，

(安徽省社会科学院 城乡经济研究所，安徽 合肥 230051)

随着经济发展与人们生活水平的提高，城乡居民对食品质量要求不断提高，由原先单纯追求数量满足而转向了追求食品的质量安全。然而，近年来一系列食品安全事件，加剧了城乡居民对食品安全的担忧，食品安全问题成为民众最关心的话题之一。食品质量关系到全省城乡居民的身体健康和生命安全，是重大的民生和公共安全问题，对我省经济社会的稳定向好发展起着举足轻重的作用。为了贯彻落实习近平主席和李克强总理关于加强食品安全的讲话精神，本文将着眼于我省当前食品安全形势，分析我省食品安全问题产生的原因，提出关于食品安全治理的对策与建议，以利于加强我省食品安全监管，更好更快地提升我省食品质量安全水平。

一、安徽省当前存在的食品安全突出问题及其表现

民以食为天，食以安为本，食品安全是一个关乎国计民生的问题。虽然近年来政府不断采取措施加强对食品安全的监管，但是目前我省食品安全状况形势仍然十分严峻。“从农田到餐桌”的食品产业链条中的各个环节，都还存在着不同程度的问题，主要体现在以下几个方面：

(一)种植业领域

在种植业领域，我省农村地区使用违禁的高毒、剧毒农药，过量施用农药以及不执行蔬菜水果使用农药间隔期规定等情况时有发生。本省地产蔬菜瓜果，存在问题主要是农药残留超标，尤其是春夏气候温暖的季节，由于病虫害活动旺盛，菜农使用农药控制害虫的频率、频次都增加，相应造成蔬菜水果的农残超标。还有滥用生长激素，例如对黄瓜、西红柿过量使用生长激素。在调研中我们了解到，我省冬季消费的大白菜很多来自北方，而北方一些地区的蔬菜供应商采用喷洒甲醛方法来为运输途中的大白菜防腐、保鲜，从而导致食品安全问题。类似的还有来自北方的“毒生姜”，在储藏过程中喷洒了剧毒农药来防虫、保鲜。在合肥周谷堆市场，来自云南等地的蔬菜水果农药超标情况也较突出。

(二)养殖业领域

在畜禽养殖业领域，违法滥用和乱用抗生素的现象屡禁不止。一些养殖户为了预防和治疗家禽家畜患病，在畜禽饲料中预先添加和过量使用抗生素，这在一定程度上会导致动物机体免疫力降低，体内药物残留，致使各类病菌耐药性增强，对人类的健康及生存环境产生影响。在水产养殖领域，养殖人员为了保证水产品的成活率和鲜活度，在水产品的养殖和运输过程中普遍使用氯霉素、孔雀石绿等国家明令禁止使用的药物。

除此之外，一些养殖户为了促进动物生长，在动物饲料中违法添加喹乙醇、“造肉一号”等激素类药品或其他禁用药品。这些药物的长期使用会积蓄在动物体内导致动物染色体变异，人类食用后会给身体健康带来潜在的危害。在调研过程中我们还了解到，由于一些偏远地区不能完全杜绝私宰乱杀牲畜情况，这也会导致食品安全问题。我省阜阳市曾经查处过一个案例，有私宰商在屠宰前给生猪喂瘦肉精(盐酸克伦特罗)，导致生猪饥渴大量喝水从而增加体重，赚昧良心钱情况。在当地公安部门配合下，当地食药监局一举端掉了这个窝点。

(三)食品加工领域

在食品加工领域，人为的非法添加现象、参杂售假现象比较严重。主要问题是在加工专业粉、淀粉及制品中违规使用增白剂、膨松剂(如明矾)等含铝添加剂，在加工食品中超标使用防腐剂(如脱氢乙酸钠、焦亚硫酸钾钠等)，在饮料中过量使用甜味剂和食用色素，在烹饪菜肴中使用“地沟油”原料生产的劣质油，在水发动物制品和干货中违规违法使用甲醛、双氧水、二氧化硫、吊白块等有毒有害物质。

