秦少华

一、改革开放以来中国创新的成就

创新可以使企业和产业保持长期的竞争优势，也是一个国家经济实现长期增长的源动力。 中国越来越重视创新在经济发展和社会进步中的作用，现实经济也确实更加依赖创新，市场上随处可见新的技术形式、新的产品和新的交易方式。中国经济增长及各类制造能力的提升与创新能力的提升密切相关，对于中国的创新的问题，还需要结合中国的实际情况具体地考察，首先看改革开放以来中国创新的基本成就，在回顾这些成就的基础上，再研究中国创新的经验，以及面临的挑战和提升策略。

（一）以专利表征的中国创新整体成就

按照学界通常的处理方法，把发明专利当作一种量化创新的指标。中国于1984年确立了专利制度，用法律的形式保护了创新者的合法权益，同时也激励了市场创新。数据上看，中国在1985年专利总授权数量只有138 件，到2018年达到2447460 件①数据来自国家知识产权局网站数据库http://www.cnipa.gov.cn/tjxx/index.htm，如图1 所示。

从数据变化可以看出，实用新型专利和工业设计专利比发明专利要高，这也是国际上各国的共同特征，说明进行实用新型的工业设计创新比发明创造的难度要小。整体上看，1985年到2018年，国内外在中国申请专利授权量呈上升态势，局部年份有波动，比如1993年专利授权量为62127 件，而1994年为43297 件，减少了30.3%。出现这种波动变化的原因是1992-1994年是中国社会主义市场经济讨论和确立的关键时期，期间关于计划和市场的关系、社会主义市场经济的提法以及是否确立社会主义市场经济体制等相关问题有过许多讨论和争论，这种暂时的不确定因素影响了创新活动的进行。1994年以后逐年增长，到1999年，中国的国内外专利授权量突破10万件。

图1： 中国自1984年确立专利制度以来各类专利在国内外授权总数变化

（二）R&D 投资及从业人员情况

研究和开发（Research and Development，简称R&D）投资被认为是创新的重要影响因素，R&D 对于新知识的生产和企业的知识吸收能力至关重要，企业投资R&D 将会提升知识的识别能力，从而可以吸收和开发知识用于创新，这种说法得到了Roper et al.（2008）的验证。R&D 投资分为内部的（intramural）和外部的（extramural），所谓内部的R&D 投入就是使用企业内的资金进行投资和研发工作，而外部的主要使用政府补助，其他企业、机构或者个人的资金进行研发工作。根据中国科技数据库的数据，1995年以来，中国R&D 投资数额占GDP 的比重在逐渐增大。1995年R&D 投资占GDP 的比例仅为0.57%，2017年上升到2.15%。考虑到GDP 本身也在增加，则R&D 投资实际数额增加更快。如下图所示：

图2：1995年以来中国R&D 投资占GDP 的比值变化

根据2019年全球创新指数报告，中国的公共和私人R&D 投资支出仅次于美国居于世界第二位。除此之外，我们还关注中国参与R&D研究的人数，通常使用每百万人R&D 研究人员来表示，根据世界银行的数据，中国自1996年以来，每百万人R&D 研究人数逐年上涨，1996年为442.57 人，2016年增长到1176.58 人。

（三）中国在全球创新指数上的得分和排名

我们可以根据全球创新指数排名来看中国创新能力的变化，该指数由世界知识产权组织、美国康奈尔大学和英士国际商学院每年以报告的形式共同发布，自2007年以来，一共发布了12 次报告，其中前3 次的分值区间是1-7，从2011年开始分值区间为1-100，本文总结了2007年以来中国的创新指数变化，如表1 所示。

从表中中国排名变化可以看出，中国的创新能力在逐步增强，从过去的创新“小国”成为现在的创新“大国”。在2019 全球创新指数排名上，中国在中等收入国家中排名第一，这说明中国的创新已经开始由“大”向“强”迈进。但是我们也应该认识到中国在创新方面离一流的创新国家还有一定的差距，在创新的二级、三级细化指标上，有一些还比较落后，我们应该正视这些问题，并找到对策，从而使中国的

