李 平，袁 萍，郭兰芳

为进一步推动公益事业发展，满足人民群众公益服务需求，国家大力推进事业单位分类改革。2011年，中共中央国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，随后国务院办公厅印发《关于事业单位分类的意见》等9个配套文件。文件中，高校被划分为公益二类事业单位。到2015年，事业单位分类改革基本完成。2016年起，国家出台新的政策，事业单位分类改革进入深水阶段。该阶段中，“从高校开始，事业单位编制被逐渐取消”[1]。不少高校通过校聘等方式聘用了不少“编外人员”，以满足高校日益增长的用工需求。

总体来看，随着事业单位分类改革深入推进，改革取得重大进展，但也面临着一些新的前进中的困难和问题。其中，高校用人自主权问题、同工同酬问题、晋升通道问题等受到普遍关注。

大量“编外人员”的存在，“这是一个跨越政府、市场和社会边界的问题，更是行政体制改革、事业单位改革和社会组织改革的共同问题”[2]。通过对特定地区、特定高校的“编外人员”职业发展的基层逻辑的探索、对“编外人员”的职业发展的基层问题的思考，有利于推进高校现代治理水平与治理能力现代化的建设，丰富高校现代大学制度的探索实践，促进高校内涵式发展，也为个人发展与社会改革积累丰富的素材与良好的经验。

一、高校“编外人员”职业发展现状分析

安徽某高校，存在着这么一群人在高校内、身份在体制外的“编外人员”。该校的历史上，主要存在三类用工人员：一为在编人员，二为事业单位公开招聘的同岗同酬人员，三为校聘等其他编外人员。由于自2018年当地编制管理政策的调整，通过事业单位公开招聘的同岗同酬人员均被纳入事业编制管理。故本研究实际探讨的“编外人员”为第三类用工人员，即校聘等其他编外人员。截至2019年4月，该校在岗教职工299人，其中“编外人员”43人，占在岗教职工的14%。

(一)为何前来到高校内

相对于社会上其他工作而言，高校工作，稳定性强、人文环境好、人际关系单纯等，存在一定优势。因此，尽管是“编外人员”，也吸引了不少优秀人才前来。以2014年该校通过校聘方式招聘5名教学秘书为例，该次招聘要求全日制大学本科及以上学历，纳入学校行政管理人员序列进行管理。该次招聘吸引了近800名人员投递简历，约70%为研究生学历，其中不乏名牌高校毕业生。

在以“编外人员”身份进入该校的人员中，不少抱以暂时过渡的心理开展工作，希望通过努力解决编制。现实中，的确有部分“编外人员”通过参加当地事业单位公开招聘而成为“编内人员”。

一旦遇到更好的出路，“编外人员”也会离职，以寻求更好发展。现实中，该校多年来仅个别人员因为更好的选择而选择辞职。该部分选择离职的“编外人员”大多在该校工作时间较短，且大都是因为考上其他单位编制或获得求学深造机会。

(二)缘何留下在体制外

对于工作多年的“编外人员”来说，以编外身份参与高校工作，仍是不错的选择。同时，相关法律法规也为这些“编外人员”提供了一定保障。以《劳动合同法》为例，其规定：劳动者在该用人单位连续工作满十年的，连续订立二次固定期限劳动合同的，应当订立无固定期限劳动合同。部分工作年限较长的“编外人员”尽管没有编内身份但也因此将其视为稳定工作。

现实中，该校绝大部分“编外人员”，以编外身份一直坚持在工作。目前该校在岗的“编外人员”中，70%的“编外人员”在该校工作了5年以上，近半数“编外人员”在该校工作了10年以上。

(三)相对稳定的编外队伍

截至2019年4月，该校“编外人员”性别、年龄、所在机构、工作年限、人员类别等基本信息分布情况如表1。

表1 安徽某高校“编外人员”信息表

通过对上述该校“编外人员”信息表的分析可知，该校“编外人员”存在鲜明特征：

1.工作年限较长。截至2019年4月，该校70%的编外人员在该校工作了5年以上，最长工作年限长达20多年，编外队伍相对稳定。

2.多为基层行管。截至2019年4月，该校“编外人员”分布在该校各机构，近半数分布在党政管理机构。绝大多数的“编外人员”均为该校行管人员，长期从事基层行管工作。

3.大都学历不低。截至2019年4月，该校“编外人员”中，70%的编外人员为本科及以上学历，近20%为研究生学历。“编外人员”受教育程度普遍较高。

4.普遍年富力强。截至2019年4月，该校“编外人员”中，超90%的编外人员的年龄低于50岁，超半数编外人员处于30岁至40岁。“编外人员”普遍年富力强。

5.较少流动现象。截至2019年4月，不论是工作时间长，还是工作时间短，不论是纵向上的职务或职称的升降，还是横向上的部门岗位流动，进入该校的“编外人员”较少存在校内流动现象。

