唐娟 谢靖阳

一、问题、文献与分析框架

城市社区协商是中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分，是最广泛、最直接、最生动的社会主义民主协商形式。城市社区居民议事会（以下简称议事会）是社区协商的重要载体，是居民自治决策的重要的制度安排。然而，根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的设计，居民（代表）会议是城市社区居民自治中民主决策的最高权力形式。那么，为什么要在社区中重新建构出一个“议事会”？议事会与法定的居民（代表）会议有何关系？哪些人参与议事会以及他们是如何产生的？议事会“议”什么、如何“议”以及“议”的效能如何？这条问题链十分需要理论上的解释和说明。本文的研究目的，是透过个案来解释一般，通过观察议事会的运行机理，探究城市社区协商民主的细节是如何呈现出来。

议事会的兴起及发展，引起了理论界的好奇与关注。根据CNKI 文献检索，截止到2019年底，以“议事会”为主题，相关文献1700 余篇；以“社区协商”为主题，相关文献660 余篇；以“社区议事”为主题，相关文献230 余篇。其中均包括了期刊、硕博士论文及报纸文章，学术热度可见一斑。对之所进行的研究，大致可以区分为如下几种理论进路：第一，城市社区体制改革视域。该类成果集中出现于1995-2005年间，它们对世纪之交时所出现的社区体制改革模式如“沈阳模式”“江汉模式”“上海模式”等开展焦点研究，将议事会视为新型社区体制的构成部分。第二，协商民主理论视域。此类研究始于2003年，迄今依然处于热潮之中。刘晔于2003年在国内学界首次将“协商民主”作为概念工具，来解释国内城市中最早创设的社区议事机构——上海市静安寺街道办发起成立的18 个“居委会社区建设议事会”（刘晔，2003）。此后至今，无论是协商民主理论研究，还是社区协商议事实践，都交汇一起，共同走向兴盛。在协商民主理论框架内，研究者以理论来框裁社区协商议事的实践，讨论议事会的民主价值，剖析其操作限度。第三，治理理论视域。此类研究总结了议事会在社区治理中的意义，或强调它的民意收集和综合功能、民主决策职能和对居委会的督导功能（周斌，2015），或认为它能够有效解决地方公共资源的利用问题，是社区自治治理的一种先进模式（秦强，2016）。第四，社会实验理论视域。有的学者将其视为央地互动过程中实现国家治理现代化的“地方性方案”（郎有兴，2018），有的直接把它定义为一种社会实验，观察了其所产生的理论渊源、时代动因、全球景观、本土探索及其多种样态，分析了实验成功的可能性、可为性以及尚未解决的干扰因素（闵学勤，2017）。除了上述几种视域外，还有不少其他颇有新意的研究思路。例如，有的从社区软法建设的角度，探讨了推进议事会与社区协商民主规范化及其深入发展的举措（石磊，2018）；有的将它作为一个独立观察对象，研究其运行与推进中的难题（张平、贾晨阳、赵晶，2018），分析其所面临的公共性缺失、价值观碎片、阶层差异等现实挑战（文军、吴晓凯，2017）。

既有研究成果对我们认识有关议事会的诸问题提供了富有启发的思路。例如，协商民主理论视角让我们认识到基层民主政治范式选择中的国家意图，同时也更理解合适的地方民主范式须从城市基层社会关系、日常社会生活、邻里民情资源中挖掘和修炼；而国家治理的“社会实验”视野又使我们认识到，大国治理需从小社区做起，城市社区治理中协商政治的发展，正是我们理解中国道路的一个基础性进口。

本文也以协商民主理论为分析工具，选择深圳市Z 街道Y 社区居民议事会为对象，细观社区协商民主的细节，包括组成结构、运行程序及其效能等。研究思路与框架如下图所示：

图1：重点分析框架

在研究方法上，主要以深度访谈、实地观察和资料检索等质性方法为主。笔者从2018年11月至2019年8月，以无结构化访谈方式对Y 社区居民议事会议事员进行多次访谈。此外，多途径收集深圳市社区居民议事会发展相关资料。在综合所有材料的基础上，抽丝剥茧、去伪求实，力求客观、系统地展示Y 社区协商民主的细节。