例如，一些小作坊在生产豆芽过程中违规违法添加对人体有害的6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠、无根素等工业原料和生长激素，这些化学物质能改变豆芽生长周期和外观，增加豆芽产量，但是对人体有害，被称为“毒豆芽”。此外，一些食品生产小作坊在利益的驱动下，使用劣质的原材料，比如用病死的畜禽肉加工生产熟肉制品在市场上售卖的现象也比较突出。

(四)餐饮服务领域

当前我省食品安全问题还突出表现在学校幼教食堂、车站码头餐饮服务、网络订餐等领域。一些学校和幼儿园食堂使用过期变质的食材，食堂消毒和保洁设备欠缺，卫生和环境条件差等，这些隐患极易引起群体性的食品安全事故，产生恶劣的社会影响。例如，某市幼儿园给孩子吃霉变黄大米和三无色拉油。大米变黄是因为在储存过程中霉菌繁殖，霉变大米中包含黄曲霉素，长期食用会致癌。在车站码头等流动人口多的餐饮服务中使用过期变质原料、食品餐具不卫生等情况也十分常见。

此外，餐饮业新业态的出现给食品安全监管带来了全新的挑战。当前涌现出的网络订餐平台例如“饿了么”“美团外卖”等发展势头迅猛，虽然给人民生活带来了极大的便利，但是加盟网络餐饮服务的经营者资质和卫生状况却令人担忧，于是出现了网上订餐“高大上”，线下制餐“脏乱差”这种网上网下极大的反差现象。由于网上开餐厅门槛很低，有些订餐网站只需将餐厅名称、经理姓名等简单信息填写完整，即可轻松开店，完全不需要营业执照和餐饮服务许可证等相关证件，整个注册过程没有任何审查和把关。加之网络订餐又涉及到信息发布、第三方平台、线上线下结算、快递配送等，民事法律关系复杂，难以追责，因此给食品安全监管带来了极大的挑战。

二、安徽省食品安全问题深层次原因分析

(一)食品经营主体规模小、数量多、分布广、人员素质偏低

“十二五”期间安徽省食品产业发展迅猛，到2015年年底安徽省拥有规模以上食品工业企业2 419家，实现工业增加值919亿元，主要食品种类约2万余种，产品结构不断优化，食品种类也逐渐增多。然而，由于安徽省食品生产经营主体体大、量多、面广及分布散，也给监管部门带来许多困难：

一是在农业种养领域存在大量的家庭承包农户，这些生产主体规模小，赢利意识强，用药安全意识差，为了赶市场、卖高价，不遵守蔬菜瓜果用药间隔期的规定；在病虫害难以杀灭情况下，不遵守蔬菜瓜果禁用剧毒、高毒农药的规定，法律意识淡薄等。二是在食品加工、经营和流通领域，食品经营主体规模小、数量多、行业准入门槛低，从业人员素质偏低，产业集中度低，区域布局不合理，缺乏引领食品产业快速发展的大型龙头企业。软肋主要体现在食品安全监管中的“三小”问题上。“三小”即小餐饮、小作坊、小摊贩，这些食品经营单位的特点就是规模小、数量多、分布散，所经营的食品卫生、安全问题突出，但其貌似光鲜、美味的产品却吸引老百姓和少年儿童经常光顾，易对人民群众身体健康造成损害。以合肥市为例，据初步统计，合肥市各类食品生产经营单位近65 000家，其中食品及农副产品加工业规模以上企业仅仅只有248家，而“三小”单位约55 000家，占全部食品经营单位总数的85.2%。受到经营条件简陋、卫生条件不达标等多种因素的影响，监管部门难以给“三小”单位发证照，然而规范它们又缺乏资金，因为这是他们生活唯一来源，取缔他们又容易造成社会矛盾。再加上“三小”单位人员流动性大，因此经常出现“三小”和监管人员“打游击”的行为，违规行为反弹的现象严重。这些因素导致“三小”领域一直是食品安全监管部门治理的重点和难点。三是我省食品产业规模化程度不高、高品质产品供给不足，尤其是在豆制品、血制品、水发产品、干货调味品等领域缺乏规范运作、规模大、品牌效应强的食品企业，致使问题突出的食品加工小作坊、黑作坊生产长期退不出，这间接影响到了食品安全。四是我省食品产业发展方式仍然较为粗放，初加工产品较多，附加值低，资源综合利用率不高。如我省农副食品加工业占比高达近60%，而附加值较高的饮料制造业等产业占比较低，造成了食品同质化严重，低端产品过剩而中高端产品供给不足，导致了我省食品产业在市场中竞争力较弱。这些落后、分散的食品生产加工企业没有能力建立污染治理设施，对区域内的土壤、水、空气造成了严重的污染，从而对食品安全产生了不良影响。

