我国体育纠纷内部解决机制的完善

2019-09-10范威

青年生活 2019年28期

范威

摘要：体育纠纷的不断增加使得研究体育纠纷的解决机制成为必要，而在体育纠纷的多种解决方式中，体育行会的内部解决方式是最迅速的，而如今我国的体育行会的内部解决机制却存在很多问题，如体育行业组织具有行政垄断性、良好的自治模式尚未形成、自设内部程序最高效力而外部救济缺失、缺乏程序保障等问题，使得纠纷得不到公平、公正的处理，建议采取统一体育纪律处罚机制、完善程序、建立体育仲裁制度、确立司法审查制度等措施，不断完善我国体育纠纷的内部解决机制。

关键词：体育纠纷;体育行会;解决机制

Abstract： The sports dispute unceasing increase enables the research sports in abundance solution mechanism to become the necessity， but at in the sports dispute many kinds of solutions way， the sports guild's internal solution way is most rapid， but the present our country sports guild's internal solution mechanism actually has very many problems， like the sports profession organization has the administrative monopoly， the good autonomous pattern not yet forms， from supposes the internal procedure maximum potency but exterior question and so on relief flaw， deficient procedure safeguard， enables the dispute not to be able to obtain， fair processing fairly， suggested adopts the unification sports discipline punishment mechanism， the consummation procedure， the establishment sports arbitration system， measure and so on establishment judicature examination system， Unceasingly consummates our country sports dispute internal solution mechanism.

Key words： Sports dispute; Sports guild; Solution mechanism

随着体育产业的不断发展，如今发生在体育领域里的纠纷呈爆炸式增长，而体育纠纷具有多样性、专业性等特点，如何迅速、有效，公平、公正的解决体育纠纷，成为每一个体育工作者及法律工作者应该思考的问题。体育纠纷的解决方式也是多种方式并存的，体育行会的内部解决是解决纠纷的一种方式，也是最迅速的解决方式，如果能在发生纠纷的第一时间内将纠纷解决掉，则可以省去很多人力、物力还有财力，省去其它更复杂和耗时的解决方式，但体育纠纷的内部解决机制还存在着很多问题，需要不断的去发现和完善。

一、行业组织的涵义、特征

简单地说，行业组织是指由法人、其他组织或公民在自愿的基础上依法组成的、以公益为目的的一种民间的、非营利性的社会团体。它有如下特征：

1、自愿性，又即非强制性。行业组织的自愿性不仅表现在所有成员加入该组织的自愿性，而且表现在所有成员有随时的和不受限制的退出所加入的组织的自由。

2、民间性，又即非政府性。行业组织是一种非政府组织，这一特征使它与政府组织区别开来。在实践中，行业组织可能有政府官员的参加，或者在政府组织的指导、帮助下设立，或者在财政上接受政府组织的資助，但是，它在组织机构、人事安排等方面都独立于政府，它既不是政府机构的组成部分，也不受政府机构的主导，它的设立和运作应当是独立自主进行的。

3、非营利性，又即公益性。行业组织是一种非营利性的社会组织，这一特征使它与具有营利性质的各类组织尤其是企业组织区别开来。尽管每一个行业组织成立的初衷和目的不尽相同，各有自己的组织使命和活动目标，但是，它们有一点是相同的，即都不以营利为目的，而是致力于社会的公益事业，维护的是社会的公平和正义。

4、中介性，行业组织是介于政府与企业之间的社会中介组织，有时又被称之为政府与企业之外的第三部门，行业组织通常被视作政府与企业之间进行沟通的桥梁和纽带。

5、组织性。行业组织一般都有稳定的组织形式、有成文的组织章程、固定的活动场所、明确的议事及决策程序以及相对固定的成员。

6、合法性。行业组织是经过法定注册登记的组织，在我国，行业组织依照社会团体登记管理的规定进行登记，取得社会团体的主体资格。行业组织的这一特征使它与一些以自娱自乐为目的的民间松散型组织如各种体育爱好者行会、文学及艺术爱好者行会等区别开来。

二、体育行会及内部纠纷

1、根据我国国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》以及其他有关法律法规，对体育行会可以做以下界定：体育行会，是指公民自愿组成，为实现会员共同体育运动意愿，按照其章程开展活动的非赢利性社会组织，国家机关以外的组织亦可以作为单位会员加入体育行会。体育行会是体育社会团体的一种，应作为民间自治组织，但在当今的形势下又拥有一定行政管理权，具有官民二重性。其种类很多，有田径行会、足球行会、篮球行会、游泳行会等等。

