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生态环境损害赔偿的相关问题研究

2018-09-03陈大业

西部论丛 2018年8期
关键词:生态环境法律

陈大业

摘 要:本文围绕生态环境损害赔偿进行研究,介绍生态环境损害赔偿的内涵及构成后,探讨当前我国生态环境损害赔偿制度存在的主要问题并设计解决方案。

关键词:生态环境 损害赔偿制度 法律

一、问题的提出

可持续发展是全球经济发展中都非常关注的问题,强调人口、资源、环境等的协调与可持续发展。可持续发展理论注重人与自然、经济与社会等各个方面的协调发展。在经济发展中,也需要保护生态资源环境。生态环境保护是可持续发展的必然要求,在2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中明确提出到2020年建立责任相对明确、渠道相对通常、技术相对规范、保障有力、赔偿到位且修复有效的生态环境损害赔偿制度。在2005-2017年,生态环境损害赔偿的单笔赔偿金从200万元增长到了6亿元,体现了国家对生态环境损害赔偿制度的重视与制度的发展。但是,侵害生态环境的系列问题仍然存在,有效建设生态环境损害赔偿制度,与生态环境污染罪等法律相互配合,可以比较好地形成法律对生态环境的保护。但是,当前我国生态环境损害赔偿制度还存在一定不足之处,需要结合实际需求做出改进。

二、生态环境损害赔偿的内涵及构成

(一)生态环境损害赔偿的内涵

生态环境损害赔偿也就是对于生态环境造成损害所需要承担的赔偿责任。基于无损害无责任的基本原则,其损害赔偿是建立在真实发生的生态环境损害基础上的。2014年我国环保部发布的《环境损害鉴定评估推荐方法(第 II版)》内容中规定了环境损害是“因污染环境或者是破坏生态的行为而导致人体健康、财产价值或生态环境及其生态系统服务的可观察或可测量的不利影响或改变。在第4-5条内容中进一步规范生态环境损害是因为污染环境、破坏生态的行为而直接或间接地引发生态环境可观察或可测量的不利变化,这种变化包括物理、化学或生物特性层面的变化。综上,生态环境损害专指属于生态環境本身的损害,是与人身损害、财产损害相并存的一种特殊的损害行为。生态环境损害中包括生态环境本身遭遇的损害,也可能涉及财产或人身损害。

(二)生态环境损害的构成

生态环境损害赔偿的认定是基于生态环境损害的判定,这就需要了解生态环境损害的构成要素:

第一,规范要素:环境法权益、法益受损而出现的一种不利益状态,包括侵犯环境法权利和环境法益的行为,环境法权利和环境法益受损的状态两种情形。生态环境损害的原因一般是环境污染、生态破坏等,往往与人们的生产生活方式不合理有一定关系,这个损害可能是长期形成的,也可能是某些特殊损害行为发生而快速产生的。生态环境损害的救济往往也是二元性的,往往涉及到个人利益主体和公共利益等。

第二,生态环境公益:生态环境侵害行为并非直接针对他人的人身或财产实施侵害,但是通过侵害生态环境最终可能会给公私利益产生不同程度的侵害。2015年颁布实施的《环境保护法》中增加了环境公益诉讼,这对于确定生态环境损害赔偿责任是有一定帮助的。在生态环境侵害中涉及到的公共利益具备整体性、非排他性、主体不特定性等特点,这就使得侵权法无法有效覆盖生态环境侵害的全部内容和特点,并不适合以侵权法进行界定。

三、生态环境损害赔偿存在的主要问题

(一)生态环境损害赔偿相关的审计制度不佳

生态环境损害赔偿的确定,需要确定损害程度或者确定量的内容。而生态环境资源审计是借助审计工具对身体环境的损害程度进行判断的一种可行方法。但是,目前我国环境资源审计的法律基础并不完善,这就导致环境资源审计的法律风险可能相对较高。就我国环境资源审计相关的法律制度而言,权责不明确且缺乏相应的有效惩罚机制导致其法律监督效果不佳。且根据地方政府治理的行政区域限定,在环境保护、生态保护等方面的行政权力也有明确的区划分割,而在行政交叉区域或者区划不明确的地方,生态环境资源保护以及相关的生态环境审计开展会受到限制。如,大气保护主管部门的权威度不高,自然就无权对环境保护及相关工作进行独立审计或者组织审计。而环保工作的开展,往往也涉及到很多的行政部门,而负责的行政治理绩效制度,也使得环境保护越差的部门,对于环境审计的配合程度越低,阻碍环境审计开展。环保部门的环境保护措施能否完全执行,执行效果如何,也有很大的外部性,从政绩的角度而言,环境保护部门对生态环境资源审计的积极性比较差。

(二)生态环境损害赔偿的额度较低

生态环境损害赔偿要完全弥补或修复受损害的生态环境,往往金额巨大。但是当前我国还没有建立确实可行的环境损害赔偿赔偿制度,多数的生态环境损害赔偿金额较低,甚至无法有效弥补已经造成的公私利益损害,更不要说有效的生态系统修复。比如著名的儿童血铅中毒事件引发了社会各界关注,但是此类案件中造成水源污染的企业和法人等并没有得到有效的处罚,其赔偿的金额并不足以对受到损害的血铅中毒婴儿的治疗和后续回复,更不要说相关的家庭遭遇的精神损害的赔偿。从这个角度而言,当前我国生态环境损害赔偿的额度比较低,并不能有效发挥制度功能。在2017年8月绿会诉腾格里沙漠污染案判决,八家被告企业共承担了近6亿元的污染修复费用,这个案件也被最高法列为2017年度典型案例。虽然案件中判定被告企业6亿元的生态环境损害赔偿金,但是截止到2018年6月末,这个赔偿金还没有完全执行,这个问题也需要特别关注。