(二)食品安全监管人员不足，年龄、知识结构不适应

新一轮的机构改革，县区级以下组建了工商局、质监局和食药监局“三合一”的市场监督管理局，统一监管市场。合并之后，市场监督管理所除食品药品监管任务外，还承担工商、质监等工作。在监管范围扩大的同时，监管队伍的人员却没有相应的增加，导致当前我省食品安全监管力量不足，特别是基层监管力量薄弱，人员不足、专业人才缺乏、年龄结构不合理的现象十分突出。

监管力量不足、执法能力不强。从县区级的基层监管情况来看，一方面，一线执法队伍人手不足，有限的监管人员面对庞大的食品生产加工经营企业，很难保证监管到位。除此之外，缺少执法车辆、执法装备，也长期制约着基层食品安全监管水平的提升。另一方面，基层食品监管人员大部分是从工商、质监划转人员，没有食品监管的工作经验，而面对统一的市场监管，让原来没有从事过食品监管的人员来管理食品，无疑会造成食品安全风险放大，对基层执法能力也是挑战。新进人员的年龄、知识储备、专业技能构成无法适应当前食品监管工作的要求，导致基层市场监管所的监管能力和水平与当前监管实际存在较大的矛盾。我们在调研中发现，目前食品相关专业人才多数集中在市级以上检验检测机构，基层监管人员中食品、化学等相关专业的人才比较缺乏。

以合肥市瑶海区为例，区市场监督管理局(食药监局)下辖11个街道、1个镇、1个开发区、90个社区，常住人口约70万。目前辖区内共设有12个基层市场监管所，机关行政编制150名，实有148名，其中年龄在35岁以下的只有2人，年龄在50岁以上的有82人。瑶海区辖下的东七市场监管所，辖区内共有经营主体3 562户，而东七市场监管所工作人员仅仅只有6人，其中1人年龄49岁，其余5人年龄均超过50岁。根据创建国家级食品安全卫生城市的标准，食品安全监管人数要达到3人/万人口的要求，仅瑶海区市场监管所的监管人员就需要至少2 000人，而目前的监管力度根本无法达到此标准，因而基层人员时常感到精力不济，疲于应付。

(三)食品安全协同监管和社会共治局面尚待改善

社会共治强调的是发挥社会主体的责任意识，共同监管食品安全。社会共治的主体包括了政府、企业和社会监管力量[1]，食品安全监管的社会共治意味着政府要优化自上而下的监管方式，企业要增强责任感和自律意识，社会要行使自下而上的监督权利。然而当前我省食品安全监管仍然主要依靠政府单一的监管模式，各个部门协同监管的机制还不够完善，社会共治的局面尚未形成。

一是企业缺乏责任意识[2]。在当前主要依赖政府的食品安全单一监管模式下，政府与食品生产经营企业的关系被固化为“猫”与“老鼠”的对立关系，整个食品安全监管体系“被简单化”而趋于“生境恶化”，由于企业主体责任没有完全落实，违背了食品安全首先是“生产出来”的这一本质，忽视了企业作为市场经济的主体，也是保障食品安全工作中重要的参与者这一客观事实。在这样一种监管模式下，生产经营者缺乏自身的诚信建设、产品质量控制体系以及制度建设，加上我省食品生产经营单位的“散、小、多”特点，导致了目前企业大多缺乏责任意识，缺乏持证、守法、合规经营的自觉性和责任心。因此，一旦政府监管稍有疏漏，食品安全问题就会发生。此外，当前我省对食品安全事件缺乏一个有效、合理的问责机制，一旦发生食品安全事件，就是对监管部门和官员的问责和“下课”，这在客观上放大了政府监管的责任，却淡化了企业的主体责任。

