韩 璐，孟 鹏，蒋仁开，徐保根，张冰松，陈美景

（1.浙江财经大学土地与城乡发展研究院，浙江 杭州310018；2.中国土地勘测规划院，北京100035）

1 引言

20年来伴随着中国最严格的耕地保护制度，耕地占补平衡政策得到了不断的完善，同时在政策实施中，也逐步暴露出“占多补少”“占优补劣”等现象，由此带来了耕地质量下降，生态环境破坏等诸多问题[1-2]。2017年2月，国务院出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出“控增量、调方式、算大账、差别化”的思路，完善耕地占补平衡的实现方式和管理方式。2017年底，国土资源部发布了《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》，提出了更加严格的耕地占补平衡要求。学界多年一直关注耕地占补平衡研究，对政策问题和实现途径[3-4]、成效和局限性[5-6]、易地占补的问题和方法[7-8]、质量评价体系[9-10]、耕地产能占补平衡[11-12]等进行了深入探讨。2018年中央一号文件“乡村振兴战略”的提出，为耕地占补平衡的改进和政策的完善提出了新的挑战和机遇。在此背景下，从城乡要素互动视角出发，如何推动城乡融合与乡村振兴成为当前关注热点。本文从分析耕地占补平衡的问题及逻辑根源入手，探讨新时代背景下如何实现科学的耕地占补平衡，以期对耕地占补平衡方式改进与管理决策提供借鉴和参考。

2 耕地占补平衡的发展阶段与政策绩效

2.1 耕地占补平衡的发展阶段

中国耕地占补平衡政策经历了数量—质量—生态平衡的三个阶段：（1）以耕地占补平衡政策写入《土地管理法》为起点的数量平衡政策时期（1997—2003年），耕地总量减少、粮食减产的矛盾十分突出。……