金淑璇

摘 要：行政成本作为行政机关在行政活动中行驶职权的应用资本，在行政管理领域方面的研究并不深入。基层行政成本过高或不记成本盲目决策、实施已成为现阶段政府行政管理面临的重要问题，那么，从理论上对基层行政成本的研究就成为客观现实的发展需求。本文从行政成本内涵入手，分析基层政府行政成本的问题和影响因素，探究解决问题的方法策略。

关键词：基层政府；行政成本；问题研究；方法策略

行政成本作为政府行政管理中的重要内容，受到社会各界的广泛关注。而多年来，中国基层行政成本都居高不下。因此合理调控行政成本就成为现阶段行政改革的重要目标[1]。一方面，行政成本问题的研究是行政管理科学化发展的客观需要。行政管理科学化要求行政成本的使用符合客觀发展规律，尽可能减少资源消耗，以最少的资本完成高质量的行政效益。一方面，行政成本问题的研究是行政管理法制化进程的内在体现。行政管理法制化的本质就是制度制约，法律规范。那么行政成本作为行政管理的重要部分，将充分与法制化相结合，从法律规范，制度约束角度，进行行政管理改革。另一方面，行政成本问题的研究是行政管理现代化的迫切需求。在现代行政管理中，无论是管理意识，管理体系，管理制度，管理工具都要与时俱进，紧跟现代政治经济的发展。所以从现代管理角度分析，行政成本问题的研究同样离不开现代管理的意识，理念和技术。因此，综合基层行政管理的未来发展需要，行政成本问题的研究就被放到行政改革的首要位置。

一、基层行政成本的内涵

成本在人类社会发展过程中有着重要的意义。自从人类通过劳动创造价值以来，不仅不断积累物质财富，还在创造财富的过程中发生劳动消耗，这种劳动消耗本质上就是成本。当然随着剩余价值的不断出现，市场经济的不断发展，成本作为经济的重要组成部分，成本的管控也发生了重要的变化。无论是经济原则中的成本效益最大化还是马克思经济学中法的货币价值表现，都在一定意义上肯定成本与经济之间的密切关系。一方面成本以追求利益为主要目标，另一方面成本是以货币流通的形式实现具体的利益行为。换而言之，成本就是利益获取所付出的代价。那么根据成本的内涵进行分析，我们就可以对行政成本做出以下定义。所谓行政成本就是以行政效益为追求目标，而在过程中所消耗的人力、物力、财力的总称[2]。对于基层行政成本来说，基层行政成本的主体从广义上讲就是基层政府行政机关，从狭义上讲就是行政部门中的工作人员。当然基层行政成本源于民众劳动财富，那么它的服务客体就是人民大众。所谓取之于民，用之于民。那么从基层行政成本的内容上看，就是行政制度内的所获取的合法资源，它既包括行政管理预算内的资本支出又包括行政管理预算外的资金补充。简而言之，基层成本的内容就是为了实现管辖区域的行政效益，基层行政机关及其工作人员在职能实施过程中消耗必要的物质资源。正因为基层行政成本的获取来源于民众的劳动财富，那么如何在不浪费成本的条件下，顺利完成行政目标，取得高收益的行政回报就成为行政成本问题的主要研究方向。

二、基层行政成本的问题和影响因素

（一）基层行政成本的问题

首先从国家行政成本的现状分析，中国作为人口大国，其行政管理结构冗多冗杂。国家行政部门中的基层行政部门繁多。为了保证基层行政部门的运作，国家势必要不断增加行政成本。从量化上来看，基层行政成本在逐年提高。自财政部2012年出版的地方财政统计数据中指出，到2009年底，基层财政供养人口为5392.6万人，除却编制内部的公务员和事业单位人员，基层行政部门还存在大量准财政供养人员，其中包含60万的村委会和8万个居委会。全部数量保守算起是7000万余人。而且每年都以100万人的数量递增。为了供养庞大的基层行政部门，国家需要提供更多的行政成本，以维持基层行政部门的正常运作。庞大的供养消耗在无形中遏制了行政职能的有效实施。基层政府连基本的人员供养都做不到，又如何为人民服务，进行政策上的行政管理。

其次从行政成本的使用方向上看，基层行政部门繁多的预算和制度外的巨大额外收入，导致行政支出严重超出预算范围。然而根据资金的走向分析，很多的成本投入并没有完全应用在谋取民众公共利益上，反而转为基层行政人员的福利享受消费上。比如公款吃喝，很多基层行政机关以经济发展的名义，利用公款进行吃喝消费，据数量统计，2002年的中国餐饮行业年度营业金额超过5000亿大关，其中公款消费贡献了全部比例的20%。数值多达1000亿。这个行政成本消费不得不引起国家注意。再比如公款旅游各基层政府经常借学习之名，利用行政成本进行外出旅游，更别提各种行政机关的运行费用。高额的非盈利性的成本消费成为基层行政成本消耗居高不下的主要原因。

