(山东农业大学 文法学院，山东 泰安 271000)

近年，涉及晚清保甲局、军需局、善后局、洋务局、厘金局、转运局、官书局、制造局、火药局、矿务局、垦务局、农务局，以及慈善社会类堂、所、会等机构的相关研究日益丰富。关晓红对局所进行分层划分，注意到经济实体类局的社会经济作用，“晚清局所类型层次不同、性质迥异。州、县以下密切结合地方的基层局所，各省、府、州、县以上与职官体制相辅而行的行政、商政局所，二者差异极大”[1]5。冯峰探讨了晚清局发展的几个阶段，经历“军幕”制度、“委绅设局”“科层管理”等阶段，认为：“局最早大致出现于北齐。清初户部宝泉局、工部宝源局。康熙时在京设内织染局，亦有江宁、苏州、杭州江南三织造局。”[2]52邱捷结合广东地方社会机构设立的局，给局定义：官署被称为“局”的多为临时性或新设立的机构，非官方的办事机构往往也称为“局”[3]45。黄鸿山专门研究江浙地区借钱局、洗心局、迁善局等地方慈善机构[4]。邓文锋对晚清官书局做了系统全面介绍[5]。还有学者关注各地设立的轮船招商局等，将其进行具体个案研究。

晚清地方社会中府、州、县局的研究一直以来是史学界的薄弱环节。以往学者选用的研究路径，即对省、府、州、县以上的中央、直省(直隶地区和各省)类局，以及相对应的府、州、县地方基层局务机构进行研究。目前看来，明代以来，尤其清代局的整体研究，运用此类理论，稍显不妥。本文根据明代以来地方局整体发展脉络，将晚清地方局分为三类：官府类局、慈善社会类局、地方实业经营类局。挖掘其在晚清地方社会经济中的作用，阐述局务机构的历史地位与意义。

一、地方局创设的历史脉络

明代税课局是常见的地方机构，地方志中多有记载，这是局务机构大量出现在府、州、县地方基层行政机构的开始。“明代州、县设有通课局或税课局，专管征课税务，是官署机构的一种，其官员及机构均纳入王朝职官体系。”[1]5仅以《明实录》为例，《明太祖实录》卷一百二十二：“丁巳置济宁府城武县税课局。”卷一百二十三：“壬午置广信府贵溪县税课局。”卷一百二十四：“乙巳置徐州丰县税课局。”卷一百二十四：“置济宁府金乡县税课局。”但也并不属于普遍设立机构，随时裁撤。《明太祖实录》卷一百一十：“罢四川成都各府税课局一十八所，令各县兼领之，以其地僻不通商旅故也。”《明英宗实录》卷四十三：“顺天府宛平县言，本县旌善、申明二亭，年远废弛，其基址皆沦为民居，今有课税局已经裁减者，请即其处为之，上从其请。”

清代府、州、县基层税局较为多见。而清初以来朝廷多设立有火药、铸造、司经、书馆等局。清前中期朝廷对于局的设立限制非常严格，地方督抚权力不大，一旦出现战事便有粮台。乾隆年间地方专门事务需要设立局务办事机构，诸如军需、发审、税收、救济等，仅为临时性机构，随设随裁。

清中期地方社会已经出现各类慈善机构，并且趋于制度化，多以堂、会、院、社命名，而用局作为组织名称的并不多见[6]。据此推测，局依然被用于官方属性很强的机构。在官方的积极介入的背景下，慈善机构出现了“官僚化”，一些朝廷救灾设立的教养局等间有出现。

嘉道时期地方局务机构也是围绕着厘税、军饷、财权来展开的，较早出现的局一般认为是在军队之中，以军需局和火药局为代表。《清实录》基本上能够反映局的发展整体脉络，军需局与善后局随着各地战事而设立，同类型还包括火药、炮、硝等局，普遍存在于军营，涉及战争、筹款、军饷、粮草等内容。目前推测，晚清各地大量局的设置、名称可能与嘉道时期设立的军需局、善后局有着密切联系。

鸦片战争后，善后局最为普遍，且经营内容较多，涉及范围较广，其他各类地方局务组织多来源于善后局的影响，主要是善后事宜职权的分化与官府治理职能的增多。道咸以来局务机构普遍出现的复杂背景，尤其是近代以来战事频繁、战后社会修复任务繁重。关晓红总结道咸以来，局、所兴起三个原因：“一、另设行政机构，集中人员和各项资源，以因应战时危局和战后乱象。二、为军需饷源及战后赔款而开辟财源，缓解财政紧张。三、对藩、臬两司业务的清查与纠弊，维持刑名钱粮为主要内容的行政运作。”[1]6

