林源源

[摘要]通过对公共管理视角进行界定，对P2P网络借贷平台的现状进行分析，以“e租宝”为案例，对P2P网络借贷风险存在的原因进行探索。提出通过完善市场运行机制、政府运行机制与社会运行机制这三大机制并建立三者间的互动与协同新机制来实现P2P网络借贷平台的风险管理。

[关键词]公共管理视角；P2P网络借贷；e租宝

一、概念的界定

（一）公共管理及其运行三大机制

公共管理是对公共事务的管理，具体是指主要的执行主体政府及其他公共机构，从满足公众和促进社会经济的发展的两个层面出发，实现对各种涉及公众利益的公共事务的有效管理。政府运行机制、市场运行机制和社会运行机制三大机制构成了公关管理完整的运行体系。

公共管理的政府运行机制主要是从政府发挥公共管理职能的角度出发，通过充分发挥国家机制的作用，向大众提供公共服务，对公共事务进行有效的管理。地方政府必须从满足社会需求出发，向大众提供地方公共服务，包括维持公共秩序、实现地方公共产品的合理供给、保障福利、维护公共环境的整洁、建设公共空间等。公共管理的市场运行机制主要以市場供求平衡为基础，从而实现资源的有效配置。公共管理的社会运行机制突出了重视公民参与的重要性，为了纠正现实生活中存在的“政府失灵”与“市场失灵”等问题，希望能在政府和市场之外寻求第三方共同管理参与的机制。

（二）公共管理视角的界定

根据本文的研究意图，首先对公共管理视角进行界定，笔者认为公共管理视角就是在了解和运用公共管理机制体系的基础上，在公共管理的框架中对研究对象进行充分的研究和分析。对P2P网络借贷平台建设通过公共管理视角介绍目前发展的现状，分析存在的问题，对症下药，找出解决问题的办法和措施。本文从这一角度出发，把P2P网络借贷平台建设放在公共管理的市场运行机制、政府运行机制和社会运行机制中，分析我国P2P网络借贷平台风险管理中存在的问题，并试图通过完善这三大机制来实现P2P网络借贷平台的合理建设。

二、中国P2P网络借贷的发展概述

（一）P2P网络借贷的概念

目前国内学者对P2P（Peer-to-peer lending）网络借贷的概念认识在总体上是一致的，即有理财计划的个人将盈余资金以信用贷款的方式，通过网络借贷平台贷给资金需求者。P2P网络借贷平台的产生和发展是依托于互联网的广泛普及，满足大量中小投资者理财投资和小微企业和个人贷款的需求，其本质与民间借贷一致。

（二）我国P2P网络借贷平台的发展现状

伴随着“互联网+”、“普惠金融”等概念的推广，2013年6月以余额宝为代表的互联网金融产品走进公众的视野。P2P网络借贷作为互联网的主要组成部分，如图1所示，无论是从网络借贷累计成交量还是从平台增加数量呈现爆炸式的增长，P2P网络借贷累计成交量从2014年12月底的2528.17亿元到2016年底的20636.26亿元，成交量增长八倍，平台数量也从原来的1942个增加到2016年的5877个，两年内平台数量增加3935个。

隐藏在P2P网络借贷规模的快速膨胀的表象下，是大量问题平台的出现。根据网贷之家数据显示，2017年1-11月P2P网络借贷平台累计数量变化趋势不大，从1月的5881个到11月的5965个。值得关注的是正常运营平台数量和累计问题平台数量的对比，如图2所示，2017年1月正常营运平台2407个，累计问题平台数量3474个，到2017年11月正常营运平台只有1975个，远远低于累计问题平台的数量4008个，正常营运平台占比不断下降，从1月份的40.93%下降到11月份的32.76%，P2P网络借贷的发展进入明显的瓶颈期。

三、P2P网络借贷平台典型事件介绍

（一）“e租宝”事件和“e租宝”模式

“e租宝”事件是由金易融（北京）网络科技有限公司运营的“e租宝”网站以及其关联公司进行虚假担保、虚假项目涉嫌违法经营的活动。“e租宝”提供的互联网金融交易平台通过所谓的“互联网+融资租赁”模式进行虚假宣传，是中国当代版P2P网络借贷的庞氏骗局。

“e租宝”模式是借助融资租赁和P2P网络借贷平台，融资租赁公司通过购买项目公司所需要的机器设备取得融资租赁权（收取租金的权利），并将融资租赁权通过“e租宝”转让给平台的投资者。投资者定期取得项目公司提供的租金，项目公司在期满取得机器设备的所有权，融资租赁公司和“e租宝”网络借贷平台获得手续费。从宣传信息上看“e租宝”以获取融资租赁项目的融资租赁权明确平台投资者的资金流向，对中小投资者更具备说服力，但最终经查实，“e租宝”网络借贷平台95%的融资租赁项目均是平台虚构。