表1：中国在历年全球创新指数上的得分与排名

创新全面地发展，向世界创新的一流国家迈进，为中国经济的长期增长和社会的长期进步奠定基础。

2019年全球创新指数通过81 项指标，对全球127 个经济体的创新能力和可衡量成果进行评估。创新指数是以创新投入、创新产出两个二级指数的平均值计算得出的，这两个二级指数分为制度、人力资本与研究、基础设施、市场成熟度、商业成熟度、知识与技术产出、创意产出等7 个三级指数，这7 个三级指数又分为21 个四级指数，四级指数再分为81 个五级指标。本文汇总了中国在2017年二、三、四级指数中各项得分和排名，从这些细化的二、三、四级指标得分和排名里可以看到中国创新的优势和不足。详细的得分和排名情况如下表所示①参见2019 全球创新指数报告网页版https://www.wipo.int/global_innovation_index/zh/2019/index.html.：

表2：2019年全球创新指数细化指标中国的得分和排名情况

根据上表所示，中国在创新方面的细化指标排名情况各不相同，总的来说，中国的综合创新指数排名靠前，为中等收入国家之首。在创新投入和创新产出两个二级指标上，得分相近，但是排名差距较大，表明中国在创新产出方面成绩较好，但在创新投入方面有一定不足。特别好的方面包括一般设施（排名2）、贸易竞争和市场规模（2）、知识工人（1）、知识影响（1）、无形资产（1），这些方面是中国的优势，应当继续保持，并不断进步。而存在不足之处的四级指标已经用黑体字标出（排名超过30），主要表现在制度所包含的政治环境（47）、法律环境（100）和商业环境（48）、人力资本和研究里面的高等教育（94）、基础设施里面的信息技术（46）和生态可持续性（67）、市场成熟度里面的信用（43）和投资（64）、商业成熟度里面的创新联系（58）、创意产出里面的在线创造（79），其中排名最为靠后的是高等教育（94）、在线创造（79）和法律环境（100）。以上得分和排名是2019年全球创新指数报告给出的，该报告由康奈尔大学和世界知识产权组织出版，有一定的权威性，报告中体现的中国在创新方面的不足之处值得我们思考。

二、中国创新的经验研究

中国古代科技发达，但是没有成为现代科技强国，而欧美国家是近现代科学的引领者，中国现在仍然在学习西方国家最新的科学技术和研发模式。原因在于中国古代从朝廷到民间，受儒家学说的影响，讲究礼制和等级，不鼓励对权威的质疑，甚至形成了思想禁锢的氛围，加上科举制的实施，大量读书青年不在自然科学技术方面追求进步，而是大量地阅读和写作文学、历史、政论等，读书学习以科举考试为指挥棒。中国古代创新不发达的原因还包括对商业及从业人员的不重视，所谓士农工商，商排在最后一位，而严格意义上的创新，主要来自商业。

19 世纪的洋务运动是中国真正开始有意识地办实业、发展经济的一个模糊开端，社会上的仁人志士有强烈的愿望改变中国落后贫穷的面貌，提出了发展生产的理念。洋务运动以及之后的一系列变革，都是无意识创新的综合体。受当时世界经济和一些思潮的影响，中国开始有意识地建设工业体系，期望首先通过建立工业，带动其他产业的发展，这些发展经济的要求和举措，都是无意识创新的因素，按照熊彼特对创新的解释，包括新产品、新技术、新材料等，这个时期的中国创新显然在一定程度上也包含了这些内容，但是还没有进入有意识创新的阶段，有意识的创新在改革开放之后。

