李灵希

摘 要：单位制在计划经济时代具有不可替代的作用，是政府进行社会管理的微观缩影。然而，随着市场经济的兴起，单位制的弊端日益凸显。为适应现实经济社会的发展，单位制逐渐向社区制方向转变。通过厘清单位与政府的关系，并剖析单位功能与政府职能的内在相关性，探析出单位制变迁对明确政府角色、调整政企关系与政社关系等具有的积极影响，是我国政府职能转变的重要变量。

关键词：单位制;政府职能转变;社区制;政企分开;政市关系

中图分类号：D62   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）09-0035-02

单位是单位制的物化结果，单位制贯穿于单位整体社会网络中。长期以来，单位作为政府的延伸组织，广泛参与社会治理，对政府职能的发挥有着不可替代的辅助作用，但其内部却存在机构和人员冗杂的状况，且经济负担越来越重，还因其功能与政府职能的交叉，带来多重问题。为与时代发展相协调，单位制逐渐开始变迁，并对我国政府职能转变产生重要影响。通过单位制变迁，透视推动我国政府职能转变因素，是一个全新的研究视角。

一、单位与政府的关系定位

“单位”，在中国语境中常用作表达所测量的事物，也指机关、团体或属于一个机关、团体的各个部门[1]。学术界对单位制的基本组织、以实体部门形式存在的单位定义，主要有以下几种：其一，单位是制度化组织的内部机制，等同于再分配体制中技术性安排较差的事业单位和行政单位[2];其二，单位被认为是中国再分配体制下工厂中的工作和组织[3];其三，单位是一种特殊的社会组织形式，具备政治、社会及自身专业分工等多种功能，承载生产要素主体间的非契约性关系[4]。

我国的单位产生于特定社会背景下，确切来说，是发展计划经济的衍生品，其出现与应用具有历史必然性。中华人民共和国成立以后，为尽快恢复战后受损的国民经济，政府需有效集中并调动社会资源推进工业化建设进程，稳定政治局势。为实现政府与公众的有效沟通，设立具有中介性质的社会组织，即单位，用以协助政府集结力量配置社会总体资源，为政府和公众之间建立起有效传递信息的桥梁，帮助政府建设经济、调配资源、管理社会、協调政治关系，其在政府过程中所承担的职责和功能不可或缺。因此，单位被认为是我国政府过程在纵向上的“末梢”，是政府的“非政府延伸”[5]。政府设立并有权监督、管理单位，掌握、分配着支撑单位所必需的各类资源，单位为政府承担部分职能和社会责任以获取资源、谋求组织自身发展，二者的共同利益和目标使彼此之间形成高度依赖性。

二、单位功能与政府职能的相关性分析

单位作为政府向社会基层延伸的非政权型组织，普遍被认为具有政治、经济与社会三种功能，与政府职能相辅相成，这是由于单位的功能与政府的基本职能之间存在一定的内在相关性，在此笔者从三个层面对其进行剖析。

（一）政治层面

任何一个政府都有维护国家统一、维护社会秩序稳定的职责。在中华人民共和国成立之初，单位设立的直接目的是整顿战后国家社会的散乱状态以稳定政治局面。为巩固新生政权，集中力量肃清敌对势力，有必要将公众置于一个能够由政府统一指挥和调配的高效组织中。因此，单位的出现为政府和公众之间进行所需信息和资源的交换建造媒介，使社会各阶层和组织更加依赖，增强政治凝聚力。由此可见，单位所承担的政治功能是对政府基本政治职能的一种补充，宏观上对政治一体化进程起促进作用，中观上为政府整顿社会秩序提供物质体系，微观上协助政府稳定人心。

（二）经济层面

由于中华人民共和国成立之初各类资源的总存储量都不足以支撑经济的正常运转，因此为尽可能地调动可用社会资源以备不时之需、恢复受损国民经济，单位被赋予了有限的经济功能。计划经济时代，单位的经济功能主要作用于以下几个领域：一是公众基本生活领域。物资的匮乏，使政府承担起为公众支付生产和生存成本的责任，为保证能在微观上照顾社会每一个成员的生活，政府通过单位派发公共产品和生活必需品，同时单位也在很大程度上为政府分担了行政成本及人力物力的花销等，有效缓解了政府压力。二是资源初次分配与再分配领域。单位以编制的形式将公众纳入组织中，为人们提供工作，自然就具备初次分配的职责，而政府汇集社会资源也主要是通过单位组织，然后进行资源再分配，不仅解决了就业问题，还排除了社会隐患。三是社会建设领域。政府以单位做中介，调控各类资源，主要目的是为集中力量进行社会建设，且单位及其内部成员也是建设的主力。单位的经济功能是显而易见的，但却又有限，因单位不能在宏观经济调控等方面取代政府，所以只能为政府经济职能向社会各领域延伸提供支持。

