准扶贫的“最后一公里困境”及其评释

2018-05-07张瑞文孙迎联

山东行政学院学报 2018年2期

向勇，张瑞文，孙迎联

（1.东南大学马克思主义学院，南京 210018；2.中央民族大学管理学院，北京 100081）

一、问题的提出

精准扶贫“最后一公里困境”是当前中国基层治理中的突出问题。本文所提及的“最后一公里困境”，是指在扶贫资源下乡过程中，在乡村治理的实践出现的漏扶、错扶、扶不起、扶不动、跑冒滴漏等一系列问题，由于这些问题主要集中在“镇——村”场域，故称之为精准扶贫的“最后一公里困境”。本文旨在对“镇——村”场域中主体之间的互动关系进行探析，将扶贫资源下乡过程中产生的“最后一公里困境”的生成机理，从国家精准扶贫的基层政府治理和村庄社会具体现实中梳理出来，重点探讨精准扶贫的政策执行链条末梢，即“镇——村”场域中扶贫执行的实践逻辑。（如图1所示）

图1 精准扶贫“最后一公里困境”形塑逻辑

二、精准扶贫的末梢：“镇——村”

精准扶贫政策的实施，通常是由地方政府（县、市）通过软化贫困村、贫困户的名额控制规则、细化对扶贫效果考核等方式，控制精准扶贫财政资金、人力支持等扶贫要素，掌握扶贫资源的分配和整合的主动性，这让处于“压力型体制”末端的乡镇基层政府承担着脱贫政治任务压力和上级扶贫行政命令上的双重压力。此外，精准扶贫也为乡镇基层政府参与“晋升锦标赛”提供了契机，［1］政治晋升以及精准扶贫政策背后大量的扶贫资源让精准扶贫的迫切性在乡镇基层政府得到进一步强化。

从扶贫的基层实践来看，乡镇基层政府扶贫压力的释放主要有两种方式：一种是乡镇基层政府内部将扶贫压力分解到各职能部门，将压力内化；另一种是通过扶贫资源捆绑政治任务，实现扶贫压力向贫困村庄转移。前者是乡镇基层政府内部任务目标的分解，扶贫压力仍旧集中在体制内部并没有得到转移，后者是通过调动村干部的力量，根据贫困类别和贫困程度，在名额控制的基础上通过支付村庄贫困户生活保障费用、提供扶贫相关配套的基础设施改造等扶贫资源的方式，实现压力由体制内向体制外的村庄释放。

由于科层化的行政体制在乡镇和村庄之间是断裂的，乡镇基层政府在推进精准扶贫上必须依靠村干部。在这个过程中，乡镇基层政府是“委托人”，村干部是“代理人”。行政化倾向的村干部往往将乡镇党委政府的扶贫任务视为中心工作，接受乡镇基层政府扶贫资源支持，认可乡镇政府对村干部的扶贫具体工作中的“业务指导关系”。此外，村干部作为村庄自治的代理人，积极向乡镇基层政府争取建卡贫困户名额等扶贫资源，扶贫资源的入村过程实际上成为了各村之间“分利秩序”下的产物，［2］在此过程中，村干部同时也获得了村庄中的治理威信。因此，乡镇基层政府扶贫压力释放的关键在于对村干部进行激励，以调动其积极性。

三、半熟人社会的村庄：异化的村庄治理

（一）半熟人化的贫困村庄

已有的研究表明，扶贫是一个系统的过程，通过连续性、精准化的方式才能够取得比较好的结果。精准扶贫要求脱贫任务“落实到村，精准到户，精确到人”，扶贫政策要下沉的最终场域不是基层政府，而是村庄社会。但值得注意的是，变迁中的贫困农村已经不同于费孝通眼中乡土逻辑的“熟人社会”，而是一个“空心化”的农村。吴重庆称之为“无主体的熟人社会”，即：村庄主体性缺失，公共性缺失，归属感缺失，［3］贺雪峰则进一步将当下中国乡村社会结构的巨变称之为“半熟人社会”。在“半熟人社会”中，随着农民收入多元化，村民之间的异质性逐步增强，传统的乡村规范正被现代经济因素所解构，村庄秩序逐步失灵。［4］在这样的村庄社会场域中，村庄层面权力运行逻辑直接影响着精准扶贫的治理效率。