太平天国后，局务机构局限于军事组织的趋势发生了根本性变化。府、州、县地方性局数量骤增，机构形式与经营内容错综复杂。晚清地方局务机构范围上扩大，包括中央设立局，战争军需、善后、火药等局，各省设立的厘金、税收、转运、支应、发审等局，地方社会的教养、洗心、迁善等慈善社会类局，洋务派设立机器、轮船、矿务、招商等局，以及省、府、州、县设立的其他各类局务机构。据《清实录》记载，除各类军事局之外，同治六年地方局务机构普遍增多，达十几种，《清实录》同治六年记载的局包括司经局、火药局、钱局、京局鼓铸、善后局、军需局、粮运局、转运局、捕盗局、抚恤局、厘局、军需厘金局、牙厘局、沙田局、屯田总局、捐局、税局、盐局、买马局、米局、木局、练勇局、团防局、船政局、轮船局。涉及广泛，未仅限于铸造、军需领域。可以称之为晚清地方局务机构迅速发展的标志与历史转折。

光绪初局务机构在晚清政治与经济各个领域得到普遍应用，可以称之为是一种军事局务机构的延续使用与移植，范围扩大，影响深远。邱捷对广东地方上的局颇有研究，认为：“局一般指官署或办事机构。在清代，官署被称为局的多为临时性或新设立的机构，如善后局、厘金局、缉捕局之类。”[3]45尽管晚清的局长期未被纳入正式职官建制，但其种类繁杂、数量众多，功能齐全、分布广泛，是处理地方上政治经济文化事务诸多机构的典型代表。

研究地方性局务机构大量兴起，必须关注整个局务机构发展的时代背景，各类局务机构的设立原因、设立者、机构组织、运营形式等都具有一定普遍性。局务机构具有历史惯性，并非偶然设立，具有深层次的历史原因。太平天国后，地方性局务机构发展受中央和地方督府权力变化影响明显，二者权力的转化是一个缓慢交替变化的过程，这种转化是局务机构从军事、厘金、铸钱等领域扩大到地方治理结构中的关键因素，局务机构因之应时而生与应势而设，此际中央已经很难限制局的奏报与设立。幕僚与候补官员膨胀、地方战后修复也是各地局的普遍出现的重要因素。以战后基层组织职能缺失与士绅权力扩张角度来解释这一时期的现象更加贴切。

冯峰从战后基层组织职能缺失的角度，将局兴起第二个阶段进行定位，“1875年至1898年之间，战后局的职能由战事转入民事，解决地方治理存在的问题。”[2]50在中央对地方控制减弱的形势下，各省督抚纷纷建立各类直属于自己的新机构。“督抚以军务、善后等名义先后建立起来的地方专职机构，由战时临时变成了平时常设，弥补了地方政府行政职能的不足。”[7]当时地方政府急于处理战后善后，对于发展经济、为民兴利等需要长远考虑的事务尚无暇顾及，成立局恰好可以弥补现有机构设置的缺陷。徐茂名将基层组织分为：官方基层组织、半官方基层组织、民间基层组织[8]。士绅也由原来官方基层组织的控制对象变为控制主体，这是从士绅角度切入得出的结论，划分的三类组织中包括局务机构。可以发现，局作为基层组织是在士绅权力扩张与基层社会管理缺乏解决能力的情况下逐渐发展起来的。

清末，局的机构形态发生了变化，这一阶段可以发现局作为传统向近代转型时期的过渡形态。首先，直省局开始了改革，冯峰认为很多局成为政府正式机构，局成为政府机构的转型来源。“清末新政，一些新兴衙门，大多采取局、科、股的组织方式。科层制遂成为了局最主要的兴办模式”[2]53。包括此类机构在内，以及多数以往军事类局都已经发生变化，其近代行政与军事机构属性愈发明显，以往考察手段并不适用于基层局的研究与分类。此外，清末民国，基层类实业局大量存在，涉及社会各个领域，官民经营属性、历史阶段属性、采用技术属性、社会功能属性都已经发生变化，普遍具备近代特点。至今，此经营类局并没有得到过多的关注，运用以往的分类方法进行考察更为不尽合理。晚清慈善社会机构研究愈趋成熟，学者对此类机构长时期历史阶段变化给出了定位。清末，各类基层慈善社会机构称谓上有局，但慈善社会类机构选取局作为称呼的并不普遍，随着时代发展，此类称呼更为淡化。