二是政府部门协同监管不完善。当前安徽省食品监管各部门之间的协调和协作机制还不够完善，往往是有利的时候“争着管”，没利的时候“往后闪”，而在食品安全事件发生后各个部门相互推诿扯皮，推卸责任，经常出现职责不清、责任不明问题。此外，各部门在配合执法的过程中执法问责不严，实际执法中出现该重罚的却“蜻蜓点水”，该承担刑事责任的却“一罚了之”。再者，部门的协调机制运转仍然不畅，食安委(办)的相关规则和制度难以落实到位。例如，在一些地区，少数食安委(办)成员单位工作态度不积极，工作积极性、主动性不高，配合不力，例如，需要定期召开的食安委(办)会议不能按时召开，或者召开时人员到不齐等。

三是社会监管力量发育缓慢。由于种种原因，目前安徽省食品安全监管中的社会监管力量发育滞缓。首先，我省的食品行业协会自身缺乏专业性和社会公信力，影响力有限，因此食品行业协会监管的职能并未有效发挥。其次，目前多数食品安全检测机构都隶属于政府下属的事业单位，它们掌握着大量的检测资源，却游离在市场经济体制之外，缺乏活力和竞争力，也缺乏统筹协调的机制。一方面，部分职能部门设有专门的检测机构为抽取的食品样本提供检测服务，然而这些检测机构隶属于不同部门，相互间衔接不紧密，检验检测结果的信息不能共享，常规检验项目重复的现象比较严重，影响了检验检测体系整体能力的发挥。而另一方面，关于食品安全民生工程的后续管护经费仍无着落，导致了基层所检测室和食品批发农贸市场的快检室后续运转不畅，制约其应有的作用发挥。与此同时，我省第三方检测力量发育不足，市场上成熟、规范运作的第三方检测机构仍然较少，政府用于购买第三方检测服务的经费不足，难以充分发挥第三方检验检测机构的灵活性、中立性、专业性以及快速的市场反应能力和较高的服务能力等特点。

三、加强安徽省食品安全治理的对策与建议

(一)促进食品生产经营主体的规模化、规范化发展

一要推进农业的规模化、产业化、品牌化经营，发展农民专业合作社。实现农业的规模化、产业化经营是传统农业向现代农业转型的必要途径，同时也是提高农产品质量、提升农产品附加值的关键所在。生产经营主体的规模化，会提高其违法违规生产不安全食品的成本，同时规模化增强了企业生产安全优质农产品的能力；生产经营主体的产业化可以通过“企业+农户”“合作社+农户”“种养大户+农户”等方式实现，通过示范、带动作用，提高初级农产品生产的质量安全水平，将农村难以监管的小作坊、小生产企业纳入规范化监管的范围；品牌化经营则可以促进企业更加关心其食品生产的质量安全水平，增强自律、诚信意识。

二要加快食品加工经营的“三小”整体改造。在食品加工、流通领域，政府需要引导和鼓励“三小”单位整体改造提升，促进“三小”单位规模化、规范化和集中化发展。例如，政府可以牵头对“三小”单位进行统一规划和改建，统一对员工进行体检，统一进采货渠道，建立生产加工经营规范点。或者政府可以划定重点区域，设立合理期限督促“三小”单位进行改造，推进“明厨亮灶”工程、“小作坊”集中区、餐饮示范街等，从而便于规范管理。