2、体育行会内部纠纷主要是就现行行会规则在适用中发生的纠纷。体育行会所能解决的纠纷主要是发生在行业内部的，如体育管理纠纷、行政纠纷、竞争纠纷等，其中以行政侵权引起的纠纷居多。从我国的体育体制及其发展轨迹看，具有官民二重性的特征，实际上，我国体育行会依法所享有的管理权，既有自治特性，又有行政权特性。因此我国的体育行会内部纠纷更为复杂，其内部纠纷处理更为困难，这主要是因为我国体育行会有其特殊的法律性质和法律地位。

三、体育行会的公共管理权力的来源、种类和类型

1、权力来源。（1）、通过法律授权而取得，即国家法律法规对社会组织享有的自主权的认可和保护，这里包括因法律授权而取得的公共管理权和因法律认可而取得的自治管理权。（2）、因委托而取得的权力，体育行会的特殊地位。由于政府要作好体育工作，管理好体育事务往往通过授权的形式将一部分政府职能交给体育行会组织。（3）、通过契约方式取得权力，这种公共契约是由会员和体育行会组织达成的，会员通过对行会章程的认可让渡部分自主权给行会。

2、权力的种类有监督权、处罚权、纠纷解决权等。

3、类型包括：（1）、基于不平等主体关系而形成的管理和被管理关系;（2）、平等主体之间基于管理权而产生的委托管理型纠纷;（3）、基于体育行会内部自治权而产生的内部管理纠纷。

四、我国体育行业自治存在的问题

我国的体育行会因授权获得了垄断性权力，却又缺乏有效的外部监督与内部自律，会员对行会往往缺乏认同感，行会难有真正的权威与凝聚力。具体到体育纪律处罚，由于缺乏对权力的控制，体育组织的权力与相对人的权利失衡，机制建设缺乏对相对人的关注，缺乏对相对人的程序性保障，加之体育组织的执法素质，近年来体育处罚出现了很多问题。

（一）、与体育相关的法律制度不够健全

我国体育纪律处罚中出现的问题与我国“依法治体”的时间尚短，尚未探索出纪律处罚的有效经验有关。首先，我国体育界的法律现状与我国缺乏法律文化传统是分不开的。其次，我国体育组织纪律处罚与我国法制建设现状是分不开的，如体育纪律处罚缺乏程序保障与我国行政处罚立法现状息息相关。立法存在职能分离原则笼统，听证范围过窄，举证程序上缺乏相应的操作规范，证据种类、举证责任方面存在立法空白等问题。最后，“依法治体”尚未形成还表现在体育纪律处罚的立法、执法素质有待提高。我国体育组织人员结构单一，立法技术和执法水平低，因此才会出现处罚模糊、处罚错误适应规则等问题。

（二）、良好的自治模式尚未形成

行业行会的处罚是一种非法律处罚，具有内部性、封闭性的特点，这种处罚之所以有效，是因为行业行会是一种关系网络，互惠交换的规范能够在稳定和重复不断的交往中形成，会员在行为选择上会更倾向于合作而非背叛。英超、意甲中都有很多超过百年的俱乐部。由于我国职业体育尚处于摸索中，因产权、投资环境、经营等问题，俱乐部更迭频繁。会员流动性过大，缺乏长期博弈，导致内部纪律处罚难以奏效。

（三）、体育行业组织具有行政垄断性

我国体育行会名义上是由从事该运动的单位和个人自愿结成的惟一全国性非营利社会团体，是一个为会员提供服务、自我管理的民间组织，但它实际上是半官方机构，与管理中心是一套人马两块牌子，如中国足协，既是具有独立法人资格的行会，也是管理全国足球竞赛的项目管理中心，承担了许多在传统体制下由体育行政机关行使的管理职能，具有《体育法》授予的管理职能行会，并不具有民间性、自治性的特征，是我国体育管理体制改革的产物。

（四）、自设内部程序最高效力而外部救济缺失

1、《中国足协章程》第六十二条规定：“1、会员行会、注册俱乐部及其成员，应保证不得将他们与本会、其他会员行会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向本会的仲裁机构诉讼委员会提出申诉。2、诉讼委员会在《诉讼委员会工作条例》规定的范围内，做出的最终决定，对各方均具有约束力。3、诉讼委员会做出的上述范围外的裁决，可以向执行委员会申诉，执行委员会的裁决是最终裁决。”在实践中，中国足协也将内部纠纷处理机构做出的裁决作为最终裁决，排除法院的司法审查。中国足协章程中有关纠纷不经过司法解决的规定，成为足协阻挡司法介入的最大挡箭牌。

