陈强

【摘要】工程建设项目审批制度改革是转变政府职能、深化行政体制改革的重要手段和突破口，中央要求各级政府采取措施将企业开办时间和工程建设项目审批时间压减一半以上，进一步优化营商环境，但由于带有浓重传统审批习惯的思想观念、利益格局、政治体制、职能转变及法律障碍等原因，使得在建设项目审批制度改革中还存在着不少不适应现代行政理念和社会发展要求的问题，包括行政审批事项精简不够，行政审批事项保留、取消或者调整缺乏规范的程序约束，行政审批流程有待优化，行政审批标准化建设尚待加强，行政审批的制约监督机制尚需健全，行政审批法律法规有待完善等。

【关键词】工程建设;行政审批;审批制度改革

按照国务院关于行政审批制度改革工作的实施意见，各地区加紧落实审批改革方案，加快政府职能转变，改进行政审批行为。推行“一个窗口”、“一张表单”、“并联审批”，“信息共享”、“限时承诺”等等举措。审批效果显著，但仍存着一些问题，例如，我们在对长春市“一门式、一张网”行政审批进行调研中发现，建设项目从立项到竣工，行政审批及备案事项中涉及20个政府机构，审批性环节35个，要求企业提供材料243条（项），其中，审批核心内容重点材料65条（项），含咨询机构出具各种报告17项种类，其余为申报申请书、一般性材料和各部门重复性收取的申报材料，如企业营业执照、资质、企业情况说明、法人代表、经办人身份证明等。仍反映出审批手续繁琐，审批要件繁杂，审批环节过多，审批周期过长。企业申报负担过重，审批结论不确定，企业市场风险加大。如长春市国土资源局在国有土地使用权新建项目审批中，该项审批过程向社会公示17个工作日，其中内设审批性环节15个，而其中局内各层级领导流转性签字占7个，且每个领导签批时限竟占时一个工作日，仅签字共占用7个工作日。审批效率低下，审批形式传统落后。上述问题，其它城市均有存在，共性问题比较突出。而发生这些问题城市的审批行为，已经是近两年当地政府加强法制化管理，完成了对各审批部门权责清单疏理之后，审批职责、审批内容，审批条件均已经被审核认定。上述暴露出的共性问题，地方政府在搭建电子政务系统从调研到设计都没能充分认识和治理，已至被带入到“互联网+政务服务”的体系内，从目前审批效果上看，距中央的要求还有很大差距，影响了审批改革的成效。

为此建议

1、进一步整合、优化、建立以建设项目审批为核心的《行政审批法》法规体系，完善审批标准化、规范化、程序化制度建设

将审批中涉及的产业规划、土地利用规划、城市规划、建设、环保、消防、人防、林业、水利、防灾减灾等各领域、各专业，应实现“多规合一”。目前，审批事项内的各环节和流程“无法可依”问题突出，这是制约建设项目审批改革重要因素，也是并联审批中难以统一的阻碍。建设项目行政审批是一项系统工程，但目前相关的法律依据散见于各领域、各部门内部使用的规范文件中，或含糊或缺失，未有效集中、明确和统一。使得各审批机构及其内部各执已见，“依法打架”，根源是缺少《行政审批法》相关制度体系的建立。同时建设项目在立项、规划决策等方面机制不完善，审批过程监督中社会、公众参与度差，未有建立对联合审批监督体制，也影响着改革的进程和效果。而《行政许可法》在实践中不能覆盖行政审批的行为过程，存在着盲区。审批机构未将审批环节、审批条件、审批要求、审批内容和审批标准的各个环节，通过科学的听证、论证等决策方式公示到社会，出现审批标准随意及相关解释矛盾等不规范行为。造成这一情况的原因是改革缺少顶层设计，中央改革方案预见性不足，实践经验少，相应法律法规修改滞后。近几年来，国家在简政放权后，缺少相关制度措施。在我国，法规、标准、规划的制定，是从上向下贯彻，而改革又要求自下而上，相互矛盾。基层缺少法规支撑，地方相关法律法规没有依据，审批部门之间壁垒严重，社会积怨，政府部门之间在审批中缺少自信和互信。

