刘亚颉

摘 要： 文章在梳理我国扶贫政策演变过程的基础上，总结了我国当前扶贫开发面临的问题和挑战。梳理了我国当前扶贫开发工作中的难点，指出了我国精准扶贫政策在操作过程中存在的问题和面临的困境。

关键词：精准扶贫；政策演变；问题及挑战

十八大以来，我国扶贫事业一路蒸蒸日上，取得了令人欣慰的成就。贫困问题已得到基本解决。但是，当前我国脱贫攻坚任务仍然艰巨，按照家庭年人均纯收入低于2855元的贫困标准，我国仍然有大量贫困人口。贫困地区经济落后，人民生活水平低下的问题仍然存在。在此大背景下，我国总结经验教训，提出精准扶贫政策。精准扶贫政策适应新时期新特点，更具针对性和操作性，但在实际实施过程中仍面临不少问题。

一、我国扶贫政策演变及其挑战

1.贫困治理政策的演变

农村地区衰退或发展滞后带来农村贫困化的严重社会问题是城乡二元结构体制所致，也是高速城市化引发的“隐疾”，农村贫困化问题成为制约我国协调可持续发展的主要阻力。贫困问题依地区和时间的不同而不同，具有动态变化性。因而必须因地制宜，分情况制定并动态调整贫困治理政策与对策。随着对扶贫工作实践的总结和探索，我国逐步形成了具有中国特色贫困治理政策体系。这一过程主要分五步推进：（1）1978年至1985 年，以农村制度改革之剑斩贫困之疾的发展阶段；（2）1986年到1993 年，以有计划、有组织地对焦贫困区域，助推大规模开发式扶贫推进阶段；（3）1994年到2000年，以解决温饱助推脱贫攻坚阶段；（4）2001年到2010年，巩固温饱成果、进一步提升生产生活质量的扶贫开发阶段；（5）2011年以来，以确保全面实现小康为主要目标的精准扶贫新阶段。这一过程展现出我国扶贫工作以解决温饱带动全面小康，以整体推进助力精准突破的路径。贫困治理的政策更趋具体化、目标更趋明确化、措施更趋精确化。

2.新时期脱贫攻坚工作面临的新困境

近些年来，随着扶贫工作的不断推进，新时期我国贫困问题的特征已经发生了翻天覆地变化，贫困问题在新时期呈现出新特征，脱贫攻坚工作面临前所未有的挑战。主要表现在：（1）致贫原因呈现出复杂性、多元性特征。因温饱问题导致的绝对贫困已基本解决，但因病、残、灾、学导致的相对贫困问题越来越突出。（2）贫困主体分散不固定且抗风险能力弱，人口集中地生存条件落后、环境复杂，人口流动性强的地区。弱劳动能力或低文化水平的留守老人或病残人员为主要居住人口。欠缺产业扶贫和就业扶贫的基础，无法产生脱贫的内生动力，难以形成脱贫成果的长效性。（3）贫困治理的投入与成效已经难成正比。以往粗放式的扶贫方式，已经很难使资金和政策真正惠及有需要贫困人口，在新村建设、产业扶贫等扶贫政策的推进过程中，受益多的往往不是真正的贫困户，而是贫困地区中高收入农户，真正的贫困户往往由于个人能力有限以及环境条件等因素的限制难以得到真正帮扶，帮扶措施难以真正落实到人到户，造成扶贫开发的投入与成效不成正比。（4）当前扶贫工作承载的经济社会责任愈加艰巨。扶贫开发是国家助力贫困地区经济社会发展、实现脱贫任务的主要途径。全面建成小康的目标任务对扶贫工作提出了新的、更高的要求，扶贫开发方式的改进已迫在眉睫，必须更进一步使得扶贫开发资金与资源得到优化配置，不断提升扶贫工作的水平和效果，确保打好打赢脱贫攻坚战，实现全面小康目标任务。

二、精准扶贫政策难点与实践困境

精准扶贫政策是我国扶贫工作的总遵循。精准扶贫政策随着扶贫工作的推进一直处于不断地探索和完善的过程，指导我们打好打赢这场脱贫攻坚战。但根据扶贫部门、扶贫工作人员和一线帮扶干部的反馈，以及对各区县及街办乡级扶贫工作的调研实践发现，精准扶贫政策在实施过程中仍然面临不小的挑战和困境。集中表现为精准识别操作难度大、扶贫工作动态管理和考核体系欠缺、帮扶政策措施难落实。