足协作为行业行会在符合法律、法规情况下，可以有其自律性规定。但足协对俱乐部及球员、教练的处罚涉及公权力行使，即应纳入司法审查范围。在国务院没有设立仲裁机构的情况下，足协设立诉讼委员会并称争议只能经过其诉讼委员会解决的作法是错误的。

2、内部仲裁制度不完善

大部分体育组织尚未建立内部仲裁制度，中国足协建立了仲裁制度，但尚不完善，主要问题有：仲裁员不中立、程序规定过于简单、体育仲裁制度尚未建立、司法审查制度尚未确立等。

（五）、缺乏程序保障

1、大部分体育组织无纪律处罚程序规定听证是正当程序的核心。我国大部分体育组织对纪律处罚程序未明确规定，或虽规定但非常简单。在《中国足球行会章程》《中国篮球行会章程》《中国排球行会章程》《中国羽毛球行会章程》《中国乒乓球行会章程》《中国田径行会章程》《中國游泳行会章程》中，只有《中国足球行会章程》对纪律处罚做了较为详尽的规定。

2、现有纪律处罚程序有待健全

我国大部分体育组织规则中无处罚程序的规定，也没有建立听证制度。中国足协是我国体育组织中规则较为详细的，但程序制度仍然存在听证机构重叠、听证制度未能严格贯彻、听证者身份不明、听证者身份不独立的问题，主要表现在听证者任职资格不明，体育组织调查、指控和听证职能的混和，缺乏独立专家介入等问题。

五、体育纠纷行会内部解决机制的完善

机制的完善是解决问题的根本，而机制的完善又不是一朝一夕的事情，它需要不断的发现问题，不断的进行完善。技术层面的问题则相对容易解决。

（一）、统一体育纪律处罚机制

体育运动虽然千差万别，但各项目的体育纪律处罚仍然有很多相似之处，其基本类型是相同的，目前我国各单项行会纪律处罚机制差别很大，因此应统一各单项行会的纪律处罚机制，使体育纪律处罚公平合理地进行。可以由体育行政部门制作统一的纪律处罚规则作为范本，各单项行会参照该范本根据自身具体情况建立本组织的纪律处罚机制。按照“最低限度的公正”规定纪律处罚程序;允许相对人对单项行会纪律委员会做出的处罚申诉至该行会的仲裁委员会或执行委员会（按照体育组织纪律处罚的数量和上诉数量的不同，数量多的体育组织设置仲裁委员会，数量少的可以由执委会聘请独立专家进行上诉仲裁。

（二）、相关人员参与规则制定

我国体育组织尚未完全脱离政府机关，但即使如此体育组织也必须依会员合意而行为。这种合意就是体育组织的规则，尤其是章程。体育组织应依章程规定的权限行事。应该健全完善社团章程的立法程序，使得社团成员通过代表，真正能参与社团章程的制定过程，成员可以通过社团章程来维护自己的权益。

1、行会的全国会员代表大会要能够代表各方利益，其人员组成应包括以下各方利益代表。

2、应按时举行成员代表大会，各成员有权选举体育组织的领导人，审议体育组织的工作报告及运营情况，对体育组织错误的决定予以纠正。

3、表决要有程序保障。表决，尤其是选举表决要使用秘密投票方式。在单项行会完全脱离政府机关之后，行会领导人应由民主选举产生。在未脱离之前，可以由体育行政部门任命，但应分配一定比例由民主选举产生，以代表不同的利益群体。

（三）、完善程序

我国有缺乏程序公正的传统，大部分体育组织很难实现英美法系国家体育组织的程序公正的标准。具体而言，为了保证程序公正，我国体育组织可参照以下几点赋予相对人程序权利：

1、处罚程序应当设立听证制度。《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知相对人有要求举行听证的权利;相对人要求听证的，行政机关应当举行听证。相对人不承担行政机关组织听证的费用。”体育组织按照规则实施处罚时，应当比照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条的规定，在作出处罚决定之前，不能剥夺相对人应享有的知情权、陈述权和申辩权。在较为严重的指控中，相对人有权请律师代表出席听证，有权传唤证人和交叉质证。听证应当在处罚决定做出之前进行。为了兼顾效率，听证可适用简易程序。