（一）政府的宣传与政策推动

本来创新是企业追求利润和发展的自发行为，不需要政府的大力宣传，但是在改革开放之初社会整体缺乏自主革新的勇气， 因此自上而下的宣传就起到了推动作用。改革开放以来政府对创新的宣传，起源于1978年召开的全国科学技术大会，这次大会提出了“科学技术是生产力”“四个现代化（关键是科学技术的现代化）“知识分子是工人阶级的一部分”等重要科技思想，大会还通过了《1978年-1985年全国科学技术规划纲要》， 规划纲要以及下文提到的项目攻关计划不但意味着政府在思想上认识到科学技术的重要性，还意味着将会投入大量的人力物力去具体实施。1978年的科技规划纲要是改革开放以后中国科技创新方面相关政策的开端，此后又进行了修改和补充。1982年全国科学技术奖励大会进一步明确了“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”的指导方针，前一句表述明确了科学技术的重要性，后一句表述指明了科学技术的目的性。

根据刘凤朝和孙玉涛（2007：34-42）对中国创新政策的划分，改革开放以来相关的政策有四个阶段，分别是1978-1985，1985-1995、1995-2005，2006-。第一阶段是建立完善的科学技术体系的开端，在以经济建设为中心的指导下，认识到科学技术的重要性，开始依靠科学技术搞经济建设，认为科学技术是生产力，而且是第一生产力，但是仍然有“计划”的思维，具有一定的局限性。第二阶段从1985年开始，主要是解决科学技术和经济发展之间的联系问题， 计划经济的思维妨碍了科学研究和创新的进行，政府仍然秉持“管”的态度。为了解决这些问题，国家颁布了一系列政策文件，这一阶段虽然认识到一些根本问题，但是没有确立科研院所、企业等的创新主体地位，仍然存在计划经济的思维。第三阶段从1995年开始，国家制定了“科教兴国”战略，并在“九五”技术创新纲要里将企业作为创新的主体，这就说明基本认清了创新的本质问题，接近于熊彼特的（1912）的定义，此后采取的措施使得整个国家的创新氛围得到大幅增强。第四阶段从2006年开始，国家提出自主创新战略，建设创新型国家，正式进入自主创新的自觉期。回溯到19 世纪的洋务运动，间隔了一个多世纪，中国不但真正意识到创新的重要性，更重要的开始自主地进行创新；从科学技术和创新积累来看，中国已经初步具备自主创新的条件，在很多领域走在了世界前沿。

本文认为政府在宣传和政策上还有一个新的阶段，即2013年以来国务院相关部门倡导和推动的“大众创业、万众创新”（双创）。“双创”的主要目的是激发市场潜力，突破增长瓶颈，通过创新创业带动市场主体激发的活力，增加就业，实现经济增长。如果说前文提到的各类创新政策是宏观方面的，而“双创”主要是从微观层面入手，以企业和个人为主要激励对象，不是特定的科技型企业或科研人员，这里面还包括潜在的企业和创新创业人员。

以上回顾了中国政府对于创新的宣传和政策推动，从无意识创新进入到有意识创新，从初步认识创新进入到深刻认识创新，从一般创新进入到自主创新，从建设创新型国家到“大众创业、万众创新”，中国在创新方面的宣传和政策有了质的变化。

（二）专利制度

中国于1984年确立专利制度，以制定《中华人民共和国专利法》为标志，制定专利制度的时间比世界上确立专利制度最早的英国（1623年）晚了361年，这可以在一定程度上解释“李约瑟之谜”。英国最初制定专利制度的时候，中国正处于明清交替之际，社会动荡不安，而进入清朝之后，中国的闭关锁国相对于明朝有过之而无不及，失去对外联系的后果就是沉醉自身无法自拔，在不自觉中落后世界。20 世纪以前就确立专利制度的国家有24 个，这其中有15 个是发达国家，在发展中国家里面，中国确立专利制度的时间较晚。

1984年中国确立专利制度，开始以法律的形式保护创新，是有意识创新的开端。在专利制度确立的第二年，中国对国内外的专利授权量只有138 件，而截至去年，这一数字已经涨到了1753763 件，这种变化固然受多种因素的影响，但是专利制度的确立应该说发挥了重要作用。《中华人民共和国专利法》与世界已有法律接轨，对发明创造的解释是发明、实用新型和外观设计，这符合世界专利法的主流表述，也是对各类创新形式的总结。