二、高校“编外人员”职业发展困境及原因分析

(一)发展困境

1.多年为基层行管。“编外人员”分布在高校各基层从事行管工作。尽管岗位不同，工作性质与工作内容存在一定差异，但普遍长期深陷繁杂琐碎事务、分身乏术。

2.经济回报存在差距。“编外人员”与“编内人员”一起，共同为高校的发展贡献力量。从目前来看，“编外人员”的经济回报存在一定差距。

其一，与“编内人员”相比，“编外人员”获得的经济回报偏低。

其二，与实际付出相比，“编外人员”获得的实际回报偏低。

3.职业发展缺乏机会。“编外人员”在高校基层行管岗位工作多年，职业发展大都处于停滞状态。

其一，横向上的岗位流动基本不存在。绝大多数的“编外人员”自进校起就被固定在某岗位，基本没有横向岗位调整机会。

其二，纵向上的岗位(职务)晋升绝无可能。所有“编外人员”都在基层行管岗位，没有职务晋升通道与机会。

其三，纵向上的专业技术职称评审机会较少。目前，该校尚未对包括各系列在内的职称评审工作做统一规划，教师之外的其他系列评审工作需要个人关注社会有关机构发布的评审信息。“编外人员”往往由于岗位工作性质、学历专业受限、信息关注不足等原因导致大多数的“编外人员”通过职称评审促进专业发展的机会相对较少。

(二)原因分析

1.错综复杂的社会环境。其一，遍布各行业的编外现象。“编外人员”不仅在高校存在，更在当前各级地方政府企事业单位中大量存在，成为地方治理中不可忽视的重要力量。在社会上，这类人员也被称为“合同工”“临时工”。“编外人员”一般是临时的、流动性比较强，与他们相关的违规问题事件总在不断发生，甚至有的成为突发事件、问题事故的责任人。“编外人员”也总是因同工不同酬的不公平待遇而饱受大众诟病。

同为“编外人员”问题，由于所在地区不同、单位不同而各有差异与不同，为“编外人员”问题的解决带来一定的困难。

其二，矛盾凸显的社会变革。伴随着改革开放以来经济体制改革和行政管理体制改革的深化，事业单位改革也在不断推进。事业单位改革的过程中出现了不少热点与难点问题，包括如何解决编外用人问题在内的各单位用人问题被尖锐地反映出来。虽然，在国家大政方针的指引下，各地政府结合地方实际进行各具特色的以政策调整为核心的尝试。但编外用人等相关问题仍未得到根本解决。

以该校所在地为例，当地通过每年的事业单位公开招聘解决一部分用人问题。用人岗位及用人数量，由用人单位上报、政府部门审核。从历次公开招聘的公告看，该校的招聘岗位基本为教师、辅导员等专业技术岗位，行管岗位基本没有，影响了行管队伍的稳定与发展。

其三，相对保守的大众心态。虽然计划经济时代已经离我们远去，但“编制”作为计划经济时代的产物，仍在广泛地影响着社会大众。社会大众相对保守的心态也并未彻底改变。求稳求妥，仍是社会大众普遍认可的观念。面对社会上矛盾凸显的社会改革，不少社会大众仍缺乏改革创新意识，对其发展前景缺乏较大共识，间接影响了包括事业单位改革在内的社会变革的进程。

正因为如此，事业单位改革在内的社会变革的进程呈现多样性与复杂性。不同地区、不同单位对包括事业单位改革在内的社会变革进程并不一致，其态度与行为存在一定差异。

2.深陷冲突的高校组织。其一，“不公平”的环境。由于上级政策的规范与约束，高校普遍对“编外人员”实行区别于“编内人员”的管理，“编外人员”在“单位内的角色长期处于边缘化的地位”[3]。这种不公平环境，一方面，由现实中“编内”“编外”身份差异而造成的客观不公平，另一方面，由处于劣势一方的“编外人员”心理上产生的不公平感而造成的主观不公平。

其二，“非教师”未受应有重视。高校各项政策均向教师、教学倾斜，导致非教师群体在很大程度上未受应有重视。“编外人员”中的绝大多数，作为非教师群体一员，不可避免的与其他非教师群体一起未受应有重视，间接导致“编外人员”实际通过职称评审提升专业发展的机会相对较少。

