祁占勇 王志远

摘 要：企业作为重要办学主体是促进校企合作的必然要求。发挥企业重要办学主体作用有赖于长效机制和政策供给。当前，我国企业作为重要办学主体面临着部分校企合作政策存在失效危机、缺乏企业成本分担与补偿机制、职业资格准入政策运行机理不畅通等机制障碍。企业作为重要办学主体的政策设计需要构建校企合作政策监测体系、建立利润代替补偿机制、创新设计职业资格准入制度。

关键词：职业教育；重要办学主体；校企合作；机制障碍；政策设计

职业教育校企合作是市场经济发展到一定阶段的必然产物，是学校教育与生产实践相结合的客观要求，也是教育为经济社会发展服务的必由之路。当下，在全球制造业革命性变革的背景下，“中国制造2025”不仅为我国制造业转型升级提供了行动指南，也对职业教育人才培养规模、规格、质量提出了新诉求。[1]同时，2017年12月，国务院办公厅《关于深化产教融合的若干意见》提出，要强化企业重要主体作用，促进人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合。这就要求我们要破除企业作为重要办学主体的机制障碍，不断深化对企业作为重要办学主体作用的认识，进一步完善企业参加职业教育办学制度，为我国促进校企合作提供制度保障和政策支持。

一、企业作为重要办学主体是促进校企合作的必然要求 校企合作是指职业学校和企业通过共同育人、合作研究、共建机构、共享资源等方式实施的合作活动。[2]因此，要明确企业的办学主体地位，变“学校主导和企业参与”为“校企双主体”，发挥企业重要办学主体作用，推进行业企业参与人才培养全过程，实现校企协同育人。企业作为重要办学主体是基于促进校企合作政策目标的实现、促进校企合作的现实诉求以及国际借鉴的结果。

（一）企业作为重要办学主体是促进校企合作政策目标实现的重要措施

政府是使用政策工具的主体，政策工具作为机制、手段、方法、措施、桥梁，目的是为了实现政策目标。基于中国的政策实践，政策工具是以政策目标为导向，以达成政策效果为标准，采用的系列措施，具体体现为法律、行政、财政等强制性、激励性相结合的多种举措。[3]企业作为重要办学主体是促进我国校企合作政策设计的重要组成部分，现有政策文件均将企业作为重要办学主体作为政策目标制定的追求与促进校企合作政策目标实现的重要措施。据不完全统计，1978年至2018年的四十年间，国务院、教育部等共颁布了30多份涉及职业教育校企合作的政策、意见、决定等（见表1），逐步彰显了职业教育校企合作中企业发挥重要办学主体的作用。

1980年，国务院批转了教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，提出了坚持“两条腿走路”的办学方针，开启了国家鼓励企业参与职业教育办学的探索阶段。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性”。这充分肯定了企业参与职业教育办学的必要性和重要性。1991年，国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》提倡“产教结合、工学结合”，首次从政策层面明确了职业教育要实行产教结合、工学结合的办学模式。1995年，《关于普通中等专业教育（不含中师）改革与发展的意见》提出，“实行企业为主，政策支持等多种办学体制”。1996年，《职业教育法》将“校企合作、工学结合”的办学思想以法律条文的形式确定下来。此时“校企合作”初步具备了“硬性”“有形”的特点。[4]2002年，国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出，“企业要和职业学校加强合作”。2005年，国务院《关于大力发展职业教育的决定》明确提出要依靠企业办学。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》首次在国家政策层面提出校企合作的制度化建设，确立了政府、行业和企业三方办学主体。2014年，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》规定，“产教融合、特色办学，强化校企协同育人”。同年，教育部等六部委《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》从不同方面对企业参与职业教育办学提出了要求，归宿仍然是校企合作。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化教育体制机制改革的意见》强调，“要健全德技并修、工学结合的育人机制，健全行业企业参与办学的体制机制和支持政策”。同年，国务院办公厅《关于深化产教融合的若干意见》提出要强化企业重要主体作用。2018年2月，《职业学校校企合作促进办法》明确规定，“校企合作实行校企主导、政府推动、行业指导、学校企业双主体实施的合作机制”。企业、学校同时作为职业教育育人“双主体”，进一步强化了企业作为重要办学主体的作用。