(三)生态环境损害赔偿相关公益诉讼发展滞后

与一般的人身或财产损害赔偿不同,生态环境损害赔偿的实现需要有效公益诉讼。生态环境损害赔偿的公益诉讼可以实现政府主导、公众参与下的有效损害赔偿。而公益诉讼中,政府相关部门实际上依据环境资源质量、数量负责,并代表受损生态环境的公共利益等索赔,用以环境修复或者侮辱治理等。但是,当前我国生态环境损害赔偿的公益诉讼发展中,还没有健全的公益诉讼程序和执行制度。在部分生态环境损害行为发生后,部分地方政府部门并没有履行公益诉讼的责任,或者公益诉讼后很难执行判决结果,这都会影响生态环境损害赔偿制度的法律效果。

四、健全生态环境损害赔偿的建议

(一)推动生态环境审计发展辅助生态环境损害赔偿确认

确定生态环境的损害程度,需要适度地发展生态资源环境审计制度,借此更加准确地评估某些行为引发的损害后果。环境资源审计要注重村镇企业发展与当地环境治理的关系。且需要注重在这个过程中,将生态技术、节能减排,提升劳动生产率与环境保护紧密地结合起来。有效完善的法律政策规范,是约束环境资源审计行为,明确各方权责,并降低环境资源审计风险的重要要求。在目前我国环境资源审计缺乏有效法律规制的情况下,这一措施对环境资源审计风险的防范至关重要。重点强化对环境资源审计风险的界定,对于环境资源审计风险的各种行为确定明确的法律定位,并由此对相应行为人的权责归属以及责任追求进行完善,提升法律对于环境资源审计风险的控制能力,避免环境资源审计人员钻法律漏洞促使环境资源审计风险发生。政府环境审计人员应该定期进行自主专业知识学习,并积极学习最新审计法规及审计知识,注重对最新环境资源审计的规定,以及政府会计等相关知识进行深入研究,将其更好的运用到环境资源审计中,才能够更好的促进其职能发挥。

(二)适度提升生态环境损害赔偿金额并建立救济制度

针对当前我国生态环境损害赔偿金额相对偏低的问题,需要对于生态环境损害赔偿的赔偿金额适度加以提升。要明确生态环境损害的责任归属,明确造成损害后果的法律责任归属的前提下追究相关责任,并实施生态环境损害赔偿制度。我国《侵权责任法》与《环境保护法》对环境损害虽有相关规定,但还不完全符合严格责任的要求,这就需要进一步明确其责任归属,对民事责任与刑事责任合理区分的同时,必须确保民事赔偿责任得到完全的补偿。这就需要特别注重达成有效的污染治理、生态修复、人身和财产损害弥补的金额。但是,生态环境损害的结果复杂,损害赔偿如果是一次性的足额赔偿或者持续性赔偿,则往往很难有效执行。因此,应该适当地提高生态环境损害赔偿的救济制度,包括国家可以建立对生态环境损害赔偿的救济金,也包括强制要求可能引发生态环境污染的企业组织等购买责任保险等来减少生态环境损害赔偿制度执行障碍。实践中,有一些企业组织等对于其造成的生态环境损害赔偿责任无力支付,甚至已经破产、倒闭等,对此就可以建立国家救济金,来应对此类生态环境损害赔偿需求。污染损害健康严重的,存在治疗的长期性和治疗费用的难题,如若实行国家公益救济基金制度,可以较好地解决问题,而这就需要构建专门的公益事业救济金,并且建立专门的基金管理机构和监督机构,确保救济金发挥作用。此外,积极发展环境污染责任保险,提升企业组织对此类保险购买的强制性和积极性,借助保险分担风险。

(三)推动生态环境损害赔偿公益诉讼发展

生态环境损害赔偿的公益诉讼发展,实际上赋予了政府优先的救济主体资格,同时也强调了政府管制的合理性、注重公众参与,将公民、法人与其他组织等作为救济的第二层次主体。理论上,必须是在第一层级的主体不履行维护和救济生态环境公益的情况下,才能启动第二层级主体的救济程序。相对而言,政府部门主导的公益诉讼相对于公民或法人主导的诉讼更加有效,可以较为迅速地实现对生態环境损害的赔偿。建议生态环境公益诉讼做出细化,特别是诉前禁令、诉前财产保全、诉前证据的保全等制度都需要得到明确,并且确保在起诉前就由人民法院申请实施责令停止有关行为的措施,进而降低岁生态环境的污染或继续破坏。基于责任成立的判断,适当采用惩罚性赔偿等方式来弥补生态环境损害的主观过错。创新生态环境损害赔偿诉讼的判决执行方式,引入分汽配城、环境保护技术改造费用抵扣赔偿、替代修复等赔偿或修复责任。在责任追究基础上需要适度地通过转换责任执行方式来更好地实现经济发展与环境保护上的平衡。此外,生态环境损害赔偿协商与诉讼的衔接机制也需要具体问题具体分析,要制定《生态环境损害赔偿协商与诉讼衔接的指导意见》,进而逐步引入强制执行等特定制度,确保生态环境损害赔偿的公益诉讼得到有效落实。而对于未达成生态环境损害赔偿协议的,在生态环境损害索赔权人提起诉讼之前,环保组织也可以针对同一损害提起环境公益诉讼来直接适用《环境保护法》和关于环境民事公益诉讼的司法解释,这样也可以比较好地实现对生态环境损害的赔偿效果。

参考文献:

[1] 吕忠梅.“生态环境损害赔偿”的法律辨析[J].法学论坛,2017(3)

[2] 程飞鸿.论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接[J].法制与社会,2017(1)

[3] 张梓太;吴惟予.我国生态环境损害赔偿立法研究[J].环境保护,2018(5)

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