其三，其结构调整被搁置。经了解，在很长一段时间内，高校内不少部门普遍反映缺人，不少基层岗位人员也普遍反映工作忙碌缺乏支持。这种情况，与学校各部门职能与工作设置、各岗位职责与工作设定出现问题有直接关系。但高校由于各种原因未能根据高校的发展变化而及时对其组织结构进行适时调整，校内整体改革未能得到有力推进。

3.疏于规划的个人生涯。其一，身份受限，个人发展机会缺失。“编外人员”的身份，使得“编外人员”“没有晋升渠道”[4]，缺乏与“编内人员”同等的竞争机会。身份受限，使得“编外人员”工作多年个人发展方面基本没有进展。

其二，偏于稳定，个人发展意识淡薄。稳定是“编外人员”选择在高校工作的主要原因。偏于稳定的心态，使得“编外人员”在个人发展方面缺乏想法、规划与行动。

其三，分身乏术，个人发展无法兼顾。“编外人员”分布在基层行管工作，深陷繁琐事务分身乏术。这种繁忙工作，使得“编外人员”在规划个人发展方面缺乏足够的时间与精力。

三、高校“编外人员”发展困境的改进策略

(一)政府应当为有效的社会改革做出努力

1.进一步深化事业单位改革。目前，在当地事业单位改革的进程中，对于如何解决高校用人问题，政府主要通过事业单位公开招聘方式进行。现行政策忽略了高校行管队伍的稳定与发展。基于高校行管队伍是实现高校发展的有力保障之一，政府应当进一步深化当前事业单位改革，进一步调整相关政策，实现事业单位改革与社会综合改革的同步推进。

针对高校的人事制度改革，当地政府可采取的调整方式或途径主要有二。其一，当地政府仍旧享有高校的岗位设置、公开招聘等权力，但是政府需将行管人员纳入当地事业单位公开招聘的范畴。其二，当地政府向高校下放岗位设置、公开招聘等自主权，由高校结合实际自行设置岗位设定人数进行招聘，政府实行合理监管。

2.积极开展改革发展创新教育。当地政府应更加注重改革的社会环境建设与完善，可从改革发展创新教育入手，建立有效社会改革的群众基础、专家力量、基层经验。

政府可通过社会宣传与教育活动，丰富群众精神文化生活，深化群众对改革发展创新认识、增强改革发展创新的信心，促进大众理解改革发展创新、支持改革发展创新，为包括事业单位改革在内的社会改革建立起群众基础。政府可充分依托与发挥专家力量，动员专家为包括事业单位改革在内的社会改革服务：加强研究、提供思路与建议，形成包括事业单位改革在内的社会改革的专家力量团队。政府可充分尊重与鼓励高校的改革，深入调研与提炼来自高校的改革做法与经验。

(二)高校应为同岗同酬、流动晋升做出努力

1.应为同岗同酬做出努力。基于目前高校编内编外人员的经济回报存在差异问题，高校应为“同岗同酬”做出努力。

其一，高校应为实现教职工“同岗同酬”而做出政策上的呼吁。

其二，高校应在政策许可范围内，努力在校内实现“同岗同酬”。

2.应为流动晋升做出努力。基于目前高校编外人员在校内的流动性不畅、职务职称的晋升通道不畅问题，高校应当做出相应努力。

其一，高校应为编外人员的职务晋升问题做出政策上的呼吁，并在政策许可范围内打通其职务晋升通道。

其二，高校应对主要为行管人员的编外人员的职称问题加以重视，在政策许可范围内提供多种职称评审平台与机会。

其三，高校应对校内教职工流动性不畅问题加以关注，给与岗位流动的机会，盘活教职工资源，最大程度的促进高校的发展。

(三)“编外人员”应为自身发展做出努力

1.主动提升自我竞争力。大多数的“编外人员”，在长期工作中形成其在经济、专业发展等方面的劣势地位，与“编外人员”自身也有一定关系。因此，“编外人员”应当树立自我创新发展意识，具备自我创新发展观念，为自我创新发展做好充分思想准备。同时应当积极为自身设立合理目标，不断学习与实践，不断创新与超越，推动自身积极向上的自觉发展。

2.积极维护合理化利益。大多数的“编外人员”，由于自身身份与地位问题，往往容易被组织所忽略，自身利益容易受损，“由此引起的劳动争议和纠纷日益增多”[5]。因此，“编外人员”应合理看待自身目标与组织目标的关系，积极关注并合理维护自身在组织中的利益。