最新修订的《中华人民共和国专利法》（2008）对本法的目的做了改动：“为了保护专利权人的合法权益，鼓励发明创造，推动发明创造的应用，提高创新能力，促进科学技术进步和经济社会发展，制定本法”。改动词句中最主要的是加入了“提高创新能力”，《中华人民共和国专利法》在1992年、2000年以及2008年三次修订，前两次的修订对于《专利法》的目的只字未改。还有一点应当注意，即第一条的最后一句，以往的叙述是“适应社会主义现代化建设的需要，特制定本法”，而在2008年的修订之后，改为“促进科学技术进步和经济社会发展，制定本法”，这就不单是保护创新权益的问题，而是要依靠法律促进创新和科学进步、经济发展，赋予了专利制度新的职能。在实际情况下，专利制度是否真的能够促进创新的产生，需要更进一步的研究，但是从时间上看，专利的授权量突飞猛进，各类创新层出不穷，专利制度在起着良好的推动作用。

（三）人力资源与人才流动

我们通常把企业和科研院所当作创新的主体，但是不论怎样的创新层级，最终的执行者还是个人，所以人的能力对于创新来说发挥着直接的作用。人的能力来自天然禀赋和后天学习，后天学习中教育是最主要的因素，尤其是高等教育。1977年中国恢复高考，当年参加高考人数有570 万，只录取了27 万人，录取率为5%，而在2018年已经达到81%。大学毕业生人数增多，意味着中国的人力资源在数量和质量上得到极大的提升，各行业从业人员的文化素质和工作技能的全面提升，也就意味着生产效率的提升和创新能力的提升。更进一步分析，中国自恢复高考以来，专科、本科、硕士研究生和博士研究生的在校生数量也都在同步上涨，其中最主要的是硕博研究生的在校人数越来越多，这一部分学生将是企业和高等科研院所从事研发、创新的主力军。

从事研发人员的数量，这个指标可以更加直接地反映中国创新的人力资源状况。国际通行的做法，比较每百万人中从事R&D 的人员数量，根据世界银行的数据，本文对比了美国、英国、德国等发达国家，以及俄罗斯、巴西等发展中国家的数据，如图3 所示。

纵向地看，中国从事R&D 人员整体上逐年递增，增长速率约为6%，但是整体上低于中国经济的增长水平。而横向地看，差距就非常明显，中国1996年每百万人从事R&D 人员是442.57 人，而同期的发达国家美国、英国、德国分别是3122.57、2492.02、2811.61 人，到2015年，中国达到1176.58 人，而三个发达国家基本趋同，约4450 人，相差3000 多人。与发展中国家相比，中国与俄罗斯的差距大约2000 人，稍优于巴西。以上数据对比情况说明中国在R&D 从业人员方面与科技发达国家还有很大差距，但是也应考虑到中国人口基数大，R&D 从业人员的比例虽然不高，但是人数远超发达国家和发展中国家。

中国在人力资源方面的变迁整体上处于不断上涨的趋势，尤其是与科学研究、创新等相关的从业人员在数量和质量上不断攀升，这是创新活动的重要基础。除此之外，中国的人力资源变迁中一个重要的部分是国际人才的流动，主要是指中国人在海外发达国家学成回国，从事科学研究或研发、创新类工作，这也是中国创新能力提升中一个重要的影响因素。改革开放之后，中国逐步恢复留学制度，一开始以公派留学为主，后逐渐加入自费留学，随着经济发展和国民收入的提高，自费留学的情况越来越多。根据西南财经大学家庭金融调查中心2011年的数据，中高收入家庭（年收入2 万以上）平均在留学上花费82727 元，最高花费272727 元，这些费用包括在国外期间的费用，以及为准备留学的培训学习费用。这说明中国的中高收入家庭有能力支付子女的留学费用，留学形式越来越多元化。