二、协商民主的理论特征与本土制度建构

（一）理论特征

一般认为，作为一种学术思潮的“协商民主”兴起于20 世纪80年代的西方政治学界，其意义在于“拓展了民主问题研究的理论空间”（吴士余，2004）。国内学界对“协商民主”的关注始于新世纪初，随着协商民主实践的蓬勃开展而逐渐成为学术热流，并在总体上对协商民主的理想特征与价值形成了一定共识。概括起来，如表1 所示：

表1：协商民主的理论特征

上述关于协商民主的理论特征，反映了对协商主体结构、客体与协商过程的理想要求。在主体及其结构方面，要求多元性、平等性、责任性和理性；在客体与过程方面，要求合法性、公开性和程序性。这些理想特征，对于正在普遍开展的社区协商民主实践具有一定的指导意义。更重要的是，这些理论特征、价值共识在中央有关加强社会主义协商民主建设、促进城乡社区协商发展的制度设计中都有一定的体现。

（二）社区协商民主的本土制度建构

2012年11月，党的十八大报告首次明确界定了“协商民主”的地位和作用，标志着中央层面推进协商民主建设的决心。此后至今，党中央、国务院及其相关部门又发布了系列规范性文件，其中中办发〔2015〕41 号文对城乡社区协商做出了整体部署，并对地方充分授权，允许地方各级政府结合实际研究制定具体办法。地方政府也以中央政府的顶层制度设计为圭臬和蓝本，结合本地的协商民主实验进程，纷纷出台地方性制度。

就深圳而言，2014年就出台了《深圳市社区居民议事会工作指引（试行）》（深民函〔2014〕479 号），2015年对之进行修改完善，正式形成《深圳市社区居民议事会运行规程》（深民规〔2015〕2 号），指导和规范全市社区居民议事会的运作。根据深民规〔2015〕2 号文的界定，社区居民议事会是社区的主要议事机构，是拓宽社区居民参与社区自治活动的一种有效载体，是社区重大决策事项的主要讨论平台，同时履行社区居务监督委员会的职能。除了对议事会性质和职能予以明确界定之外，也对成员结构、组织架构、议事范围和议事程序予以明确规范（见图2）。

图2：深圳市社区议事会运行规范

深民规〔2015〕2 号文为议事会的运转提供了一套操作标准。但它能否有效运转，既取决于街道办的推动、社区党委的资源保障与政治领导，更取决于议事员的政治素质和能力。

三、实践的再检验：个案分析

（一）深圳社区协商民主发展的历程

20 世纪80年代末，深圳市就在劳资关系、城市规划建设等领域探索建立社会协商对话机制，推进实行“可协商性的决策”。自21 世纪以来，社区协商民主实践也获得了快速发展，主要呈现出如下四种实践样态：

第一，作为社区制度构成部分的民主协商会议。早在21 世纪初，深圳学习上海经验，在社区建设中探索建立“听证会、协调会、评议会”的“三会制度”，对社区成员之间的公益性、社会性事务和一般矛盾、利益冲突进行协商解决（侯伊莎，2006 ： 36）。一些社区还结合实际情况进行微观创新，在“三会”之外增加了“恳谈会”“居民论坛”，形成了社区“四会一坛”制度。这里的“会”指的是各种形式的“会议”，是深圳市社区协商民主实践的早期形式。

第二，作为解决特定事务而建立的临时性协商机构。例如，深圳市南山区环保部门为了解决南头半岛污染纠纷，探索社区民主协商机制，联合相关企业、街道办、社区居民代表，于2007年成立“月亮湾片区环境保护联络小组”，通过该小组引导居民合理表达利益诉求，搭建起政府、居民和企业之间的沟通平台，实现了片区环境治理与和谐建设的双赢（张洪铭，2010 ： 265）。在深圳市社会建设和治理的过程中，类似的临时性基层协商平台发挥了重要作用。

第三，作为和谐社会建设机制的社区沟通协商网络。自2005年开始，深圳市探索“和谐深圳社会创新工程”，探索构建“社会安全网”、“社会协商网”“社会诚信网”“社会关爱网”和“生态文明网”“五大和谐网络”。在社会协商网中，包含了由各类社区组织参与的社区协商机制、政府与社会的对话协商机制等（深圳市社会科学院课题组，2006 ： 290）。尽管该“工程”最终只停留在论证层面，但从中孕育、诞生了颇具影响力的“社会建设‘织网工程’”，并从2011-2012年开始在全市逐渐铺开。其中的“社会协商网”在基层落地时被具化为“社区沟通协商网”，将存量社会政治资源编织在内，协调多元利益诉求，消解日常冲突纠纷。在外观上，社区沟通协商网通常以社区共治共建联席会议的形式出现。