（二）“e租宝”事件主要经过

1.兴起阶段（2014年7月至2015年2月）

2014年7月，“e租宝”平台上线，创办公司属于钰诚集团全资子公司，随后相继推出“e租年享”、“e租月享”等理财产品，事件拉开序幕。“e租宝”自上线就以“互联网+融资租赁”区别于传统P2P网络借贷平台，明确的投资渠道反衬自身模式的安全。在此期间，“e租宝”极力宣传的两大事件：2014年10月，“e租宝”获得“中国互联网诚信示范企业”称号；2015年2月，“e租宝”邀请多位经济学家和企业家在人民大会堂参加“互联网+融资租赁”模式探讨年会，并且《环球时报》对此次年会进行了全版报道。两大事件提高了公众对“e租宝”网络借贷平台的关注度和信任感。

2.扩张阶段（2015年3月-11月）

“e租宝”通过大量广告宣传、参加各类论坛、节目专访等方式树立正面、创新的形象并走人大众视野，进入扩张阶段。其中代表性事件有：赞助新华网两会报道；在“新闻联播”开播前投放广告；其实际控股公司响应国家“一带一路”倡议成立东南亚联合银行，开展离岸金融业务；平台实际控制人丁宁接受中国政府网专访；平台获得国家信息安全保护等级第三级和CCCI信息安全管理体系认证，平台融资租赁借款标的通过中登网进行交易登记。据统计，“e租宝”广告宣传费在这一阶段达到9915万，投资者投资热情明显高涨，如图3所示。

3.问题曝光阶段（2015年12月至2016年2月）

2015年12月4日，网贷之家曝光“e租宝”深圳分公司的相关人员被带走调查，新华社发文称“e租宝”网络借贷平台涉及非法集资接受公安部门调查，网贷之家研究报告称平台可能存在流动性风险，“e租宝”网络借贷平台12月8日关停服务。2016年1月，事态进一步恶化，公安部门批捕“e租宝”西安相关负责人，新华社再次发文揭露平台违法经营的内幕，中央电视台曝光“e租宝”95%融资租赁项目均是虚构，“e租宝”非法经营的真相揭露在大众面前。

4.调查处理阶段（2015年12月至今）

2015年12月，随着平台内幕不断被曝光，相关调查也同步展开。公安部门对“e租宝”网络借贷平台相关人员涉及的违法犯罪问题进行调查取证，并开通相关信息登记平台收集非法集资案件中投资人信息。2016年，公安部“e租宝”案件专案组多次发布公示，向大众通报案件进展状况，同时“e租宝”案件进展还受到了银监会和最高检相关部门的关注。习近平主席在网络安全和信息化工作座谈会上指出“e租宝”打着“互联网”旗号，造成了十分恶劣的社会影响，“e租宝”事件成为2015年P2P网络借贷平台的典型负面案例。

四、公共管理视角下P2P网络借贷风险产生的原因

根据对公共管理视角的界定，结合“e租宝”案件，运用政府、市场、社会三大运行机制全面探索我国P2P网络借贷风险出现的原因，研究我国P2P网络借贷平台风险管理症结所在，以期为如何通过协同三大机制，完善我国P2P网络借贷平台的发展奠定基础。

（一）政府运行层面分析

1.政府监管措施不健全

P2P网络借贷平台在2007年引入中国，最开始的拍拍贷采用无担保、无抵押的纯线上模式，备受大众关注，随着网络借贷规模的增长，借款人的违约成本很低，P2P网络借贷平台的进入基本上不设门槛，导致大量的借款人违约，平台诈骗、跑路的现象出现。2014年中国才开始逐步完善P2P金融监管体系，但对平台的监管只是参照《合同法》的相关条例，不具备针对性。直到2016年8月4日，《网络借贷管理办法》的出台，确定了P2P借贷业务实行“双负责制”，由中央监管部门（银监会）负责日常行为的监管和管理制度、规则的制定。地方金融监管部门负责“网贷”的机构监管。新规的出台确立了银监会在网贷业务中的主管地位，银监会实施的金融监管应对互联网新风险的反应速度有待提升，地方金融监管部门经验和人员不足等诸多问题都仍待解决。