具体而言，其一是村庄结构破碎。农村社会中主体成员长期不在场，必然造成了村庄社会系统运行的失序。［5］熟人社会是一个典型的社会系统结构，“差序格局”、“舆论压人”、“血缘关系”、“面子有价”、“人情取向”构成了费孝通先生认为的乡土社会主要特征。然而这种社会系统结构正伴随着家族记忆逐渐模糊、村庄价值观念的约束不再、村庄行动者的大量缺失而支离破碎，使得村庄结构呈现出“碎片化”、“原子化”特征。［6］村庄结构还包括了村庄经济利益结构。从分田到户和1998年的二轮承包以来，土地和集体经济将村庄与经济紧密关联。但随着农业税取消以及农民大量进城务工，土地不再是唯一的生产资料，村庄集体经济在大多数村庄不可避免的被空壳化、边缘化。其二是村庄个人主义盛行导致的集体行动困境。随着村庄社会结构破碎，原来的村庄行为规则和利益纽带对村民的约束力失效，从而导致了村民实用主义倾向愈加严重。对村庄的脱离以及越来越强烈的个人主义选择，让村民表现出了对村庄公共事务的政治冷漠和在个人利益多寡上锱铢必较，村庄社会也陷入了运转的失序。第三是村庄社会治理的“私人化”。陈柏峰认为，乡土逻辑变异过程中村庄社会规范的失灵、道德秩序的瓦解、劳动光荣伦理的衰落，村民对村庄公共事务的冷漠，村庄治理的私人化和灰黑化成为必然。［7］贫困村庄治理“私人化”的一个重要体现就是村干部对村庄公共权力的长期垄断，在偏远贫困农村地区体现得更加明显。有的村干部一干就是十几年，长期控制着村庄公共资源的配置，村庄的治理更多的依靠的是村干部个人的社会声誉、社会关系网络，再加上私人治理资本在村干部之间的不可传递性和不同届村干部之间非积累性的特征，让村干部“私人化”的村庄治理成为路径依赖。［8］由于村庄内部治理的“私人化”，村干部实际上成为了支离破碎贫困村庄的“代理人”，公共资源被“私人化”成村干部个人与各个村民之间的“人情亏欠”等民间生活原则，村庄治理的公共性被漠视。

（二）向上负责、村内偏离：贫困村庄治理机制的异化

半熟人化的贫困村庄中，破碎的村庄社会经济结构实质上强化了村庄失序条件下村干部治理乡村的作用。在这样的背景下，受制于扶贫压力转移逻辑和村干部的扶贫资源争取逻辑，必然让村庄治理走向对上负责、对内脱离之路。（如图2所示）

图2 贫困村庄异化的村庄治理结构

一方面，村干部身份的半官僚化导致村庄治理对上负责，造成治理回应性弱化。村干部将乡镇中心工视为村庄的中心工作，其重要任务就是配合乡镇领导确保本村扶贫任务能够按时实现并让领导满意。但是，乡镇基层政府的良好评价并不一定代表着扶贫资源的有效运用，贫困村民才是扶贫成效好坏的最终判断者。同时，脱贫治理离不开对村民脱贫切实诉求的回应。在村庄治理结构中，大多数扶贫资源和信息在行政村一级聚集并由村干部所掌握，村“两委”越来越有脱离村民而成为“上层建筑”的迹象，［9］如果村民脱贫切实诉求和相关扶贫信息不能为基层政府所掌握，再加上村民对公共事务的冷漠，脱贫治理回应性自然被减弱。

另一方面，“私人化”治理导致村庄脱贫治理目标的偏离。“私人化”的村庄治理下，村干部对精准扶贫政策的执行具有很大的自由裁量权。如果村干部只希望通过争取扶贫资源获得利益，而不愿意为扶贫资源落实的具体事务牵涉太多精力，将导致扶贫资源出现低效利用甚至闲置的状态，而偏离精准扶贫的最终靶向——扶贫对象的利益诉求。半熟人社会中产生的村庄治理导致了贫困村庄的真实诉求缺乏通畅的表达机制，扶贫工作也因此失去了动员村民的社会基础。