第四，作为新型基层社会治理体系构成部分的社区居民议事会。这里的“会”，是社区内的民主议事机构，经正式的公共选择程序而形成。2009年，福田区彩虹社区创设“阳光议事厅”，这是深圳首家社区议事会，被列为深圳市社会建设风景林工程项目在全市推广；2012年，罗湖区在文华社区试点成立了 “社区居民代表决议会”，并借鉴罗伯特议事规则，形成了著名的“文华十条”，进而被改造升级为“罗湖十条”，成为全区社区议事规则。因这些创新，罗湖区于2013年和2014年两度蝉联“中国社区治理十大创新成果”奖，在全市乃至全国范围内产生了巨大的影响力。在榜样的带动下及深民函〔2014〕479 号文的推动下，到2014年底，议事会以不同的名称在深圳全市大多数社区都建立起来。

除了社区居民议事会外，深圳的社区内还存在其他一些议事机构，如社区党群联席会、社区民意表达室等。这些社区协商民主的实践样态，既有前后相继之关联，又有横向融通之链接，居民议事会即成为这些实践样态的集成性、实体性、建制性形式。

（二）Y 社区的协商民主：结构与过程

1.个案选择理由。

Y 社区位于蛇口工业片区的Z 街道，于2001年由两个居委会合并而成，面积3.058 平方公里，覆盖23 个小区，常住总人口1.7 万人，其中包括来自37 个国家和地区的2100 多名外籍居民。此外，辖区内还有企事业单位517 家。因其得天独厚的政治地理条件，Y 社区具有如下特征：一是推崇改革创新，是深圳首个国际化社区，乐意充当改革的窗口、开放的试验田、创新的先锋区；二是产业形态不断优化，是全市产业升级转型中一个典型样本；三是城区形态成熟度高，城市化率达到100%；四是社会形态丰富多样，社区党员人数较多，目前共有415 人，居民权利意识、公共意识、文明程度较高，社区社会组织发达，是全市社会协同治理的一个典范社区。

2012-2015年间，在街道的推动下，Y 社区在事务分类的基础上建立了多个居民“议事小组”，商议社区民生事务。2015年，在深民规〔2015〕2 号文指导下，多个议事小组整合而成Y 社区居民议事会。对此，社区工作人员深表支持，因为议事会的设立，在很大程度上解决了长期以来居民（代表）会议运转不灵的难题，也使社区决策公开制度有了具体的降落载体。“居民会议（或叫居民代表会议）基本上只在居委会换届选举时候召开，居民议事会就是日常执行机构。我理解就是一种机制，一个平台，或以会议形式固定下来的一种议事方式。参加会议的对象覆盖面更广，增加了辖区企业的员工，两新组织的党员，小区物业管理者，党群中心的社工。这种机制主要是为了完善党委的‘四议两公开’制度。”①这段话来自笔者对另一社区居民议事会成员（社区工作站副站长）的访谈（20190803），但普遍反映了社区工作者对社区居民议事会的认知。

2.议事会结构。

深民规〔2015〕2 号文规定，社区居民议事会成员主要从社区党组织、居委会、工作站、业委会、物业公司、农城化股份公司、驻社区单位、社区社会组织、人大代表、政协委员、党代表、居民或居民代表、社区民警、外来建设者、楼（栋）长、辖区企业等单位推选产生,在社区党组织、居委会、工作站任职的成员人数相加不得超过成员总数的1/2；非户籍居民较多的社区，成员中应有一定比例的非户籍居民。这一关于议事会成员结构多元性的规定，非常具体明确，同时也给予社区结合实际组成议事会的权限。