学成回国的高级知识人才往往在科研机构高等院校等创新一线工作，这将有助于提升我国整体人力资源水平。国内也相继出台了多项国际人才引进计划，比如“千人计划”“长江学者”“国家杰出青年基金”等，旨在引进更多国际人才回国或来华工作，特别是从事科学研究工作。 整体上来看，海外学成回国人员将提升人才队伍的质量和科研创新能力，但是也应注意到人力资源的均衡性，不论是国内的高学历人才还是国外学成回国（来华）的高学历人才，共同进步才是长久之策，在各项政策制定上应避免挤出效应的发生。

（四）国际经济联系

图3：1996年-2015年各国每百万人中从事R&D 的人员数量

国际间的经济联系，不单单是进出口的简单关系，而是包括进出口在内的各类国际间的经济交流，信息交流和知识交流。

现在我们常说经济全球化，其实信息和知识也早已全球化，网络技术的发达程度足以让我们随时了解世界各地的信息，并学到最新的知识。获得前沿的信息和知识能够使我们保持在世界的前沿，虽不一定能够引领前沿，但是至少不会落后，在这样的基础上，我们谈创新，谈自主创新，才更有意义。

我们把创新分为两个阶段，分别是模仿性创新和自主创新，两者之间并没有绝对的分界线，模仿性创新的“模仿”成分比“创新”更多一些，而自主创新重在强调自主研发，并在水平上与国际一流持平或超越，如果自主研发是落后的，则失去了自主创新的真正意义。本文认为，不论在模仿性创新阶段，还是在自主创新阶段，都应积极加强与国际间的联系，自主创新不是关起门来创新，同样也要积极地了解、学习国际前沿动态，在现有创新成果的基础上更进一步挖掘，做到自主研发、自主生产、有自己的品牌，从而站在时代和世界的前沿，成为领跑者。

中国自改革开放以来，与国际间的联系日益频繁，遍布经济、教育、科技等领域，而且很长一段时间，政府部门和企业通过出国考察等方式也学到了国外的一些先进经验。同时，根据《中国跨国公司发展报告（2015）》的数据显示，自改革开放以来，中国跨国经营力度不断加大，1979年中国批准的境外非金融企业仅为4 家，1992年增长到355 家，到2014年增长至6182 家；同期，中国境外直接投资流量在2014年也达到了1072 亿美元，约占全球对外直接投资流量的8.6%。这种“引进来，走出去”的国际间经济联系模式极大地促进了中国和其他国家间信息和知识的交流融合，给国内的模仿性创新和自主创新带去最新的信息和知识、技术，有力地促进了自主创新。

国际间的经济联系，还有与创新直接相关的就是知识产权的交流。中国需要使用国外的知识产权，国外也使用中国的知识产权，并各自产生费用，知识产权的交流可以直接加强与创新相关的信息和知识的融合，特别对于创新能力不强的国家来说，这也是提升创新能力的途径。曾经的日本，以及中国的温州、深圳等地，都有过学习或模仿其他国家创新成果的经历，通过学习或模仿最终开创自己的创新路径。根据WIPO 数据显示，中国2007年以来的知识产权支出（国际）和收入（国际）都不断攀升，到2015年分别达到10 亿美元和220 亿美元。

（五）经济增长及其他

经济增长和创新之间是相互促进的关系,良好的经济状况能够为创新提供坚实的经济基础，而创新可以使经济保持长期的增长，避免进入疲惫或下滑的阶段，越来越多的研究表明创新是经济长期增长的源动力。本文聚焦改革开放以来中国各类与创新相关的投资的增长情况来解释经济增长与创新之间的关系。教育投资方面，根据国家统计局的数据，1991年国家财政教育经费为617.83 亿元（人民币），占GDP 的比重为2.8%，到2014年，上涨到26420.582 亿元，占GDP 的比重为4.1%，实现了1993年制定的《中国教育改革和发展纲要》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的目标，这个目标最早实现是在2012年，当年国家财政教育经费是23147.57 亿元，占GDP 比重为4.28%。在1993年的教育规划中，计划在20 世纪末实现4%的目标，但是没有实现，1999年国家财政经费占比只有2.5%，甚至还低于1991年的比值。其背后的原因还是经济增长问题，经济体量不够大，要投资的地方多。教育的发展关乎整个国家和民族的长久发展，是创新储备人才和知识积累的重要基础，但是教育发展的积极作用传导至创新和经济增长往往需要一个更长的过程，很难实现立竿见影的效果，对于政府来说，加大教育投资需要有长远的眼光。