1.贫困户识别标准操作难度大

当前，精准识别标准有两个：一是根据国家扶贫标准家庭年人均纯收入低于2855元的水平制定贫困线识别贫困户。二是“两不愁、三保障的”标准，即“不愁吃、不愁穿”（包括安全饮水），保障义务教育、基本医疗和住房安全。但这两条标准在实际操作过程中仍不可避免难选、漏选的问题。原因在于，一是当前我国农村资产信息平台、家庭微观统计体系不完善、不健全，加之一些贫困人口就业不稳定，收入难以量化，在统计过程中还存在隐瞒收入问题，导致在实际中难以精确掌握每家每户的真实收入情况，给收入标准识别贫困户增加了实际操作的难度；二是致贫原因是多方面的，收入只是反映贫困程度的一个方面，无法全面反映收入之外其他维度的贫困状况，如个人能力性贫困、因灾、因学、因病、因婚导致的支出性贫困等。正因为个体收入难以真实量化以及识别指标的单一性，地方在贫困户精准识别时，注重细化和创新，不断探索更具比较性和操作性的识别方法。实际识别贫困户过程中，在对农户信息调查摸底的基础上，采用召开村民大会进行民主评议的方式进行初次确定，后经两级两次公示、两次审核。与单一的收入水平方式相比，这种方式更具公开性、公平性、可操作性，评选结果也更易为农户所接受，但这种方式也有它的局限性，较强的主观性可能导致区域不公平。村民代表开会评选，在利益、权势驱使下容易受人操控，破坏公平公正性。另外，每个区域下达的贫困户指标的有限性，增加了贫困面广、程度高的地方评选时的难度，很难客观反映不同区域贫困人口的差异状态，造成了区域不公平问题。从实地入户调研情况来看，确实存在漏评、漏选问题。

2.欠缺对精准扶贫工作的动态管理和考核体系

貧困户退出和再入机制不健全。贫困户退出通常结合扶贫资金投入重点和现有的经济基础，确定各乡镇及重点村的脱贫指标后分解下达。部分群众担心脱贫任务户数指标化会出现被动脱贫现象，假脱贫问题。贫困人口缺乏就业技能，务工状况不稳定。虽然在帮扶部门的努力帮扶下贫困户基本实现就业，但大多数贫困人口，集中为打零工，状况并不稳定，自我发展和抗风险能力薄弱，返贫机率较高。同时，贫困户识别程序缺乏灵活性，一年仅一次的动态调整评议机制难以对脱贫人口进行动态跟踪管理。不少贫苦户不清楚脱贫后能不能继续享受扶贫政策、帮扶干部会不会继续帮扶，担心脱贫后不能再享受扶贫政策，因而不愿意退出，产生对政府脱贫政策的不配合，甚至抵触情绪。违背了政府扶贫开发的初衷，使精准扶贫政策的成效大打折扣。

3.贫困人口欠缺脱贫的内生动力

近年来，随着扶贫政策的不断深入，我国逐渐形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫多方合力的扶贫工作格局，但贫困人口欠缺脱贫内生动力成为当前阻碍扶贫工作持续推进的难点问题。多数贫困户主观脱贫意识差，信心不足。一方面多数贫困人口文化素质低，思想保守、思维观念还停留在自给自足的自然经济时代，没有发展动力，安于现状。另一方面部分贫困户等、靠、要思想严重，国家诸多惠农政策的实施和兑现，社会各界的捐助，使部分贫困户产生严重的依赖思想，甚至以评定为贫困户为荣，争当贫困户的畸形现象，严重阻碍了精准扶贫政策的推进、影响脱贫攻坚工作成效。

三、结语

我国扶贫开发事业蒸蒸日上，取得骄人成就，初步形成了贫困治理的中国模式和经验，为国际反贫困实践作出了贡献。精准扶贫政策的提出更是助力我国扶贫开发工作更扎实更有质量的推进，但是由于扶贫工作实践的复杂性、动态性，精准扶贫政策在实际操作过程中还是存在诸多挑战和困境，精准识别不够准、精准帮扶到人难落实、绩效考核难量化，脱贫攻坚大战工作中事倍功半、效能低下的问题阻碍扶贫工作的成效。