Y 社区居民议事会成员结构的确体现了这种多元性的特征，成员产生采取了“自荐+推荐”方式。以2016年为例，Y 社区议事会共有27 名成员，见表2：

表2：2016年的Y 社区居民议事会成员结构

表2 中，Y 社区居民议事会结构的量化特征主要是：第一，体现党的领导，区委委员（同时也是区党代会代表）、社区党组织代表占比11.1%；第二，在社区党组织、居委会、工作站任职的成员数占成员总数的22.2%，远低于深民规〔2015〕2 号文规定的“不得超过成员总数的1/2”；第三，属于本社区居民的成员，占比在50%以上；第四，男女性别比例平衡，两者比例各自约为50%。

议事会结构还有两个突出的社会特征：一是充分吸纳社区积极分子，其中的“社区群众性成员”，大都是“热心辖区社区建设工作且有一定空余时间”“善于听取和反映居民群众的要求和建议”的积极分子，他们抱着志愿精神和责任心参与社区协商事务。“没有想到在这里还能发补贴，从来没有想过。也没有其他方面的照顾，我们都没有想过个人利益。就是尽自己的义务。就是退休了，发挥我的余热。只要我有空，你电话给我，我有空就来。”②对Y 社区居民议事会成员（楼栋长）的访谈，20190108。为了让外籍人员也参与到社区治理当中，2019年3月Y 社区居委会还特聘了两名外籍人员为议事员，他们居住在Y 社区多年，平时积极参与社区各项活动。二是保障非深户居民、边缘群体和弱势群体发出声音。其中，来深建设者代表负责表达非户籍居民的诉求，通过政府购买服务进驻Y 社区的社工代表负责跟进残障人士的诉求。“我们有七十多个弱势群体（注：指残障人士），比如精神不正常的，这个我们有专门的社工来跟这一块的，目的是掌握他们的情况。我们知道什么政策，（传）到了（他）那里，他们需要什么帮助（告诉我们社工），当然他们老百姓的居民代表，也会了解他们的需求，关心他们，都是这样的。”①对Y 社区居民议事会成员（社区党建组织员）的访谈，20190103。

3.议事范围。

明确哪些事务的决策可由民众通过协商的方式参与，是使社区协商民主运转起来的一个关键因素。深民规〔2015〕2 号文列举了这样的事务，将之分为肯定性议题和禁止性议题两大类。其中，前者包括：本社区建设规划及本社区公共服务工作；“民生微实事”项目；本社区各类组织参与社区建设事务；本社区各类组织的管理、服务及作风等方面存在的问题；所收集或居民反映的社情民意需求；经社区居民（代表）会议授权、与社区居民利益相关的事务；其他与本社区建设相关的事务。而那些与法律法规和政策相违背的事项，涉及党和国家秘密的事项，内容空泛、抽象、笼统，不具备可行性和操作性的事项，以及其他不宜列入议事的情况，均属于禁止类议题。

显然，深民规〔2015〕2 号文也只是对议题范围圈出两条界线，具体议事范围则由社区居民（代表）会议确定。Y 社区根据该规范，将议事会议题也分为两类：核心议题和其他议题，并且以前者为主。核心议题主要指“民生微实事”项目的审核，其他议题主要指由议事会收集或居民反映的共性问题、社区较大矛盾纠纷而形成的议题。将“民生微实事”作为议事会的主要议题，不但保证了议题范围不碰红线，而且可以使议题集中在居民日常生活中的小事、急事、难事上，既能激发居民的关注和参与，也较容易形成集体决策并使之落地实施。

4.议事过程。

主要体现在议题收集与议事决策两大程序性环节上。

（1）议题的收集与确定。在Y 社区，议题的收集主要有三种渠道：议事员收集提出、党代表直接联系群众制度和社区居民自发提出，这与其他社区并无二致。议事员分布在各行各业、各个小区，除了日常主动关注社区情形外，还与社区内网格员密切合作，拓宽信息来源。Y 社区被划为17 个网格，配置17 名网格员。网格员在执行日常巡视、信息采集等任务时，将所发现的社区疑难问题及时反馈给议事员或社区党组织、居委会。

在提出议题时，议事员不但为自己代表的群体发声，也为其他群体发声。例如，担任Y社区议事员、同时也是Y 社区老年协会会长的Z 先生这样说道：“我们老年人的事情我肯定可以说，牵扯老人的事情我都可以发表意见，你就算不发表，他都会要求你发表的。因为你的身份就是老人协会会长啊。虽然我主要负责老人（事务），但是我其他同事（注：指社工），也有（负责）企业的，妇女儿童的，如果他们有些需求，跟我们平时聊起来，知道的话，我都会反映。”①对Y 社区居民议事会议事员（Y 社区老年协会会长）的访谈，20190107。