（二）企业作为重要办学主体是促进校企合作的现实诉求

在庞大的教育系统中，职业教育与经济发展的关系最为紧密。要从根本上解决人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上还不能完全适应的“两张皮”问题，深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，是当前推进人力资源供给侧结构性改革的迫切要求。[5]职业教育只有主动作为，积极回应制造业转型升级诉求，加快推进职业教育的转型与升级，才能为我国制造业强国战略作支撑。[6]同时，仅仅依靠学校职业教育或者单单依赖传统的职业教育培养出来的“技术技能型”人才，与国家制造业发展需求极为不符，这也呼唤企业作为重要办学主体深度参与职业教育办学，深化与职业院校的合作育人。

目前，我国经济发展方式转化和“中国制造2025”等计划的实施，迫切需要一大批适应技术进步、生产方式变革和社会公共服务要求的高素质技能人才。与此同时，技术技能人才“用工荒”的技工时代、专业人才時代初见端倪。[7]基于2016年第二季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析，54.8%的市场用人需求对劳动者的技术等级或专业技术职称有明确要求。同时，人力资源与社会保障部的官方统计中，2013-2017年连续五年我国各技术等级或专业技术职称的岗位空缺与求职人数的比率均大于1（见表2）。[8]

显然，与企业对技能人才多元优质的旺盛要求对比，我国职业教育的人才供给却捉襟见肘。[9]截至2016年底，在我国职业学校毕业生人数持续下降的境况下，各类中、高等职业学校毕业生约为954万人（见表3）。如此庞大的就业群体仍旧难以满足劳动力市场的需求，一个重要的原因是我国职业学校培养的“技术技能型”人才与市场发展需求不适应。[10]企业需要能够攻克实际生产难题的高技能人才来保证产品质量和提高企业效益，其用人宗旨实质上是“合岗实用”。职业学校教育对于“技术技能型”人才的培育有其固有缺陷，因此，促进校企合作，强化企业重要办学主体作用，是对劳动力市场现实诉求的积极回应。

（三）企业作为重要办学主体是职业教育发达国家的首要选择

欧盟高度重视职业教育。首先，在欧盟遭遇发展问题时，理事会等决策机构往往会通过调整职业教育政策缓和问题。[11]其次，欧盟倡导通过与企业建立合作关系，加强职业教育与生产场所的紧密联系，进而提高职业教育的社会吸引力。

为了提高职业教育与劳动力市场需求的匹配度与适切性，欧盟很多国家大幅增加学徒培训的比重，旨在通过经济刺激手段来促使企业增加学徒培训的位置。例如，2008年，瑞典开展了学徒试点项目，到2011年，学徒制已经成为瑞典职业教育与培训中必不可少的部分，参加的企业都能获得一定数额的补助金。[12]再如，“双元制”职业教育是德国中小型企业进行在岗培训的主要方式，这些企业承担的在岗培训年轻人数量占总培训数的2/3。同时，德国政府对凡是增加或扩充学习位置的企业，提供相应的培训补贴。[13]因此，德国职业教育制度尤其重视企业参与的价值，以此培养供需契合度高的技能型人才。[14]此外，英国企业参与职业教育得到政府的积极推动。1994年，英国政府颁布《教育法》，从法律层面规定了企业重要办学主体地位，并加以确定和巩固。[15]另外，在校企合作方面，近年来法国教育部相继实施“初中四年级短期实习计划”（Le Stage De 3e）。同时，为了搭建有效的对接平台，加强校企间的沟通与合作，教育部大力推进职业和资格园区（Les Campus Des Metierset Des Qualifications）建设。[16]

美国和日本同样看好企业在职业教育办学中发挥的重要作用。美国始终把校企合作培养平台作为培养专业应用型人才的必由之路，并深入开发校企合作培养平台，培养适应市场需求的人才。[17]日本《高等专门学校机构法》第十二条规定“与机构以外者合作进行教育研究”，企业要求高等专门学校学生参加共同研究开发。[18]在此背景下，学生长期企业实务训练与校企合作研究开发实现了有机结合。

二、企业作为重要办学主体的机制障碍

教育政策寓于公共政策之中，在教育乃至社会发展过程中发挥着重要作用。[19]同时，政策文本的繁荣并不代表职业教育就能取得巨大成就和进步。[20]职业教育校企合作的长效发展有赖于法律制度的保障。《职业教育法》颁布以来，我国职业教育校企合作逐步走上了法制化的道路。然而，由于缺乏校企合作的长效机制，使得职业教育校企合作始终面临“上热下不热”、“官热民不热”、“校热企不热”等问题。虽然进入新时代以来，我国大力推进职业教育校企合作制度化建设，充分认识到企业理应作为职业教育的重要办学主体，但在使其真正发挥重要办学主体作用方面仍存在着诸多机制性障碍。