四、精准扶贫“最后一公里困境”的生成

（一）精准扶贫政策落地瓶颈：应付型的扶贫措施执行

现实中的“私人化”村庄治理能够很大程度上化解乡镇基层政府的扶贫压力，使扶贫资源能够从形式上入村抵达到贫困户。但是，应该看到短视的“私人化”治理具有很大的不稳定性，加之村民消极参与扶贫、脱贫，难以确保村庄承接的扶贫资源能够得到有效运行和使用。在基层政府的扶贫任务压力下，村干部搪塞、应付、形式化的扶贫措施执行就由此产生。例如，对于“建成万亩猕猴桃扶贫示范基地”的扶贫项目，村干部要完成这一项目面临各种困难，所以只得通过做宣讲材料、造栽种数据等方式进行“应付性”完成，“上有政策，下有对策”成为了应付型扶贫措施执行的最佳表述。

村民的消极参与、村干部的应付型扶贫措施执行一起构成了精准扶贫政策落地的瓶颈，使精准扶贫成为了村干部向上应付检查的“独角戏”。村干部“应付性”执行的出发点是“让乡镇领导满意”，从而争取政府扶贫资源的倾斜；乡镇基层政府能够认同村干部的此种做法，在于希冀以低成本获得脱贫的政绩。但是，作为精准扶贫最终靶向的贫困户的真实诉求和利益反而被忽略。可见，在扶贫资源下乡入村过程中，国家精准扶贫政策的目标实际上已经被基层政府和村干部各自的目标所替代了。

（二）村庄精准扶贫内卷化：高成本投入、低效率利用

黄宗智将华北农村农民精细化耕种获得农业收益增长称为“内卷化增长”，认为是一种劳动效益边际递减的增长。［10］借用这一概念用于精准扶贫中广泛存在的高成本扶贫资源投入、低效率的村庄内部扶贫资源利用的现象，可称之为“精准扶贫内卷化”。“精准扶贫内卷化”最典型的特征，就是扶贫资源落地中的“跑冒滴漏”，出现诸如：“建卡贫困户”、“低保”名额被用到“关系户”、“富裕户”身上，扶贫项目资金被村干部挪用和滋生贪污腐败等现象。

就扶贫资源投入而言，仅2017年中央财政拨付地方财政专项扶贫资金就达860.95亿元，有扶贫任务的省级地方财政达到540亿元。［11］无论是中央还是地方对精准扶贫资源上的倾斜和投入都在不断加大，但大量的扶贫资源投入在村庄之后，是否得到了高效率的利用，是一值得深思的问题。一方面，秩序失灵的半熟人村庄社会，掌握话语权的村干部主导了扶贫资源的分配，村民无论是从意愿动机上还是从行为能力上，都缺乏对村干部进行有效的监督和制约措施。正因为如此，扶贫资源在下乡入村才会出现“跑冒滴漏”。由此造成的结果是：一是贫困户的识别瞄准脱靶，扶贫资源没有用到真正急需帮扶的贫困户身上，而是落到“关系户”“富裕户”的身上，扶贫资源使用低效率；二是出现以村干部为首的村庄精英对扶贫资源的冒领、截留、挪用甚至贪污腐败现象，扶贫资源完全无效率。

另一方面，半熟人化的村庄社会中普通村民和贫困户的集体沉默也是低效率扶贫资源利用产生的一个重要原由。“中间群体和贫困群体成员对精英的惧怕和对个人出头后遭受打击的担忧，则构成了他们对精英侵占公共利益或是滥用公共权力的集体沉默，他们在行动中采取的是不要得罪人的逻辑。没有集体行动，也没有集体舆论，有的只是私下的抱怨与不满。”［12］这样造成了贫困户的真正脱贫利益诉求无法得到表达，贫困户争取扶贫资源的信号无法释放，扶贫资源无法对贫困户进行精准投向和有效率的配置。