党代表直接联系群众制度是深圳市的统一部署，要求党代表定期定量走访基层，了解基层诉求。Y 社区设立了1 个党代表工作室，市级、区级党代会各有1 名代表固定联系Y 社区，每单月前两周安排半天时间到社区党代表工作室接待、走访群众，每年入户走访群众不得少于10 户。党代表所了解到的部分居民之需求，也会及时反馈到社区领导班子和居民议事会中。此外，Y 社区居民也可以直接向社区党组织、居委会提交议题，或者通过“社区居民议事会意见收集箱”、社区办公电话及电子邮箱等提出。

所有表达出来的意见或建议能否成为议事会上的议题，还须经社区党组织或居委会的审核，审核时限为自意见或建议提交之日起五个工作日内。符合议事范围的，即被确定为议事会的议题，进入协商决策步骤；不符合议事范围的，则进行反馈与说明。

（2）社区决议的形成过程。Y 社区居民议事会议事决策实行“六议两公开”机制，该程序赋予了社区决议的合法性基础。所谓“六议两公开”，指的是①社区党委会议提议；②社区“两委”会商议；③社区共建共享理事会大会审议；④社区居民议事会会议；⑤社区党委会议；⑥决策公开；⑦组织实施决议；⑧实施结果公开。显然，“六议两公开”源于“四议两公开”，即党委提议、班子商议、会议审议、集体决议、决议公开和实施结果公开，或者说，“六议两公开”是对“四议两公开”的进一步细化。

除特殊情况外，社区事务尤其是与居民切身利益相关的事项，都按照“六议两公开”机制进行决策。各种公开环节使居民不但了解了社区决议的形成过程，并且了解到自己有权利申诉或者提出建议，获得了参与感。“先不管做得怎样，我至少参与进来了，至少我知道做什么事情了，原来你根本就不知道，他做出来才告诉你。以前是修垃圾站，修好之后我们说‘挺好、挺好’，现在是在修垃圾站之前，让我们参加一下论证，告知我们一下，成本怎样，地点合适不合适，特别你们附近的居民，大小怎样，有什么问题，至少我知道了。”②对Y 社区居民议事会议事员（Y 社区楼栋长）的访谈，20190108。

而社区居民议事会会议则是决策形成的“现场”，来源广泛的议事员们同时在场商议，赋予决策以科学性。调研发现，Y 社区的议事员中藏龙卧虎，有高级工程师、教授、律师等。相关议题只要议事员有所了解，都会提出专业性质疑与建议。“为什么叫议事会，就是我们各行各业的人都有，比如说我擅长调解，她擅长这种工程类的设计，每个人的口不一样，每个人提出自己的想法，比如你这个项目是工程类的，刚好，她会这些，你提出这些是业委会的，我们刚好有人也懂得这些政策法规。”③对Y 社区居民议事会议事员（Y 社区党委副书记/居委会副主任）的访谈，20190107。

议事会决议形成之后，并不能直接生效，最后须经过社区党委的正式审核，以确保相关议题的讨论和决议结果符合法律法规和政策。

（三）Y 社区协商民主的有限性

在一定程度上，Y 社区居民议事会的实践体现了协商民主的诸多特征。然而从其质量和效果看，也存在一定的不足与局限。主要表现在如下几方面：

1.角色意识与能力的局限

Y 社区一直未对议事员进行专业培训，且议事员通常都身兼数职、身份重叠，导致有些议事员不清楚其权责，有些甚至不知道自己是议事员，也不熟悉议事会的相关制度和运作程序。“我也属于（居民议事会的议事员）吗？我不清楚这个。我不知道那个制度属于哪个制度，我没有了解。”①对Y 社区居民议事会议事员（Y 社区网格员）的访谈，20190107。“程序不知道……‘四议两公开’这方面我不了解，这是我的事，我的不足……我还有其他身份，比如楼栋长，还有一个什么，每次他们打电话叫我来，我都不知道自己什么身份了，就不知道自己开什么会了。”②对Y 社区居民议事会议事员（Y 社区楼栋长）的访谈，20190108。