2、进一步评估、审查、规范、清理各审批机关审批条件和审批申报要件内容与数量

在调研中发现，审批机关违规要求的审批要件和数量问题极其突出，没有相关规范制约和清理。应坚持“能放则放，能减则减，能转则转”的原则，坚决把该“放”的彻底放开、该“减”的彻底减掉、该“清”的彻底清除，应继续将一些审批前置条件、审批申报要件，清理一批，下放到社会机构一批，编入专业咨询服务机构报告相关格式文本中。目前各地政府对审批部门的审批条件、审批要件和数量均为审批机构自定，没有进行规范管理，虽然一些审批机构公布了审批前置条件，但多以范本范文形式简单介绍，缺少明确的法定条件和法定程序规范审批行为认定依据。仅一个审批机构内部要求的申报审批要件达到十几项，以至整个审批体系达到几百项之多，申报材料之间关联度不强，过度泛滥。我市建设工程项目审批过程中，还存在着部门审批之间互为前置条件的现象，其前置条件相互冲突，其形成原因是多年来政府各部门互信体系，本位主义、相互制约，风险共担、避责意识等多种因素积累形成。随着中央简政放权，地方设立的前置条件越来越多，暴露出地方接不好，接不住现象，与中央的精神相违背。而这些条件，并没有经过听证、论证、公示等法制化制度程序，前置条件的设立未遵循便民、高效服务原则。政府的双重身份既是部门法律法规的制定者，又是执行者，在审批条件设置上优先使得项目审批行为，保護的是政府自己，而不是方便企业。企业是经济的主体，这次改革行政审批的目的，就是为了促进经济发展，创造优质营商环境。行政审批改革方案，应让企业发声，尊重和重视企业的愿望和需要。应以企业和市场的视角看待这场改革，但现实却恰恰缺少了这个。政府是行政审批的执行主体，依法行政是基本原则，但目前改革中，相关法律法规还不健全，各地区普遍存在着“大运动式简化审批”、“大运动式强化监管”。甚至出现“前门松、后门堵”的矛盾局面，以批代管，将事中事后的监管，放在审批环节中。

3、进一步审查、修改、合并各审批部门内部审批环节和审批方式

推行不见面审批，严格审查审批部门内部审批权分割问题，杜绝“审批长征图”的出现，项目申报，各审批部门之间、部门内部审批流转彻底取消相关负责人签字、部门或单位盖章的传统“公章开会”确认方式。多部门应集中建立统一的“一个窗口、一个表单、一个出口”并联式审批机制，各部门之间以通过“互联网+政务服务”采用电子审批公告互信制度。项目审批除以土地证、规划用地许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证四证为审批完结。应进一步完善审批机构共建共用的数据共享机制，将部门之间、部门内部离散或串行的审批流程优化为并行业务流程，形成扁平化网络化的政务审批、服务格局，提升政务审批、服务的整体性、协同性。严格限定一项审批一个出口，关联性审批几个机构一个审批出口的原则，各部门、各中间环节一律不得再采用对申报单位签字盖章形式。

以往审批环节多，时限长，往往几十个、上百个公章，经历了多少个负责人签字，造成了“公章开会”，形成“审批长征图”，而为社会诟病。其中原因复杂，有制度的不完善，有部门之间、部门内部权力、利益多种因素，说到底是人的因素。因此建议取消以签字盖章的审批方式，取消传统的“串联式”审批形式，申报单位与审批单位不见面，不用申报单位挨个部门跑腿、磕头去盖章。另外，优化审批环节和审批方式，设定审批时限，超时追责的监管制度。客观上也是避免权力寻租的一种方式。

目前，审批部门审批权的内部归并尚未完成。从各职能部门内部来看，多重初审、复审、再审，使得审批权往往被分割到不同处（科）和若干个不确定的工作人员，他们又分别划歸几位领导分管，由此形成一个庞大、复杂的审批系统，又由于审批授权不足、审批程序设定混乱、网上审批制度条件不足等因素，未建立有效的协调机制，有些审批还没归到统一出口或指定到行政服务中心管理。同时，各部门为了保护自己，搞审批外审批，附加条件式审批。联合审批牵头部门的组织监督力有限，相关部门的配合度很难保障，由此往往造成审批环节不协调、不顺畅。例如审批过程中涉及审批单位基层领导、分管、主管、主要领导等等签批盖章的，大多还需要回到原单位办理，遇到领导开会、出差或者病事假等等事由，就会导致报批文件被长时间搁置，联合审批无法顺利开展。其次，联合审批协调机制和责权利分配机制、监督机制缺失，导致联合审批的推进效率不彰和动力不足。值得注意的是许多地区对联合审批并不理解，将联合审批变成多机构联席会议，在原审批中又增加了一个环节，反而影响了审批效率。