2.相关法律法规不完善

从互联网相关法律法规的建设进程来看，为保证P2P网络借贷平台健康的发展所提供的法律环境有待进一步完善。目前国内正在试运行的法律条款《网络借贷管理办法》，仍处于摸索的阶段。面对状况百出的P2P网络借贷平台问题，《网络借贷管理办法》对P2P网络借贷平台、借款人、投资人等主体如何解决纠纷提出了多种方案：通过自行协商、行业协会进行调节、仲裁、法院审判等途径，同时对P2P网络借贷平台的推出机制进行规范，但《网络借贷管理办法》对大量问题平台的处理未做出规定。

（二）市场运行层面分析

1.平台项目审核操作不规范

P2P网络借贷平台一般是通过对合作企业进行实地考察，结合平台自身的评价体系决定借款项目是否通過审核。平台要求借款企业提交营业执照、财务报表、银行流水单等相关的信息和财务资料，通过对资料的认证进行借款企业信用评级，但相关资料存在造假的可能性，对资料真实性的评价本身存在难度。还出现一些网络平台怠于对借款企业提供的资料进行审核，出现2014年广融贷借款逾期事件，投资者蒙受损失，大量存款不能提现。同时，我国目前征信系统不完善，P2P网络借贷平台没有征信系统的使用权，在一定程度加大了对借款项目的审核难度，平台存在项目审核失败的风险。

2.平台资金托管和担保制度不完善

资金托管和担保制度的建立有利于推进P2P网络借贷平台在运行过程中的合规化和透明化。由商业银行对平台资金进行托管，对维护客户的资金安全起到很好的保障作用，同时也能极大地预防P2P网络借贷平台出现携款潜逃和诈骗的情况出现。截至2017年2月，根据不完全统计，完成银行资金监管的P2P网络借贷平台的数量128家，占累计平台总数比重仅为2%。目前，实际运行中仍是在投资项目经由平台撮合成功后，投资的资金就由商业银行或第三方支付转入平台，平台实质上还是拥有自由支配资金的权利，从而出现监管真空地带。“e租宝”事件中为平台提供的担保的企业同属一个控股集团——钰诚集团，这种关联性担保属于明显违规，一旦平台出现问题，必然损害投资者的合法权益。

（三）社会运行层面分析

1.社会大众接受信息具有被动性

“e租宝”事件的发生很大的一个特征是平台向公众发布了很多不全面的信息。例如，“e租宝”在向大众宣布获得“诚信企业网站”称号的授权，实际上“诚信企业网站”称号是对第三方网站真实身份提供的认证服务，“诚信企业网站”是对平台网站的身份、运行监控、木马病毒监控等诚信安全功能进行集成认证，并不对网站的经营业务、风险等级、财务状况进行认证。平台融资租赁借款标的通过中登网进行交易登记，中登网也只是提供产品的登记与查询，说明企业登记者具有较为完整的工商信息，并不能说明产品的真实性。

与此类似的是平台获得国家信息安全保护等级第三级和CCCI信息安全管理体系认证。“e租宝”实际上是利用了公众对信息获取的被动性，公众受到不全面信息的引导，缺少主动获取信息的意识，信息不对称导致投资者的投资误判。

2.缺乏统一的信息发布渠道和评级机构

《网络借贷管理办法》中规定获得营业执照的网贷信息中介机构必须到地方金融监管部门备案登记，地方金融监管机构有权对P2P网络借贷平台进行评估分类，并向社会公布评估结果。这一政策的推行有利于中小投资者对数量繁多的P2P网络借贷平台进行甄选，但操作的具体过程显示P2P网络借贷平台的评估结果是具有地域性的，互联网经营又带有明显的跨区域性和空间性，两者之间存在矛盾。

P2P平台在跨地区经营时，出于自身利益考虑，可能向投资者隐瞒或美化评级结果，由于缺乏统一的信息发布渠道，投资人在进行理财规划时获取平台信息要到所属地进行查询，地方金融监管机构在信息评价过程中由于标准不统一存在差异，缺乏统一的实施主体，很容易出现监管真空的问题，引发新的道德风险。在现行制度下，由于道德风险和逆向选择的存在，如何降低投资人获取信息成本仍是亟待解决的问题。