横向地看，很多发达国家在20 世纪90年代已经实现了政府教育支出占GDP 比重4%的目标，根据联合国教科文组织的数据，1999年，英国和美国的政府教育支出占GDP 的比重分别为4.29%和4.85%，2011年，上述数据增长为5.76%、5.22%。

教育投资总是随着经济增长而增长，所以经济增长可以通过教育影响创新，但是应注意到这不是唯一的路径，还应包括R&D 投资、风险投资、创新创业补贴等。经济增长通过各类途径影响到创新，从而使创新有更坚实的经济基础。根据世界银行的数据，1996年以来，中国的研发支出占GDP 的比重逐年增大，我们做了一个国际比较，如图5 所示。

从图中可以看出，中国的研发支出占GDP的比重一开始（1996年）处于非常低的水平（只有0.64%），与美国、英国、德国等发达国家差距较大，此后不断上涨，到2014年已经超过英国、俄罗斯和巴西，达到2.07%，但是与美国和德国相比，还是有一定的差距，后两者的比例在2015年达到2.8%。

此外经济增长还意味着市场需求的增大，走向市场是创新的关键一步，中国创新在最近几年增长迅速也得益于庞大的市场需求，这可以从人均收入方面体现出来。人均收入上涨意味着个人消费能力的增强，对于创新产品需求的增强，从而从整体上提高了创新的市场需求。WIPO 在考察各国的创新指数时，其中一个项目是市场规模，略等同于市场需求，市场规模大意味着市场需求大。

图4：1990年-2015年教育经费变化

图5：1996年-2015年各国R&D 研发支出占GDP 的比重

其他方面，我们注意到与创新相关的因素还包括社会保障、除了政府政策和专利制度之外的制度环境、文化传统、国民思想的自主性等，创新受到各类因素的影响。对于中国而言，本文认为以前文分析的政府的宣传与政策、专利制度、人力资源和人才流动、国际经济联系、经济增长等为主要因素。

三、中国创新面临的挑战

本文较为详细地研究了中国的创新问题，包括目前取得的基本成就，并与世界发达国家进行了对比，中国目前的创新能力处于发展中国家之首，但是与发达国家还有差距，特别是在创新的制度环境等方面还需要加强。中国创新仍然面临一些问题，比如制度建设还不完善，高等教育还不发达等，这些是未来面临的挑战。

（一）制度环境

创新离不开良好的制度环境，好的制度给经济活动带来稳定的预期和较小的成本，如果与创新相关的规章制度不完善、不稳定，创新者将受其影响，可能无法确定创新的必要性。中国现有的制度体系还不完善，各方面的制度建设还在进行，也正在探索一些具有中国特色的制度，但这需要包括政府、司法机构、知识分子和普通民众的集体智慧和共同努力。

（二）教育方面

WIPO 的报告给中国高等教育的评分较低，中国排名十分靠后。查阅报告原文，高等教育一项包含三个小项目，分别是高等教育入学、毕业自科学和工程的学生数量、高等教育留学生比例。根据2018年教育部发布的《教育事业统计公报》，中国高等教育毛入学率达48.1%，尚未达到50%的普及率，美国在1995年就已经达到50%，现在是89%。根据沈文钦和王东芳（2014 ： 1-10）的研究，世界高等教育分为五个梯队：第一梯队为美国，其特点是实力超强、规模超大；第二梯队为英德等国，特点是规模大，实力强；第三梯队为挪威、比利时等国，特点是规模小、实力强；第四梯队为中国、俄罗斯等国，特点是大而不强，处于上升期。本文认为中国的高等教育，不只是入学率、规模和实力的问题，更重要在于理念和精神面貌，包括大学课堂内外是否有活跃的氛围、是否鼓励师生自由地辩论、是否有创新创造的良好环境等，这些方面对于创新来说非常重要，中国的高等教育应当注重这方面的改进。