（三）贫困户动员缺位与精准扶贫“最后一公里困境”

一方面，村庄治理机制的失序导致了对贫困户动员的困难。随着村庄结构的破碎、村庄传统失灵，贫困户群体“只讲利益”的个人主义选择和实用主义倾向更加强烈；“私人化”村庄治理机制走向了对上负责、村内偏离的异化之路，加深了“扶贫脱贫是镇上干部的事”的消极观念，增加了动员贫困户参与脱贫的难度。另一方面，精准扶贫动员中贫困户的缺位和贫困户参与脱贫的有限性导致了精准扶贫的违规操作。在精准扶贫资源下乡入村过程中，作为精准扶贫对象的贫困户不能积极参与到脱贫实践中来，直接导致了扶贫、脱贫的效果不明显，“扶不起”、“扶不动”成为常态。贫困户参与脱贫的缺位，对扶贫资源使用不能进行有效监督，助长了了村干部按照个人意愿分配扶贫资源、违反国家扶贫政策的操作的可能性，扶贫资源必然得不到有效的使用。贫困户动员的缺位也是造成了扶贫资源下乡入村过程中“最后一公里困境”的重要因素。

五、走出困境：“镇——村”治理的现代化

全面落实党和国家一系列扶贫工作方针政策，有效解决扶贫中的低质、低效问题，需要完善扶贫体制机制，重构村庄公共秩序，破解“私人化”村庄治理，在体制改革和制度设计上推进“镇——村”治理的现代化。

我国扶贫工作中的基层党员干部以及组织动员起来的贫困户，是“精准扶贫最后一公里”的行为主体。完善农村基层治理体制，首要的是强化基层党组织的领导核心作用。党的组织体系在贫困村庄中仍旧健全，村庄精英大多数已经被村党支部所接纳，并且扶贫、脱贫的“良好的社会治理实践，潜移默化地为执政党带来更好的社会声誉、更高的民众支持率以及更长久的执政地位。”［13］因此，必须加强村党组织建设，充分发挥农村党组织的引领作用，重建村庄公共秩序和动员结构。例如，采用村组党员对点联系相应贫困户的方式。村组党员根植于村庄，不仅可以充分发挥党员联系、动员、组织贫困户参与脱贫活动的作用，而且能够让贫困户获得较为有效的利益诉求表达途径。村组党员对点联系在客观上也能够让扶贫信息得到公开，有利于乡镇党委对村组党员扶贫工作进行有效引导和监督。此外，通过优化制度设计，强化扶贫资金监管，加强村务公开、落实村民自治等途径，完善农村基层治理机制，在此逻辑进路下重建村庄公共秩序，突破“精准扶贫最后一公里困境”就成为可能。

参考文献：

［1］周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］.经济研究，2007（07）.

［2］王海娟，贺雪峰.资源下乡与分利秩序的形成［J］.学习与探索，2015（02）.

［3］杨华.“无主体熟人社会”与乡村巨变［J］.读书，2015（04）.

［4］贺雪峰.未来农村社会形态：“半熟人社会”［N］.中国社会科学报，2013-04-19.

［5］吴重庆.无主体熟人社会［J］.开放时代，2002（01）.

［6］桂华，贺雪峰.再论中国农村区域差异——一个农村研究的中层理论建构［J］.开放时代，2013（04）.

［7］陈柏峰.乡村混混与农村社会灰色化［D］.武汉：华中科技大学，2008.201-210.

［8］刘建平，陈文琼.“最后一公里”困境与农民动员——对资源下乡背景下基层治理困境的分析［J］.社会科学文摘，2016（03）.

［9］邢成举.乡村扶贫资源分配中的精英俘获［D］.中国农业大学，2014.160-163.

［10］黄宗智.华北小农经济与社会变迁［M］.北京：中华书局，2000.

［11］新华网.2017年全国财政专项扶贫资金超1400亿元［EB/OL］（2017-5-29）http://news.xinhuanet.com/politics/2017-05/29/c_1121054322.html.