（一）部分校企合作政策存在失效危机

效度（Validity），即有效性，是指所测量到的结果与想要考察内容的吻合程度，吻合度越高，则效度越高，反之则效度越低。职业教育政策效度是指相关政策、法律文件等各项行动指南的实践结果与预期目标之间的符合程度。[21]我国部分职业教育校企合作政策的失效危机主要源于政策价值冲突、缺乏政策价值选择合法性、相关配套体制不完善等。

一是部分校企合作政策的价值冲突。任何一项教育政策的制定都必然面临如公平与效率、长远利益与眼前利益等之间的诸多矛盾，政策制定过程也存在着决策主体的元价值、隐价值和显价值彼此的冲突。[22]部分校企合作政策质量不高、政策工具不足，往往使得政策反复申明的大力发展职业教育、促进校企合作等只具有宣言性质，使得校企合作受到两方面压力的挤压。一方面，职业教育校企合作是一项成本高、周期长的办学模式，在资源有限的情况下，政府更倾向于隐价值而不是显价值。另一方面，由于政策工具缺乏，当涉及经费投入、就业政策、保障政策等更为深层和复杂的问题时，容易出现责任不清、规避矛盾、政策出台缓慢等现象，暴露校企合作决策主体的价值冲突。

二是部分校企合作政策缺乏价值选择合法性。所谓教育政策价值选择合法性，是指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范，并被普遍接受和遵守。[23]目前，我国部分校企合作政策存在内容整合度低、系统性差等问题。例如，对保障企业利益缺乏可操作性的规定，政策文本言辭含糊，表述不明。2017年，国务院办公厅《关于深化产教融合的若干意见》作为指导我国企业参与职业教育办学的重要政策文本，对企业权利的保障性规定用语为“享有相应权利”。“相应权利”具体有哪些？如何保障所谓“相应权利”的实现？这些均未提及，与立法用语应该符合“明确准确、周密严谨、通俗易懂、简洁精练”的语言要求不符。部分校企合作政策缺乏制度化的双赢机制，很难迎合教育政策价值选择的正当性、有益性和公正性等特征，在这个过程中，往往会丧失合法性。

三是政策的相关配套体制不完善。职业教育校企合作政策的相关配套体制建设直接影响着政策实施的有效性。我国校企合作政策配套体制不完善主要体现在以下方面。一方面，《职业教育法》将对职业教育进行宏观管理的责任交给了教育部门，但教育部门的能力有限。职业教育作为跨界教育，其话语权并不全部在教育部门手里，由此，在推进校企合作、发挥企业重要办学主体作用过程中，缺乏政策的配套体制，教育部门难当此责。另一方面，缺失校企合作方面的专门政府规章。2018年2月，教育部会同国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、国家税务总局制定了《职业学校校企合作促进办法》，但这仅为部门规章，缺失政府层面协调的相关法规。同时，地方政府部门也没有关于校企合作方面的创制性立法，使得企业这一重要办学主体缺失配套体制的规制，长期丧失应有的“主人翁”地位。

（二）缺乏企业成本分担与补偿机制

成本与收益是影响企业投资培训的决定性变量。受此影响，专注于生存成本的企业很难将技术进步带来的技能需求转化为技能供给标准和内容的责任。[24]其根源在于政策对于企业的培训成本关注不够，忽视了企业参与职业教育办学的收益动机，现有政策法律文件缺乏对参与校企合作企业的成本分担与补偿机制的建构。如《职业教育法》第十条规定：“国家对在职业教育中作出显著成绩的单位和个人给予奖励。”但奖励何物、奖励标准、奖励程度、等等，均没有相应的细则进行明确。又如，国务院办公厅《关于深化产教融合的若干意见》提出：“各级财政、税务部门要落实社会力量举办教育有关财税政策。”随之颁布的《校企合作促进办法》第二十二条规定：“县级以上地方人民政府对校企合作成效显著的企业，可以按规定给予相應的优惠政策。”但仍旧缺乏对“相应优惠政策”详细的实施细则。显然，企业作为一种趋利性组织，在校企合作中权利和义务不匹配，其参与合作育人的积极性自然不高。[25]再比如，企业所享受的税收优惠范围过窄，仅限于学生的实习报酬，而对学生实习期间诸如企业在学生实习期间所产生的实习耗材费、企业指导教师的误工费、企业参与院校实习基地建设的设备投入等其他费用尚未被纳入税收优惠范围。[26]因此，对于部分企业，尤其是中小企业，在考虑是否要参与校企合作育人过程中，常常会思虑“投入产出比”，同时，是否具有强有力的政策法律作为风险防御的“保护伞”事关企业做决定的速度与力度。而现有的政策法律缺乏企业成本分担与补偿机制的相应规定，势必影响企业作为重要办学主体作用的有效发挥。