二、晚清地方局的三种分类

晚清地方局务机构涉及领域极其广泛，持续历史时间较长，区域范围广泛，也没有统一的规制，所以局的分类并不能简单的归并。晚清局务机构是地方重要的基层组织形式，涉及“赈灾、农业建设、地方教化事业，以及慈善社会事业的举办，是地方社会秩序稳定的标志”[2]51。各类机构也不能笼统研究，诸如地方上的署、厅、所、堂、院、会等机构，互相之间的形式与内容有明显的区别，以往史学界往往模糊处理各类机构形式上的差异，很少对将局与院、堂、所、会等机构进行区分。事实上，并不能将局与其他类机构简单地进行归并研究。

关晓红认为：“晚清局所在各直省的发展经历了三个阶段，性质有别，种类各异，此消彼长。鸦片战争军事和厘税类局所居多。同光洋务、军工类局所。清末巡警、商务、政务、实业、教育各类局所。”[1]8历史阶段划分比较清晰，根据从事具体内容划分为：军事、厘税、洋务、军工、巡警、商务、政务、实业、教育等类。其选取史料《户部奏报显示光绪十年的局所状况》涉及大量局务机构名称：“其一，军需：善后总局、善后分局、军需总局、报销总局、筹防总局、防营支应总局、军装制办总局、造制药铅总局、收发军械火药局、防军支应局、查办销算局、军械转运局、练饷局、团防局、支发局、收放局、转运局、采运局、军械局、军火局、军装局、军器所、军需局等项名目。其二，洋务：则有洋务局、机器局、机器制造局、电报局、电线局、轮船支应局、轮船操练局等项名目。其三，地方：则有清查藩库局、营田局、招垦局、官荒局、交代局、清源局、发审局、清讼局、课吏局、保甲局、收养幼孩公局、铁绢局、桑线局、戒烟局、刊刻刷印书局、采访忠节局、采访忠义局等项目，其盐务则有各处盐局、运局、督销局项；其厘卡除牙厘局外，则有百货厘金局、洋药厘捐局，暨两项各处分局，更不胜枚举。”[1]13但仅为吏部与户部调查部分，并没有包括光绪十年九月所有局。

这种方法不符合晚清基层局务机构的分类要求。地方志是研究晚清局务机构的重要史料，晚清局务机构在方志中被编纂的位置是对局进行分类最为直接的一种方法，各类方志撰写过程中已经明显将局进行区分。清代地方事务局撰入内容多样，并不固定，根据各自属性，多为公署、建置、营建、物产、慈善、义举、自治、实业等，多属于非官方地方事务机构，应用于善后、治理、慈善、实业较多。清末民国编修大量方志、乡土志、调查资料等，出现单独实业条目非常普遍。因此，目前，各类方志分类方法难以满足对整个晚清历史阶段和全面研究的需要。尤其忽视实业类局在地方治理中地位，以及是否选用“实业”这类词语进行分类，都值得进一步探讨。以往借助历史阶段与时代属性进行分类手段，显然不能满足如此庞大与数量众多的基层局务机构类型划分。

明清以来，尤其是晚清，不同历史阶段所设置各类局务机构，职能与内容为依据来分类是目前为止较为合理的方式根据职能与内容，晚清地方局可分为：官府类局、慈善社会类局、地方实业经营类局三类。

其一，官府类局。从地方志角度来说官府类局一般包括火药局、铸造、军需、善后局、农工商局、保甲局等，人员主要是官员，事务也以官府和军队的职能为主，这些机构在转型之后，皆属于官方和军队机构属性，延续了较强的官方和军队特点，是中国近代化的主体。

其二，慈善社会类局。慈善社会类局是晚清一个重要地方机构形式，类型多样，主要以地方救济、救助、慈善、修谱、救船、打捞、种痘等社会性事务为主，基本上是地方士绅办理，涉及到地方宗族研究范畴，此类机构民间属性很强，基本上是官倡民办。晚清慈善社会类机构称之为局的有积善局、迁善局、洗心局等，形式与内容上与慈善社会类堂、会、所较为接近。

其三，地方实业经营类局。地方实业经营类局这主要源自战后地方修复、洋务运动、清末兴办实业三者的结合，涉及洋务类局与实业类局两类，诸如机械局、船政局、蚕桑局、桑棉局、水龙局、缫织局等。太平天国后地方使用实业一词并不普遍，实业类型的局普遍应用于甲午与戊戌之后，而“1903年之后，工业和技术教育凌驾于较为广义的商业和经济学教育之上，居支配地位。同样新名词实业也为人接受”[9]。晚清此类局不断扩大，涉及范围越来越广，是中国传统地方社会过渡到近代社会的主体力量，改变了传统社会与经济的发展轨迹，冲击民众观念，推动地方社会结构变革，是中国近代化中经济与社会近代化的基础。