三要加快推进食品安全认证体系构建。在食品产业发展的基础上，政府需要和市场中的第三方认证机构相互合作，培育发展认证机构，评估食品企业信用情况，提供食品安全风险预警，扩大认证产品销售市场，发挥认证的市场作用与功能，加强食品安全质量认证体系的市场化建设。鼓励生产企业通过HACCP(危害分析及关键点控制)、ISO22000(食品安全管理体系标准)、GMP(良好生产规范)等质量体系认证，鼓励初级农产品生产通过无公害农产品、绿色食品、有机食品等认证，督促企业按照安全、规范标准进行生产。

(二) 加强食品安全监管队伍及设备建设

基层食品安全监管是食品安全的第一道“防火墙”，正确认识和分析解决我省基层食品监管队伍现状和问题，进一步提高食品监管队伍能力和水平，对保障我省人民群众饮食安全具有重要的意义。

一要加大经费投入，整合检测力量。随着科技水平的日益提高，企业造假制假的手段越来越先进，传统的监管办法可能无法应对当前的监管任务，需要依靠现代化的技术力量来完成。因此需要财政加大对食品监管的经费投入，要为执法人员配备必要的执法车辆和装备，增加快检室的配备。此外，应给予民生检测工程的后续管养以充分的经费保障，确保建成后的快检室能够正常的运作。

与此同时，为使食品检验检测机构长期持久地发挥作用，避免资源浪费，需要整合各类关于食品安全的检验检测力量，实现各部门检验检测机构的信息共享和优势互补，使有限的资源更好地为保障食品安全服务。例如，对各职能部门检验检测资源进行摸底调查，根据实际情况，逐步将各个职能部门同类的检验检测机构进行横向和纵向的整合，组建成区域性的综合性的食品安全检验检测中心，实行统一管理，使之主要满足政府部门执法监管检测需求。

二要加强队伍建设，重视教育培训。加强食品安全监管，队伍建设是重点，要及时了解基层监管人员的实际困难，为他们解决后顾之忧。在从业人员的录取工作中采取招录与选调相结合的方式，优先选用那些专业性强、业务能力强的人员，不断优化监管队伍的结构，提升队伍的专业性。同时要扎实开展监管队伍教育培训，努力提高监管者综合素质，让每名监管人员的潜能得到最大限度地发挥。例如，可以安排专业的检验人员到岗开展日常抽检工作，邀请设备厂家为检验人员现场教学、答疑解惑，建立一支规范、高效的检测员队伍。

(三)发育第三方机构，推进协同监管和社会共治形成

在食品安全问题的治理上，传统的政府单一监管模式正在暴露越来越多的局限性，要想将食品安全问题彻底解决，就需要构建政府、市场和社会等多元主体共同治理的社会共治模式，形成政府统筹协调、行业诚信自律、消费者监督反馈、第三方机构咨询服务的合作机制。

一要发挥政府统筹全局、协调各方的作用[3]。政府在食品安全的社会共治体系中充当着的“掌舵者”的角色，应当发挥统领全局、协调各方的核心作用。在食品安全的治理上，政府要从单一的主导型监管模式逐步向参与型模式转变，要摒弃大包大揽的做法，通过对法律法规的制定和完善，构建一个良好的社会共治的整体环境，充分调动市场中各个主体的参与度和积极性，从而增强市场活力，使各个主体在食品安全社会共治中发挥应有的作用。

二要推动企业加强自律、树立诚实守信观念。社会共治更强调的是事前的管理，是管理模式从传统的监管处罚到预防的转变。企业是食品安全的责任主体，其中包括食品生产加工企业和食品供应链和销售环节上的其他企业。调研中我们发现很多食品安全问题的发生是由于食品生产加工企业缺乏相应的法律法规知识，以及企业本身诚信缺失，缺少自律造成的。因此，政府对食品安全的管理需要将重点更多地投入到种植、养殖以及食品生产领域，强化源头治理，加强对种养殖人员和食品生产经营者的教育、培训，落实企业主体责任。具体来说，可以通过行业协会对食品生产经营企业进行教育培训，政府也可以委托或授权行业协会或者社区一定的监督管理权，这样可以有效地调动第三方监管的积极性，将其纳入到食品安全监管的社会共治体系中来。

