民生的改善等多方面影響，全面评价项目与当地社会的互适性以及当地公众对项目的接受度，同时还需衡量政府部门与社会资本之间沟通合作的伙伴关系是否高效良好。因此，本文结合上述海绵城市PPP项目的特征将海绵城市PPP项目社会影响评价定义为：在工程项目的全生命周期内，从社会经济、社会环境、自然生态环境等方面识别、监测和评价投资项目的各种社会影响，分析项目与当地社会的互适性，评价项目的社会接受度和项目可行性。

2.3海绵城市PPP项目社会影响评价的对象

不同利益群体根据其对项目影响力的大小可以分为核心利益群体与一般利益相关者，其中核心利益相关者指的是对项目影响较大，并且承担的项目风险也大的相关利益群体，这类群体是重点分析的对象。在海绵城市运营过程中。主要参与主体是政府部门、社会资本、周边社区居民、项目使用者（公众市民），同时海绵城市PPP项目最终是以促进社会公平为建设目标，必须考虑项目对弱势群体的影响。一般情况下，弱势群体可分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体。生理性弱势群体主要指老人、儿童、残疾人等;社会性弱势群体主要指下岗失业者和贫困者等。还有学者提出了另一类弱势群体——自然性弱势群体，即那些处于比较恶劣的自然条件或由于突发性自然灾害而导致的社会弱势群体。在海绵城市中，自然性弱势群体可以认为是不存在的，因此，本研究中的弱势群体主要是指生理性弱势群体和社会性弱势群体。本文将政府部门、社会资本、项目社区、公众市民、弱势群体定义为海绵城市PPP项目的核心利益群体。

3海绵城市PPP项目社会影响评价指标体系构建

3.1海绵城市PPP项目核心利益群体的诉求

前文已经界定了海绵城市PPP项目的核心利益群体主要包括政府部门、社会资本、项目社区、公众市民以及弱势群体5类，下面将对他们在海绵城市PPP项目中的利益诉求进行分析。PPP内在的三方主体关系对应“政府——市场——社会”构成的治理背景，以满足核心利益群体诉求为导向的项目治理适应了PPP治理问题的需要。从上文PPP的特征可以发现PPP项目治理涉及政府治理、公司治理和项目的治理三个层次，具体关系见图1。因此，基于项目治理视角对海绵城市PPP项目的透视可以让我们深层次理解公共部门、私人部门和社会公众的内在需求。公共部门与私人投资者的利益关注点不同，前者更关注宏观利益，例如改善区域水环境、拉动地方经济发展，后者则以其自身利益的实现为目标，较少关注项目的社会影响问题。海绵城市PPP项目有别于一般商业项目，政府既是监管者又是合作者，因此其需要健全的法律制度和相关行业的充分发育。对政府而言，是从统治到主导的变化;对社会各方而言，是从被动服从到主动参与的变化。项目治理的核心是项目所有权和治理主体。海绵城市PPP项目治理的主体涉及政府的内外部监管、外部专业市场的支持、社会公众的关切和其他利益相关者（环保组织、社会媒体、弱势群体）的关注。海绵城市PPP项目中的社区居民以及公众市民的利益诉求是实现周边生活环境条件的改善以及项目本身能够与周边的社会环境相适应。海绵城市PPP项目中的生理性弱势群体对项目的需求体现在两方面：安全和方便。对社会性弱势群体而言，要注意海绵城市建设不会给其脆弱的生活造成额外的经济负担，同时尽可能为他们提供就业机会或经济收入。