（三）职业资格准入政策运行机理不畅通

职业资格准入政策能否落实直接影响着企业参与职业教育办学的深度与广度。下文将从企业人员参与职业教育资格准入和学校职业教育职业资格市场准入两个方面分析我国对于企业参与职业教育办学的职业资格准入政策运行机理。

就企业人员参与职业教育资格准入政策方面而言，《职业教育法》第三十六条规定，“职业学校和职业培训机构可以聘请专业技术人员、有特殊技能的人员和其他教育机构的教师担任兼职教师，有关部门和单位应当提供方便”。职业学校有权聘请企业的技术技能型人才到学校担任兼职教师，这样也有利于学校职业教育的深度发展。同时，《教育法》第三十五条规定“国家实行教师资格、职务、聘任制度”。“教师资格”就是要严把教师关口，通过职业资格考试、颁发获得教师行业从业资格，持证到校任教。然而，行业企业的技术技能人才通常不具备执教资格，基于这种现实境况与我国庞大的就业市场压力，行业企业的“能工巧匠”很难去职业学校担任兼职教师，由此导致企业人员参与职业教育教学资格准入政策的机理不畅。

同时，学校职业教育职业资格市场准入政策运行机理也不畅通。法制建构下的职业资格证书体系包括基于教育的、基于能力的和基于职业的三种职业资格证书模式（如图1）。[27]就业市场常常把能力水平等同为技能等级，把职业资格证书理解为能力等级证书，而技能等级是与教育密切相关的，因此，我国的职业资格证书实质上是基于教育的。比如通常在统计技师的情况时，要统计其学历。此外，我国还存在着“证出多门”的现象，消减了持证劳动者跨地区流动的可能性。凡此种种，均在不同程度上影响着企业用人标准的制定与用人渠道的通畅。

三、强化企业重要办学主体作用的政策设计 要充分调动企业参与职业教育办学的积极性和主动性，促进供需对接和流程再造，构建校企合作长效机制，强化企业重要主体作用，形成政府、企业、学校、行业、社会协同推进的工作格局，首当其冲应当强化企业重要办学主体作用的政策设计。

（一）构建校企合作政策监测体系

建立校企合作政策监测体系是规避部分校企合作政策失效危机的有力保障，而要建立一个完整、有效的监测体系有赖于模式选择与监测系统的强力支撑。

依据国外的成功经验，职业教育发达国家主要从界定政策问题到提出政策方案再到政策实施出发，建构职业教育政策制定的周期循环模式（如图2）。该模式监测内容详尽，收集和反馈信息及时，能给政策制定者、实施者提供决策依据。[28]同理，构建我国校企合作政策监测体系可以采取周期循环模式，从确定校企合作政策监测指标、收集监测资料、效度监测与效度评价等四个环节构建政策监测系统（如图3）。

根据指标测量的用途，监测指标可分为投入性指标、产出指标和结果指标。[29]就投入性指标而言，校企合作政策主体应该按照预期规划，分配政策实施所需要的人力、财力、物力资源等。产出指标是可观望到的政策变化，即企业在政策文本中直接可见的实际条款能够实现。校企合作政策的制定要充分考虑企业参与职业教育办学的现实目标与理想目标，并且更应该优先解决企业参与职业教育办学的现实目标，即企业通过参与职业教育办学真正可获得的“福利”。结果指标是一种满意度指标，注重考量政策目标的达成情况。其中，投入性指标与产出指标属于中间指标，结果指标属于终期指标。基于此，校企合作政策效度监测体系的监测指标确定为参与职业教育办学企业的政策满意度。