（三）市场问题

中国市场最大的优势在于规模，国内的大规模市场不但有利于国内生产，国际产品也因此得益。市场规模是创新的重要激励，较大的市场规模通常意味着对创新产品和服务的较大需求，这就给了创新一个关于需求方面的预期。但是中国市场在信用体系建设和投资等方面还存在不完善的地方，比如小微企业贷款难。最近几年这种情况有所改观，各银行专门开辟了小微企业融资渠道。另一个方面，投资市场上的投机成分较重，短视行为较多，创新创业离不开各类有效投资，中国的投资市场有待完善，对创新创业的支持力度有待进一步加强。

（四）国际分工问题

中国的市场规模大，产品和服务多，在经济全球化的今天，中国已经是国际分工链条的一部分，但是中国制造往往在分工链条的后端，甚至是末端。以苹果手机为例，其外观设计、软件研发与设计、硬件研发等高知识、高创新的分工都在美国，中国只负责了组装生产这种简单的分工。原因是中国的高科技研发和设计并不发达，中国的科技研发能力不强，导致中国在国际分工中处于劣势，从事的劳动简单，回报更低，创新的机会和潜力偏低。

四、提升策略研究：成果目标与非成果目标

中国已经正式提出要建设创新型国家，在2006年制定并颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006 ━2020年）》（以下简称《纲要》）提到，“到2020年，我国科学技术发展的总体目标是：自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力的支撑；基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列，为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基础。”①《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006 ━2020年）》网页版http://www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/gjkjgh/200811/t20081129_65774.htm《纲要》还对该发展目标做了阐述，包括掌握核心技术、农业科技世界前沿、能源技术突破、改善环境、医药新进展、国防科技突破、涌现一批科学家团队、世界一流大学等八个方面，而且预期到2020年全社会研究开发投入占国内生产总值的比重提高到2.5%以上，力争科技进步贡献率达到60%以上，对外技术依存度降低到30%以下，本国人发明专利年度授权量和国际科学论文被引用数均进入世界前5 位。该纲要制定的发展目标总体上以创新成果为主，即期望在2020年取得一定的科技成果，可称之为“成果目标”，纲要的其他章节部署了重点发展的领域，有四个章节不属于“成果目标”的范畴，分别关于科技体制改革、政策措施、科技投入、人才队伍等，这些是非成果目标。

本文认为，科学的创新目标应该包括成果目标和非成果目标，而且应当以非成果目标为主，成果目标为辅，非成果目标应明确，成果目标应谨慎。政府牵头制定各类发展目标，存在选择效应和挤出效应，比如《纲要》选取了若干前沿技术和基础研究作为重点发展对象，应当肯定其充分考虑了科学界的意见和现实发展的需要，但是科学技术是多方面的，《纲要》选择了认为“重点”的方面，这种选择一方面可以令被选择为“重点”的领域迅速脱颖而出，另一方面在一定程度上忽视了那些“非重点”的领域，甚至存在一定的挤出效应。因此不论是非成果目标还是成果目标，都应注意到目标安排的科学性和综合性。