2.议事范围的有限性

Y 社区居民议事会所商议的主要是“民生微实事”项目的落地及居民投诉热切的急事难事，其中大多数主题具有鲜明的生活性。“生活性”意味着，对这些事务的讨论并不需要太强的专业能力，一般而言只需具备“生活”常识即可，这大大扩充了社区居民的可参与性。不过，“生活性”也意味着社区的协商民主主要被限定在“日常生活”范畴，一定程度上抑制了议事员的视野。

3.议事会议缺乏准备和辩论

Y 社区居民议事会召开会议的时间和频次并不固定，社区党委根据工作安排和议事员需求，随机调整会议时间和次数，显示了社区工作的灵活性。但另一方面，也导致会议准备有时候并不充分。例如，对某些工程类“民生微实事”项目进行商议之前，相关工作人员不提前将相关资料发送给议事员，使得议事员仓促间难以清楚了解项目内容并做出较为理性的判断，也难以进行有效的对话讨论。此外，由于议事员们基本都是相熟的同事、邻居，抬头不见低头见，“和气”文化也会阻碍议事员之间的审慎讨论、理性辩论，经常表现出“意见高度一致”的情况。

除了上述有限性外，Y 社区议事会在协商技术上也面临一些问题，主要是对信息化渠道利用不足，大多数讨论采用线下方式，从而在事实上形成了决策黑箱，讨论结果也只是公布在社区公告栏，没有实行在线公开，这都降低了协商民主的公开性。

四、结语

本文从结构-过程的角度，对Y 社区居民议事会进行剖析。可以认为，协商民主的诸多理论特征，即主体的多元性、平等性、责任性、理性，客体的合法性，过程的公开性、程序性，在Y 社区居民议事会的实践中都有一定程度的体现。上级政府有关社区协商的原则性要求即“坚持党的领导、公开公平公正、依法依规和民主议事”，在Y 社区居民议事会运行中也处处有所体现。

从主体角度看，一方面，多元主体结构中显著地体现了党的领导地位和作用，区委委员、党代表的身影在社区中时时可见，社区党委直接领导议事会，党员在议事会中占绝对优势比例。另一方面，社区内各行各业利益相关者均能够在议事会中占据一席之位，且政治地位、法律地位平等。这种多元主体参与协商议事的结构赋予了社区决策的合法性，体现出国家关于推进“社会主体协商民主”的承诺。

协商主体的多元广泛性可以说是社区居民议事会的灵魂所在，但也只有在实现了各主体之间的平等参与、有责任的参与、基于公共义务的理性参与，议事会运行才能结出优质的民主之果。在这方面，Y 社区居民议事会也有一定的不足，例如来自政府体制性、社区体制性的人员比例近60%，而且其中相当一部分成员并非本社区居民，因此多少使得“居民议事会”显得名不符实。此外，议事员角色意识不清晰、碍于面子，而影响了议事结果的理性化。

从客体和过程方面看，其合法性与公开性得到了明确的保障。首先，议题的确定由社区党委、居委会把关，既反映民生需求，也体现民主提事的原则，更能保证其有序进行；其次，整个过程全程公开透明，且经议事员、社区党委居委班子及其他人员的积极宣传，社区居民了解了社区决议的形成过程和最终结果，这十分有利于决策的实施。

最重要的是，协商的本质在于通过相互解释和推理来证明公共政策或建议的合理性。参与者不仅要为自己的主张进行合理性说明和解释，以期改变他人的想法,而且也需要聆听他人的意见，并相应重新评估和修正自己的观点。最终的决定不仅仅是诉诸于数量，而是诉诸于质量的论证（谈火生，2013）。因此，也可以说，社区协商过程的要义并不是集聚参与者们的偏好，而是改变他们的偏好。多人同场商议的机制，的确能够改变个人成见，达到协商民主理论所言的“偏好转化并达成共识”（陈家刚，2005）。

然而，也不能不看到，Y 社区的协商民主依然存在着局限，诸多价值尚停留在表面，开发的深度不足，所以是有限的协商民主。该个案的价值或许并不在于它的典型性和代表性，而在于通过对其研究，在肯定与否定的过程中积累有关社区协商民主的实践知识，在探讨特殊性的同时，也为理论的普遍性做了贡献（吴莹，2015 ： 22-23）。