张向宇

摘 要：刘剑文教授在《落实税收法定原则的现实路径》一文中指出，“税收法定原则的实质，就是通过民主控制和程序规范来限制课税权的行使空间与方式，进而保护纳税人权利，维护人的尊严和主体性。”国家治理的现代化要求建立与此相适应的现代财税制度。在“落实税收法定原则”的大背景下，有必要认真探讨地方税收立法权的落实。赋予地方税收立法权不仅必要，而且具有现实和法律上的可行性。

关键词：财税制度;税收法定;立法权

一、我国地方税收立法权的法律依据（合法性）

从我国现有法律条款的内容来看，赋予省级人大税收立法权是有法可循的。我国宪法第一百条规定，“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”《立法法》第十三条规定，“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”《立法法》第七十二条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”可见，《宪法》和《立法法》均赋予了省级人大及其常委会一定范围内的立法权，且并没有明确说明省级人大“不得”制定地方性税收法规的有关条款。

我国新修订的《立法法》第八条明确规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”属于只能制定法律的事项。按照这一规定，赋予地方税收立法权，也必须通过制定法律的途径来实施。在税收法定原则下，对于地方税立法权的下放，可根据实际情况，选择合适的时机，由全国人大颁布授权令，授权省级人大及其常委会行使一定地方税收立法权，或者由全国人大及其常委会颁布类似于日本《地方税法》的《地方税通则》，赋予地方税收立法权，还可以通过修订现有相关法律以增加赋予地方税收立法权的条款。需要说明的是，此处的“授权”本质上不同于目前税收立法中普遍存在的授权立法。因为按照我国宪法规定，省级人大有权制定地方性法规，只是由于税收立法的特殊性需要全国人大进行授权立法;此外，省级人大在授权的情况下制定适用于本地区的税收地方性法规也是合理合法的，而国务院作为行政机构来主导税收立法则属越位。按照这一思路，我们认为，依据税收法定原则的要求，赋予地方“适度”的税收立法权是可行性的。

二、落实地方税收立法权具有多重深远意义（合理性）

（一）落实地方税收立法权，有利于推动地方治理现代化

在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，关于“落实税收法定原则”的表述并未在“深化财税体制改革”部分出现，而是作为“加强社会主义民主政治制度建设”的内容，凸显了税收法定原则在民主政治制度建设过程中的重要作用。考虑到“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”以及我国地区间的现实差异，需要在中央和地方两个层面分别来落实税收法定原则。“无代表不纳税”的思想，也要求按照“税”的覆盖范围来加以区分“代表”，中央税和共享税应当由全国人民代表大会立法，而地方税的立法权理应由地方代表组成的地方人大来行使，让地方居民掌握地方公共产品质与量上的选择权和成本负担的决定权，有助于民主参与和现代治理方式在地区层面的执行和落实。

（二）落实地方税收立法权，有利于理顺中央与地方的关系

我国地域广阔，各省经济资源各具特色，地区经濟发展很不平衡，地方经济资源和税源存在显著差异，税收与其对应的公共支出具有明显的地域性特征，需要由各地民众根据当地实际情况来通盘考虑税收和支出。如果地方税法由全国人大集中制定，就很难适应各地的实际情况和现实要求。因此，税收立法权完全集中在中央，不利于发挥税收的基本功能。另一方面，如果地方没有税收立法权，就不能通过税收这种规范性的方式来有效筹集财政收入和合理安排财政支出。在地方财政支出压力不断加大的情况下，地方政府及其有关部门就会通过设立各种名目的基金、收费、罚款等非税收入项目或者设立各种经营性实体来获取财政资源，这不仅会增加地方民众负担、侵害国家税基，还会导致各地恶性竞争。在现实中，由于我国地方政府没有税收立法权，一些地方在新兴产业培育、招商引资等过程中，不得不通过先征后返、核定征收甚至包税等方式来变通税法的执行，违背了公平竞争的税收原则。因此，在坚持统一税法的前提下，赋予地方适度的税收立法权，因地制宜地制定地方性税收法规，有利于调动地方的积极性，进而发挥税收对地方经济和社会发展的促进作用。

（三）落实地方税收立法权，有利于完善地方税体系

自2016年5月1日起，“营改增”全面实施，以营业税为地方税主体税种的地方税体系已成历史。尽管已出台了《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》，规定在过渡期2至3年内所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，中央与地方对增值税收入实行“五五”分成。但是，“营改增”之后，地方主体税种及自主财源的缺失，不利于调动地方的积极性，也不利于整个税收体系的健康发展。此外，长期以来，地方财源不规范现象仍未得到根本改变，基金和收费普遍且大规模的存在，侵蚀着地方税基。通过赋予地方税收立法权，可以推动各地因地制宜地培育地方主体税种，有序引导和规范地方财源的综合改革。考虑到我国地方财源存在的差异性特征，赋予地方税收立法权，让地方人大选择开征适合本地区税源特征的税种，可以充实地方税收，降低征纳成本，提高征管效率，还可以为非税收入的规范提供必要的条件，进一步推进税费联动改革，重建和扩大地方税基。

参考文献：

[1]刘剑文，落实税收法定原则的现实路径[J]，政法论坛，2015，（03）：14-25

[2]褚敏、靳涛，分税制后的中央转移支付有效率吗？——基于中央转移支付对地区间增长公平与效率的检验[J]，上海财经大学学报，2013，（2）：71-79