林 坚，刘松雪，刘诗毅，2

（1.北京大学城市与环境学院，北京 100871；2.国土资源部国土规划与开发重点实验室，北京100871；3.北京大学城市规划设计中心，北京100871）

构建国土空间开发保护制度，从制度上“着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”，是新时代中国特色社会主义生态文明制度建设的重要内容。中共十九大报告提出，“改革生态环境监管体制”，“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。中共十九届三中全会和第十三届全国人民代表大会第一次会议决定成立自然资源部、国家林业和草原局等部门，作为落实国土空间开发保护制度的主要职能部门。因此，本文试图探讨在新的历史条件下，构建国土空间开发保护制度的关键支点及其科学内涵。

1 认识国土空间的双重特性：“区域”和“要素”

1.1 国土空间的概念形成与国土规划实践发展息息相关

“国土空间”这一概念综合了“国土”与“空间”两个概念，可以分别追溯到20世纪80年代初借鉴日本“国土规划”开展国土整治和区域规划的讨论[1]，以及21世纪初借鉴欧洲各国“空间规划”来改革国民经济发展规划和区域规划的讨论[2]。这两次讨论都是由国家发展改革委（原国家计委）主导，主体功能区规划的提出即是后一次讨论的成果[3]。基于这两次讨论的语境，“国土空间”这一概念是对原先“国土”概念的进一步确认。……