前文说应该以非成果目标为主，而且应当明确，这是因为非成果目标在增加多少教育经费、多少研发投入等方面具有可操作的特性。采取措施让这些非成果类因素以最优的效率为创新活动服务，提供最优的创新环境，就是非成果目标。本文将其分为制度安排、人力资源、科学研究和国际经济联系等几个方面。对于制度安排，本文考虑将其分为非明文制度和明文制度。对于非明文制度，应学习德国和以色列，努力在高校、学术界、科研部门甚至全社会营造相对独立自主的思辨环境，鼓励质疑和创新精神，注重问题意识。市场也是一种制度安排，不仅仅是配置资源的手段，市场作为一种非明文制度，不仅可以通过竞争促进企业等市场主体的创新进展，还能够有益地补充政府在科学研究等领域的不足，因此把市场作为一种制度安排，比作为资源配置的手段更能体现其价值，更能发挥其作用。因此制定非成果目标时应考虑市场的制度作用，进一步开放市场，激发市场活力，让市场在创新中起到先导作用。除了市场作为基础的制度安排，还应注意在具体的教育、科研、产业等方面做一些相关的工作，充分依靠市场，尊重教育、科研等自身规律，在制度制定等方面应化繁为简，突出效率导向。在实际的应用中不断地调整和优化相关政策规定，以科学和民主的态度做好制度安排。对于人力资源，本文着重强调高等教育和留学人才的引进，高等教育的目标应当是提高教育质量，努力在高校师生中营造思辨和创新精神。在人才引进方面，政府部门则主要考虑中国外出留学生的回国，在社会地位和待遇方面超出本国毕业生，但是从数据看效果不够理想，这就说明受经济以外的因素影响，结合中产阶级的移民倾向，本文认为这源于中国法制不健全。非成果目标中的科学研究一项，本文认为应强调其基础设施建设，加大投入等，这些是可操作的目标。在建设和投入的过程中，应听取真正参与科研的科学家、高校师生的意见和建议。对于国际经济联系的发展目标，本文认为应当加强两个方面的工作，一是国内外的知识和信息的交流，二是注重运用市场的制度安排，促进国内外市场自由竞争，提升本国企业的创新能力。

在以上非成果目标的基础上，我们才可以谈成果目标，而且应谨慎和小心，因为成果目标不如非成果目标那样具有较好的可操作性，但是成果目标也不是可有可无。 非成果目标是成果目标实现的保证，而成果目标是非成果目标实施的激励。但是应注意到重要的一点，在以国家为单位的情况下，非成果目标的实施和成果目标的实现将分散化，因为政府追求的是整体创新能力的提升，比如说预期到2020年全社会研究开发投入占国内生产总值的比重提高到2.5%以上（非成果目标）……本国人发明专利年度授权量和国际科学论文被引用数均进入世界前5 位（成果目标），这些都是以国家为单位的创新整体能力提升目标，这些目标最终要由具体的机构或个人完成，前者具有较好的可操作性，后者则是基于以往经验和前者实施情况基础上的预期目标，后者的难度在于不确定性，减小不确定性的方法是成果目标要和非成果目标相匹配，并保证非成果目标的实施。在管理方面，非成果目标具有较好的可管理性，而成果目标则有一定的科学规律，这也是其不确定性来源，本文认为保证非成果目标的实施可减少成果目标的不确定性。

五、总结

本文首先梳理了改革开放以来中国在创新方面的成就，主要从专利、R&D 投入和全球创新指数排名等几个方面展开，发现中国在创新方面确实取得了不小的成就。接下来分析了取得这些成就的经验，认为政府的宣传和推动、专利制度、人力资源和人才流动、国际经济联系、经济增长等因素对中国创新的影响比较大，同时也认为在制度、教育、市场、国际分工等方面还面临着挑战，最后提出中国创新的提升策略，即成果目标和非成果目标。本文在目标安排部分侧重于非成果目标，尤其是制度安排，成果目标具有激励的作用，但是其不确定性也决定了在制定这类目标时应慎重，避免盲目制定数字，应考虑到已有的成就和非成果目标的实施。

中国在各类规划或计划中积累了丰富的创新经验，越来越成熟和理性，对于创新本质的认识和其重要性的认识，比以往任何时候都要多，制定提升创新能力的目标，应注重非成果目标特别是创新精神和制度安排之类的环境因素，这些方面将是创新能力提升的持久来源。