（三）社会层面

封建社会解体之后，单位继承了原由统治阶级及传统家族具备的部分社会职能。首先，单位在为劳动力解决就业问题的同时，也承诺为其亲属及子女提供社会保障。在单位组织中工作的人们，会获取惠及全家的住房津贴和生活补助，且单位通常允许子女继承父辈工作，并将此作为一项福利制度激励员工，让员工子女的工作得到安置，也增加了组织向心力和发展潜力。其次，单位附属的医院、学校等为员工及其亲属、子女的健康与教育方面提供了保障。这些附属医疗、教育、服务等机构，均由政府批准单位进行管理和运营，单位可根据自身实际情况分配附属机构的内部资源，满足人们的基本生活需求、精神需求，并在这一过程中不断发现和解决社会问题，促进公共服务体系的完善。最后，单位组织可被看作是基础设施的集合体。作为社会生产的依托，单位涵盖了社会各项事业发展的基础，又以其生产所获收益为公众提供社会保障与福利。企业办社会的现象，在指令性经济背景下产生是必然的，它是全能型政府进行社会管控和治理的微观缩影。但单位的社会功能与政府的基本社会职能之间存在很多重叠部分，因此二者所干预的社会领域界限也很模糊，这也造成了日后政企不分、政社不分等问题。

三、单位制变迁对政府职能转变的影响

市场经济的兴起、资源总量的日益充足，使社会主要矛盾和公众的需求发生了显著的变化，这对政府提出了新的要求，即改革行政体制与转变职能，与之相应地，传统单位制也开始逐渐变迁，并深刻影响着政府职能转变。

（一）优化公共服务供给体系以明确政府角色

计划经济体制的瓦解和市场经济体制的确立，不仅对我国经济领域有着深刻影响，同时也冲击着原有以“政府——单位——个人”为流程的公共服务供给体系。转型时期的社会，多种经济成分的出现催生了众多编制外人员及失业下岗员工，且这些群体并不在以单位为中心的公共服务供给体系中，因此单位制在需求因素的驱动下逐渐开始向社区制方向转变。社区不仅容纳了大量流动人口，还为维护社会稳定履行着管理和服务的职责，主要表现有：其一，管理内部居民。在城乡二元结构逐渐被打破的社会背景下，社区在一定程度上有效解决了人口的管理难题，定期统计常住和流动人口的工作与动向，为居民提供安全保障，并维护社区内部秩序。其二，分配公共物品。单位制衰落后，公共物品供给出现了不同程度的效率低下和质量不足等问题，而社区作为居民的汇集地，通常设有利益表达平台，被用作向政府传达公众利益诉求、执行公共政策、分配公共物品的中介，继承并发展了以往单位的部分功能。其三，提供公共服务。社区不仅为所有内部居民提供公共服务，其工作人员还会组织面向公众的精神文明活动，除满足人们基本物质需求，也为满足人们的精神需求做出贡献。社区制的发展和完善，一定程度上弥补了原有僵化的单位体制供给弊端，为公共物品及公共服务的供给创造了新的方式和途徑，形成以社区为依托的公共服务供给体系，提高供给效率，并为政府分担和节约行政成本，促使政府逐渐走向引导和监督的角色，并推动政府将社区建设提上日程，为社区制发展提供助力。

（二）推动政企分开以调整政市关系

为与社会主义市场经济体制的发展相协调，释放市场经济的活力，传统单位逐步剥离办社会职能，开始选择以市场为导向进行生产活动的路径。一方面，单位将行政事务交还给政府管理。一些原附属于单位的学校等机构，逐渐由政府开始管理或自己经营，单位不再负担其所需的资金费用，且其中编制人员的工资、福利保障也不再由原属单位提供。另一方面，单位将公共事务管理任务移交给社区负责。单位与原下属医院等公共服务和社会保障型机构分离，使社区作为承担管理公共事务和重新整合社保机制任务的主体，形成社区医院、物业等组织机构。在这一过程中，单位日益划清与政府行政事务管理的界限，弱化其政治功能，并将社会功能交予社区，促进社区制的发展，形成政府主导的社会多元共治体系;且单位放弃非营利性、非生产性的活动，不断强化自身经济功能，回归生产资料的角色，为发展社会主义市场经济创造良好的基础和环境，加强自主经营的能力和水平，以减少政府对微观经济领域的直接干预和决策，改变其经济管理和社会管理方式。同时，政企关系的厘清对政社关系的调整也具有积极作用，政府减小其管控社会的力度，赋予各类社会组织一定的自治权，使自身职能重心转移至宏观经济调控、社会管理等领域，逐渐从全能走向有限。

四、结语

单位制的变迁不只是经济社会发展的客观要求，其自身受内外部环境影响也存在转变的内在驱动力，并在向社区制方向发展的同时，对政府部门产生一定的示范效应和影响，使社会治理机制有所创新并推动其发展，重新调整社会群体的利益分配格局。在单位制变迁的过程中，政府也要根据其转变职能的目标，做好引导与规范，始终将单位制新走向作为政府职能转变的推动力，使二者之间形成良性互动，构建社会多元共治体系，实现建设服务型政府的目标。

参考文献：

[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].北京：商务印书馆，2016.

[2]李猛，周飞舟，李康.单位：制度化组织的内部机制[M].上海：上海人民出版社，2003.

[3]魏昂德.共产党社会的新传统主义[M].龚小夏，译.香港：牛津大学出版社，1996.

[4]路风.单位：一种特殊的社会组织形式[J].中国社会科学，1989（1）：71-88.

[5]朱光磊.当代中国政府过程：第3版[M].天津：天津人民出版社，2008.