2、相对人面临纪律处罚时，处罚机构必须及时通知其所面临的指控和指控的理由，告知应包括与被告知者利益有关的充分信息，并给予被处罚者足够时间准备听证。

3、听证者应中立，要避免职能的混和且无利害关系、无偏私。（1）、避免体育组织内部职能混和。以全国性单项体育行会为例：全国代表大会是最高权利机构，具有立法权，修改和通过章程，进行暂停和取消会员资格的处罚;纪律委员会负责对不当行为的调查、指控和处罚;仲裁委员会听取对不服纪律委员会处罚的申诉。（2）、听证者身份独立。改变体育组织内部纪律委员会和仲裁委员会人员由组织内部工作人员担任的现状，增加外部专家的比例，尤其是增加有法律背景的专家的比例。仲裁委员会的人员不能与纪律委员会的人员重叠。（3）、回避制度应作为强制性条款。相对人有权要求与案件有利益关系的裁决者回避。（4）、体育组织做出的决定应给出理由。

（四）、建立体育仲裁制度

我国目前还没有专门的体育仲裁机构，应根据《体育法》中对竞技体育纠纷进行调解仲裁的规定，制定体育仲裁法规，建立符合体育社会化和法制化方向并与国际惯例相协调的，能够快速、简捷、方便、经济地解决纠纷并纳入国家统一仲裁法律体系的体育仲裁制度。

体育领域中有大量的纠纷是由体育行业内部自行解决的。基于体育纠纷的专业性、技术性色彩，当事人首先倾向于寻求体育行业、行会的内部解决。目前，国际上体育领域拥有处理纠纷权限的机构有国际奥委会、国际单项体育组织、各国家奥委会及各国单项体育组织等。

各国国内单项体育组织通常情况下以内部的行政裁决或仲裁裁决方式解决体育纠纷。在解决体育纠纷时，一般都会适用其各自所属的国际单项体育联合会的相关规则，如意大利足联在裁决案件时会适用国际足联的有关规则;国际体育单项联合会可以审查所属的各国国内体育组织作出的纠纷的处理决定，包括比赛裁判以及运动员比赛资格等问题。在其所适用的规则中，奥林匹克宪章的效力最高;各国的国家奥委会可以解决诸如禁赛运动员参赛资格的问题;国际奥委会可以根据运动员或是某一国际体育单项联合会的请求，或者自行决定，对各国国家奥委会的有关裁决进行复审。奥林匹克宪章承认各国国家奥委会是各自国家的唯一有权代表，但同时规定，各个国际单项体育联合会有权制定并保障实施各自运动项目的规则以及审理运动员参赛资格问题。当然，国际奥委会对与奥林匹克运动相关的一切纠纷拥有最终的处理权。

纵观各体育组织经验，建立体育仲裁有两种选择：一种如CAS，由体育组织筹建，逐步脱离体育组织而相对独立的体育仲裁机构;一种如美国，为了解决体育争议，依托美国仲裁行会（AAA）专门成立了体育仲裁小组，该仲裁员小组由来自全美国精选的中立仲裁员组成。

建立如同CAS式的独立于体育组织的仲裁机构是我国体育仲裁的最终目标，但目前要做到一步到位存在一定困难，可以建立依托我国体育主管部门，与仲裁机构合作的半独立型的体育仲裁机构，随着体育体制改革逐步过渡为独立的体育仲裁机构。

（五）、確立司法审查制度

我国《体育法》规定，在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。但是，这一条规定并不妨碍我国司法机关按行政诉讼程序受理本案。首先，应由国务院设定仲裁机构和制定仲裁规则，但目前国务院并没有设立体育仲裁机构，这就使争议没有仲裁解决程序。而按一般法律解决途径的规则，在没有仲裁程序的情况下，司法程序就是最终的解决途径;其次，该规定并未规定将设立的仲裁机构的仲裁是终局的，并未排除司法的终审权;第三，即使我国体育仲裁制度建立起来，这种内部裁决机制不能取代司法审查的作用。作为法治的基本原则，司法拥有最终裁决权，而且，除非法律排除这一原则的适用;最后，国外的司法实践也表明，体育行会组织具有行政诉讼被告的资格。

当然，国家权力的介入并不意味着可以随意干预行业组织的独立性和自主权，国家对行业自治的调控必须有一定限度，国家的监督以不损害行业组织的自治性为前提。在规范与监控行业组织合法自律的同时，国家必须将自己的权力限定在一个合理的范围之内，既要保证国家的有效监督，又要保障行业得到真正的自治。

司法审查中要体现对体育组织自治的尊重，遵守技术事项例外原则、用尽内部救济原则与仲裁协议效力优先原则。司法审查通常只限于对社会自治组织行为是否遵守法治原则基本要求的审查，即是否滥用和超越自治权，是否侵犯组织成员基本权利和自由，是否遵守正当程序，而不应涉及一般自治范围内的事项，更不应涉及自治组织处理决定对事实的认定、评价及其合理性。

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