五、公共管理视角下P2P网络借贷风险控制的建议与对策

根据公共治理理论的要求，借鉴相关风险管理理论的基础上，结合我国经济发展实际情况，为我国P2P网络借贷风险控制提出建议。

（一）政府运行机制方面的建议与对策

1.落实政府监管措施

根据规定，坚持银监会和地方金融监管部门对P2P网络借贷平台分别实施行为监管和机构监管的指导原则，细化监管细则。首先，明确平台的参与门槛，并且要求P2P网络借贷平台定期提交平台报告到责任部门。当主体发生纠纷时，通过对责任部门存档资料进行查询平台，为平台是否存在误导消费者信息提供依据。其次，政府在重监管的基础下，帮助P2P网络借贷平台进行风险识别和梳理，大力推动平台合法的金融创新活动，建议政府开放数据，为平台做出信贷决策提供数据支持。最后，引导平台加强借贷双方的信息透明化，维护投资者的合法权益，实现“依法”监管和保护消费者的目的。

2.健全相应的法律法规

政府相关部门对于P2P网络借贷平台仍缺少相应的政策法规予以约束并规范其行为。因此应尽快出台和完善相应的P2P网络借贷平台投资融资法律法规，为平台在进行投融资工作时提供可靠的法律依据，形成有效的法律约束和规范机制，已成为规避P2P网络借贷平台风险产生的最紧迫任务。银监等相关部门应当在此基础上出台实施细则，例如应对P2P网络借贷平台的设立标准、资金项目、相应的担保制度进行明确的界定，出台对问题平台的处理方案从而使P2P网络借贷平台的管理方式落实到实处，同时使得P2P网络借貸平台在开展投融资业务时有章可循，切实加强平台管理，通过内外部约束机制同时发挥作用，对风险起到有效的防范和化解。

（二）市场运行机制方面的建议与对策

1.明确金融职责，强化审核流程

P2P网络借贷平台应明确自身的金融职责，与传统的金融机构提供的金融中介服务不同，平台应该是作为独立于资金供应者与资金需求者的第三方，为双方提供信息中介服务。只有明确自身的服务定位，加强平台道德建设，将工作重心切实转移到对投资项目的审核，对投资顾客的资金负责，才能促进P2P网络借贷平台良性发展。在平台运作过程中，资金供应者和资金需求者建立借贷关系，平台应强化风险评价体系，规范自身操作，对企业进行实地考察时，申请当地政府的支持，分析借款企业的真实营运状况。同时，引进相关财务人才对企业提交的报表进行审核，查看是否存在弄虚作假，强化平台项目审核流程。

2.健全平台资金托管和担保制度

目前，央行明确表示应建立P2P网络借贷平台第三方托管制度，为了加强对平台资金的监控，应尽快制定平台资金具体托管细则和资金清算管理方案。托管资金的商业银行必须对资金用途进行严格把控，避免再次出现“e租宝”事件中的非法集资，编造虚假投资项目进行“监守自盗”的问题。平台引入第三方担保机构，应对第三方担保机构的资质进行说明，在平台上展示第三方担保机构的抵押文件、营业执照，保证第三方担保企业的真实性。同时对平台的经营企业与第三方担保企业是否存在关联性，是否存在股权交叉的问题进行说明，排除“自我担保”的范畴，保证第三方担保企业的合规性。

（三）社会运行机制方面的建议与对策

1.引进传媒监督机制，促进平台真实信息传导

由于公众对平台信息接收的被动性，而平台对外公布的信息又不完整。为了对P2P网络借贷平台进行有效的防范，其中至关重要的一环就是加强对P2P网络借贷平台的信息披露。完整的信息披露制度应该包括平台的资金来源状况、承建项目介绍、项目信贷资金构成和担保情况、项目建设情况、资金使用情况等多方面。

同时信息披露制度可以引进会计师和评估机构公共参与，促进平台真实信息的传导，也是实现对网络借贷平台风险监控的有效途径之一。同时，提倡P2P网络借贷平台的信息披露机制中可以加入相关的传媒机构作为中介，让公众能够快速掌握P2P网络借贷平台的投资项目决策。通过增加P2P网络借贷平台相关信息的透明度，实现民众的共同监督。

2.开通全国性的信息发布渠道和评级机构

降低投资人获取信息的成本更多要依靠民问机构，通过民问机构和政府部门的合作来满足大众的需求，可以提高效率并且有效地节约成本，运用和实践民营化模式。目前在互联网资源中已经涌现一批把发布平台信息作为主营业务的门户网站，例如网贷天眼、网贷之家等，在“e租宝”事件中，网贷之家就曾经发布研究报告对“e租宝”平台的流动性提出质疑。

但目前P2P平台的门户网站权威性不足，存在门户网站发布信息的渠道标准不统一，权能、利益界限不明等问题，这是投资者和P2P门户网站进一步合作需要解决的问题。地方金融监管部门将平台信息发布渠道和评级权力授予最能发挥其价值的平台信息门户网站，更具有效率，能起到降低交易成本的作用。