三要鼓励消费者自觉参与公众监督，积极反馈不安全食品信息。消费者具有参与食品安全治理的内在动力，而且是整个食品安全治理的重要参与者，但是其参与程度却往往受到信息交流不对称等问题的制约，导致了多数消费者并不清楚他们在食品安全治理方面的权利，以及如何履行这些权利。这意味着食品安全信息仅仅是从政府传导到消费者，很少从消费者反馈给政府。因此，政府应加强食品安全的市场宣传，引导消费者形成合理的消费习惯，与此同时，对提供关键信息的消费者实行奖励制度，在市场出现问题的时候，消费者能积极并及时的反馈消息，从而引导消费者参与到社会共治的体系中来。具体来说，政府可以利用互联网平台建立相关网站，通过该网站平台，政府可以及时准确地向消费者提供科学、权威的食品安全信息，并且可以快速的收集消费者从市场中反馈回来的信息，形成“政府——消费者——政府”的信息双向流通。这样一来，政府一方面能够及时的发布食品安全预警或者风险提示，规避和处理食品安全风险及隐患，另一方面起到增加企业违法成本和降低政府执法成本的作用，从而能够提高政府执法能力，迅速应对食品安全突发事件，启动食品安全召回等决策。

四要培育第三方检测力量，为食品安全监管咨询服务、分担压力。第三方检测力量具有科学性、独立性、公正性和权威性等特点，它们可以通过曝光不法企业的信息制造舆论压力，从而震慑生产经营企业，使企业能够自律、规范生产。培养独立的第三方食品安全检验检测机构，改变政府单一的监管模式，能够缓解政府在食品安全监管上的压力。因此，在采取有效措施,规范市场准入制度以及保障第三方检测机构的专业素质和社会诚信度的前提下，全面放开第三方检测服务市场,积极培育民间第三方检验检测机构，能够充分发挥市场作用，使政府检测机构与第三方检测力量相互协作，资源共享，形成能满足各种检测需求的功能完善的检验检测体系，为政府对食品安全问题的治理提供有效的帮助。此外，有必要打破检验检测的部门壁垒，建立食品安全检验检测数据资源共享平台，完善食品检验检测信息发布机制，建立统一、规范的食品安全检验检测信息发布制度。

四、结语

随着我国经济社会持续发展和生活水平的提高，人们的生活方式和饮食习惯正在发生深刻变化，民众对食品安全的关注，已经提升到前所未有的高度。食品安全问题已成为关乎国计民生、社会稳定和国际声誉的社会热点问题，保障“舌尖上的安全”成为一项重要的民生工程。当前，我省食品安全总体形势稳定向好，但是食品安全问题依然存在，食品产业基础薄弱、企业主体责任未落实、基层监管队伍人员不足、部门协作机制不完善以及第三方监管力量发育缓慢等各个方面的原因导致了我省的食品安全情况比较复杂、形势比较严峻，食品安全问题对社会经济等方方面面都产生了影响。然而要想解决好食品安全问题，我们必须清楚地了解到食品安全不仅是管出来的，而是产出来的，促进后者的规范更难，需要社会各方及各个角色共同来完成，需要推进政府各部门的相互协作、引导市场中各个成员的积极参与、监督食品生产中的各个环节，不断加强法律法规的完善，从而有效的促进食品安全协同监管和社会共治的形成。

[1] 邓刚宏. 构建食品安全社会共治模式的法治逻辑与路径[J]. 南京社会科学，2015(2)：97-102.

[2] 王建华，葛佳烨，朱湄. 食品安全风险社会共治的现实困境及其治理逻辑[J]. 社会科学研究， 2016(6)：111-117.

[3] 陈彦丽. 食品安全社会共治机制研究[J]. 学术交流， 2014(9)：122-126.

[4] 查竞春. 香港特区政府食品安全监管检测体系对内地改革的启示[J]. 经济体制改革, 2007(2)：34-37.