洋务类局是普遍成立的机构形式，主要是由地方督抚发起，地方官员创设并举办的近代化事业，带有浓厚的官方色彩。洋务运动时期是中国由农业社会向近代工业社会转向的关键历史阶段，兴办人物上也涉及到了诸多洋务派官员，从其在创设时所起到的作用来看，洋务运动浪潮冲击着基层社会。

实业类局是在洋务运动、其他新政等影响下在地方社会上的产物。中国近代化趋势不可逆转，鸦片战争后江苏长江两岸附近地区应对战争破坏，在地方大员主持下开始设立大量的局，形式多样，涉及局、署、厅、所、堂、院、会、厂、公司等。洋务运动刺激了地方官员实业类局的发展，尤其甲午战争之后，地方实业类局有了更进一步发展，不光数量上增多，而且在采用管理和技术上也都普遍开始了近代化，新政之后，各地大量存在，种类多样，新旧并存。实业经营类局属于独立经营的个体单元，领域广泛，诸如枪炮、印刷、水运、通信、农业、畜牧、渔业、蚕桑、棉布等涉及近代技术的领域，也延伸至水龙局、种痘局等。

全国地方实业经营类局数量庞大，涉及行业广泛，分布区域遍及中国各地府、州、县，很难进行各地实业经营类局的分布规律、涉及领域、组织模式、以及发展阶段性特征等方面的充分研究。目前从学术界关注角度来说，江浙地区地方实业经营类局已经有所研究。就其分布范围与数量多寡来讲，太平天国之后江苏数量增长最为明显，甲午战争与新政之际也是地方实业经营类局蓬勃发展的重要时期。

晚清地方实业经营类局亦存在于地方社会，尤其在府、州、县等基层社会，从事生产和经营，采用传统或近代技术，具有独特的运营实态，以地方官员与士绅为主要参与者。形态多样，包括官督商办、官绅合办、官办绅助、官倡绅办、官绅合办等形式的生产经营性机构，是晚清地方社会经济发展的重要组织形式。

清末，局机构形式应用范围越来越小，例如实业类局的称呼开始转变为公司、公社、工厂、行会、商会、试验场。至民国局被更多地应用到政府机构与事业型单位上，比如农务局、邮政局、电报局等。遍布于社会各个角落的局务组织对基层地区政治、社会、经济、经济、文化都有着重要的作用。民国地方志收录大量的局务机构，这一庞大的社会组织为中国地方社会近代化做出了突出贡献。随着近代史研究不断深入，研究内容不断丰富，清末民国时期地方局务机构也会不断地被系统化挖掘与整理。

三、结语

局在清代中前期的使用较为严谨，晚清使用逐渐泛滥，官民各个领域皆可使用，并没有一定规律可言，上到朝廷各省局的设立，下到地方府、州、县为举办事业而设立，只要创设事业，有一定场所，有一定人员，固定章程，皆可成立。民国以来，局的使用更加规范，范围缩小。至今，局仍被我们广泛应用，但其内涵与形式已经发生变化，不能以当今的标准来考察晚清的局。

晚清各地局的数量十分惊人，种类繁多，属性多样，人物复杂，领域广泛。目前，学者主要关注小范围、个别性、区域性、短时段的局，若想要清晰展示全部局的数量、背景、范畴、影响都十分困难。局的兴起与发展适应晚清时代背景，是地方社会经济近代化转型的真实写照。局在晚清近代化过程作用突出，地方局在促进社会稳定、经济恢复、科技引进、文化发展、机构完善、城市发展等领域都有着重要的贡献。

晚清局务机构在历史中存在毋庸置疑，尽管研究存在诸多困难，但今后仍有很多值得关注的内容。其一，目前，清代中后期，战事频仍，战后修复与治理亟需特定机构的处理，这种机构随设随裁，称为“善后局”。目前，对善后局研究的并不多，尤其是对善后局整个历史脉络的把握亟待梳理。其二，晚清局务机构的种类过多，难以统一进行梳理与分类。学者关于地方社会组织局的研究，切入点往往从官绅经营、官督商办、地方治理、行会商会、商品市场、海外贸易等领域，仍未能从全国各地地方基层组织研究中将实业类某一种局单独作为一个研究客体，长时段大范围的考察，进而总结其中规律，例如捐输、清丈、忠义等局。其三，今后，实业类局在社会、经济、技术、人才等方面所起的作用都值得去充分挖掘，此类局依然是地方机构史、社会史、经济史、文化史、科技史、实业史等研究领域的重中之重。

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