监测资料收集的完备程度直接影响校企合作政策效度评价的最终结果，进而对提高校企合作政策的效度产生影响。鉴于此，监测资料可从两方面收集。一方面，收集校企合作的相关政策文本、相关部门或单位已收集好的资料等。当然，这类资料的针对性与客观性需要进一步评估。另一方面，基于校企合作的政策规定实地调研企业参与职业教育办学的情况。这类资料收集成本高，但因其数据科学性较强，可以为监测提供必不可少的数据支持，遂成为监测资料获取的重要途径。同时，实地调研的样本数量有一定局限性，因此，建立地方校企合作政策效度监测体系实为必要。

进行效度监测是校企合作政策效度监测体系的重要环节，其监测结果决定着政策效度评价。首先，在对收集到的相关资料进行分类、统计、汇总的基础上，归类整理并存档收集到的资料，以备校企合作政策调整的需要。其次，假设校企合作政策可以达到预期目标，进而通过收集到的资料进行指标测量，验证校企合作政策的实施效度。此外，基于效度监测撰写校企合作实施效度监测报告，分析政策制定存在的问题，为后续的校企合作政策实施提供建设性意见，进而提高校企合作政策实施的效度。

（二）建立利润代替补偿机制

建立利润代替补偿机制根植于实现校企合作双赢，迎合企业追求利益最大化的经营目标，充分调动企业参与职业教育办学的积极性。

在企业利益与社会利益的权衡过程中，澳大利亚和英国通过政府调节高昂的培训成本，采取了一系列的经济激励政策，有效地利用了经济杠杆去撬动行业企业这个巨大的资源宝库。如澳大利亚，有条件地减免职业教育附加税，提供专项企业培训的资助。[30]英国政府同样提供资助来发起由企业主导的培训计划，推行国家雇主培训项目，以支持企业推行现代学徒计划。[31]

澳大利亚与英国激发企业参与职业教育办学与培训主要是依靠财政补贴与税收优惠政策。鉴于我国职业教育发展的实际，建立我国企业参与职业教育办学的利润代替补偿机制可以从两个方面着手。一是通过财政补贴与税收减免。按照企业参与职业教育办学的程度与年限进行“加法式”税收减免，参与程度越广、年限越长的企业，逐年逐项加大税收减免的力度；对于提供实习岗位，实际产生了设备耗损、技术人员因指导而误工等费用，国家与企业按一定比例分担。二是政府购买。财政补贴或税费减免不一定是政府对企业职业教育额外成本分担的首选措施，更不是唯一措施。过分依赖税收优惠或财政补贴与税收优惠很难实现良性互动，对促进企业参与校企合作积极性提升效果并不明显，这就需要通过政府购买这种较新方式来增加企业增加校企合作投入的正影响。各地方政府要在确保购买校企合作服务效果的前提下，探索适合本地区、本行业的政府购买机制，真正“让利”给企业，建立利润代替补偿机制，解决企业参与职业教育办学的后顾之忧。

（三）创新设计职业资格准入制度

欧盟职业教育与培训政策运行机理的特点，可以简单概括为职业资格的“流动”促进劳动力的跨国流动，职业资格的高度开放和灵活，回应了知识经济对职业教育培训的客观要求。[32]欧盟为了使职业资格的取得过程变得更加灵活，进一步将职业资格“单元化”和“学分化”，职业资格取得过程与劳动力市场双向流通，为充分就业创造了积极的条件（见图4）。

依据欧盟职业资格流动性与开放性，为了改变我国“证出多门”的现状，建立国家统一的职业资格证书制度非常必要，统一的职业资格制度和严格的劳动准入制度，使企业认识到接受教育和培训的必要性，行业企业在本行业职业资格的框架下管理和开发人力资源。要求或鼓励企业与职业学校共同参与职业资格证书的设计与评估，使职业资格证书能够真正代表用人单位的利益，增强对职业资格证书的劳动力市场认可度。同时，进一步完善“双师型”教师队伍建设的政策设计，从法律和政策层面科学引导与搭建校企双方人员相互流动的“立交桥”，放宽企业技术技能型人才进入职业学校担任兼职教师的资格限制，做到“有手艺就可以进课堂”。职业学校在设置教师岗位时，适当预留一部分岗位用来满足企业人员的参与供给，同时，企业对于这些参与职业教育办学人员同样按劳发放薪酬，使得企業的“能工巧匠”可以毫无顾虑地聘任到职业学校担任兼职教师，学校的教师可以平稳地深入企业“做工学习”，有技能的企业人才到学校传授技能，知识本位的职业学校教师去企业学习技能，进而充分调动了企业参与职业教育办学的积极性。

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（责任编辑 陈志萍）