最后，从基层行政机构的行政效率上看，由于行政人员的工作热情不高，整体的工作效率十分低下[3]。原本一项简单的行政工作，往往被拖至期限的最后时刻，甚至是延期办理。这严重影响着行政工程的效益，增加了行政成本。从工作效率和工作时间上看，也许时间和成本并不成正比，但从广义上讲行政时间也是行政资本，虽然是无法量化的行政成本，但却是行政工程实施的重要条件。然而时间被浪费在无意义的等待中，很多行政工程都无法得到有效实施，基层行政工作的效益得不到保证，这就是对行政成本的严重浪费。

（二）基层行政成本问题的成因分析

在面对基层行政成本居高不下的问题后，我们从宏观角度思考基层行政管理背后的成因，做出以下分析。

一方面，从思想意识上看，陈旧的行政管理意识仍然左右着行政管理中的成本使用，影响着行政活动的运行。从表象上看，行政管理人员将管理意识局限在狭隘的部门利益化上面，过度强调所在部门本身的利益和自身利益，忽视行政部门的本职工作。在这种思想意识下，很多行政工程无法得到有效的实施，当面对棘手的工程即或是危及自身利益的工程时，很多部门将工作拒之门外。这种思想的可怕性就在于工作的延迟循环，一旦利益思维成为定式，那么时间成本将会无限浪费在行政工作上。当然这种浪费思想意识还来源于无视成本的传统观念。从行政成本的历史角度分析，行政组织部门本身是不具备成本的创造功能的，行政成本本身来源于民众的劳动财富。行政成本的转嫁直接导致了行政部门对成本的主观忽视，无论是货币资本还是时间资本，在行政管理人员眼里都是取之不尽的。因而在实际行政管理中，管理人员只重视行政效益，而忽视行政成本。

另一方面，从管理模式上看，我国基层行政管理模式呈现浓厚的官僚主义作风。随着我国经济的发展，各基层政府都在加快城市化进程的推进，不断发展地方特色的经济体。然而在国有经济的发展历史背景下，政府与企业之间的关系并没有完全脱离。基层政府既要执行公益服务职责，还要兼顾基层经济干预。双重管理只会导致行政成本的提高，影响基层行政管理的效益。

三、基层行政成本问题的主要对策

（一）转变管理理念

意识的转变，是行政成本管理控制的基础。基层行政管理部门要在思想中摒弃传统落后的管理思想，正确认识行政成本的使用方向。一方面，要建立行政效益优先的管理意识。经济效益是企业经营的核心动力，那么行政效益就是行政管理部门运营的内在追求。而基层政府管理部门作为社会公共服务的主体，不能以经济利益为运行目标，要从民众的利益为出发点，合理应用行政成本，避免公费的私立化使用。另一方面，要建立以民众为主的服务意识。作为社会公益性服务的主体，基层行政部门的本质工作就是服务民众，那么树立以民众需求为核心的服务意识就是行政成本控制的最有利手段。通过意识的树立，行政人员会正确看待行政成本的来源，正视行政成本的使用，提高行政工作效率，降低行政工程的运作工期，降低行政成本，同时将最好的服务提供给民众。

（二）优化管理模式

优化传统管理模式，构建现代化的行政管理模式是有效控制行政成本的重要手段。从职能转变上分析，基层行政管理部门要进行政企分离，将国家资本从不必要的管理中分离出来，构建现代化的企业管理行政体系，优化行政效益，控制行政成本。总之，只有把基层行政管理从全能向有限转变，才能从原来的冗杂的行政工作中分离出来，才能有更丰富的资金和成本，为民众提供更有实效的公益性服务。而这种职能的转变才能为行政成本的控制创造有利的条件。

总之，在行政管理的日趋科学化、法制化、规范化的今天，基层行政管理中的成本控制已成为行政管理研究范畴中的重要領域。结合中国行政发展的背景和现状，我们分析行政成本的控制不仅依靠管理意识的转变，还要从管理制度上入手，优化管理模式，以优化的行政成本提供优质的行政服务。

参考文献：

[1]唐琦玉.基层政府高行政成本的原因分析及控制对策[J].湖湘论坛，2013（6）：61-66.

[2]沈燕萍，田云山，李军.行政成本内涵反思玉树基层政府行政[J].会计之友，2012（11）：60-64.

[3]赵依楠.基层政府行政成本控制研究[D].长安大学，2015.