4、进一步明确告知、承诺制度的法律性质

应对这一制度的建立进行相关论证。完善告知、承诺制度程序化和标准化以及对行政审批程序和行为建立说明理由制度。

推广告知及承诺制度，是本届中央政府想通过试点的经验中收集整理，形成可复制推广的举措，也是政府改革审批方式转型的亮点和风险之一，目前没有相应法律法规支撑。设在哪一个环节，怎样合法合规？该项制度的法律地位怎样？均无可知。目前告知行为多见于行政处罚制度中，属行政执法义务。但承诺制度缺少法律解释，承诺责任的程序、内容、责任认定应从立法角度考虑，完善告知和承诺的内容、时间、程序和标准化要求以及相关的法律责任和义务。同时，由行政审批程序伴随而生的告知、承诺制度实施中，必须对社会、公众进行依法说明理由，说明理由制度是指行政主体在做出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明该行政行为的事实依据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。该项制度至今没能在行政审批中有效实施。告知承诺制度和说明理由制度，是政府落实事中事后监管任务的基础，仅利用失信惩戒制度，是否确能实现有效监管，还缺乏监管措施和监督机制配合。调研中发现企业实际情况与承诺内容不符（除企业技术负责人发生变更）时，当诚信体系和惩戒制度的建立、完善及其影响，还要经历一段很长时间才能见到效果时，且其效果存在着极大的不确定性。现实中这项制度的建立和完善往往滞后于审批制度的改革。增加了监管的难度和政府承担的风险，也希望引起中央层面的注意。

5、进一步推行审批代理或代办专业服务机构制度

客观来说，建设项目的审批环节多，程序复杂，周期长，其专业性、法规性、系统性极强，这是一个世界性的难题。围绕行政审批，我国推行的社会咨询服务机构制度辅助审批发挥了巨大作用，但对一些企业来言，对审批涉及的政府机构的职能、审批过程以及相关政策性和专业性不是十分掌握。企业内部也无专业部门和人员熟悉。当前项目责任单位熟悉项目报批工作的人员不多，大部分申报经办人员对项目报批要求、报批流程、办事规则等了解不深、研究不透，经常涉及到一些政策性专业性问题时，非专业人员难以掌握，往往导致项目报批不连贯，经常走“回头路”。有些项目报批没有固定的报批人员，容易出现与部门审批人员联系沟通不够问题，影响报批进程。在现有体制下，企业和社会产生审批恐惧症心理，可以理解。但也有一些“巨婴式”企业的项目，给当地増加了税收和就业，自认为是当地地方经济主体， 故意不知道，故意不懂，揣着明白装糊涂。向政府提出各种要求。而当地政府从地方经济角度妥协于企业的要求，采取“绿色通道，减免手续，特事特办、先建后批”等方式，这些方式均不符合国家相关规定。属非正常审批行为。令领导干部和审批机构承担巨大风险。所谓简化，就是以先建后批为核心，违规而没有处罚，也说明我们的监管机制存在问题。更有人美其名曰为项目服务，这种赌博性审批，追求的是地方利益和政绩，破坏的是行政审批的公正性和公众利益。因此建议推行建设项目审批代理或代办制度，由社会专业服务机构代表企业完成审批事项，由专业机构做专业的事。专业机构因其性质，能更好的掌握行政审批的政策和流程，其专业性不仅弥补企业在申报中自身的不足，也为企业在项目申报中得到决策规划和风险控制上的帮助，让企业腾出精力安心做自己特长的事。但目前该项制度还没有明确下来，该类服务机构的法律性质和地位、法律责任和义务需要相关立法给予说明。

参考文献：

[1]魏琼.简政放权背景下的行政审批改革[J].政治与法律，2013（09）.

[2]马永军.建设领域政府行政审批流程再造的研究[D].重庆大学，2007.

[3]周俊峰.建设工程项目行政审批制度改革研究[D].吉林大学，2013.