杨新欣

（中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院公共管理教研部，济南 250100）

党的十九大报告提出，坚持在发展中保障和改善民生，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。“弱有所扶”成为保障和改善民生的新目标。农村居民最低生活保障（简称农村低保）政策作为我国城乡社会救助体系的一项重要内容，在保障农村困难群众基本生存权利方面发挥着“兜底”作用和“安全阀”功能，是实现精准扶贫和精准脱贫攻坚任务的制度保障。近年来，各地在执行农村低保政策过程中出现了一系列的偏离问题，不仅违背了这项民生政策的公共性目标，也由此带来了基层社会矛盾的多发频发，改革呼声极其强烈。如何建立一种有效的政策执行纠偏机制，打通民生政策“最后一公里”，将这张“民生网”织牢、织密、织细，增强农村困难群众的获得感？协商民主理论与基层实践为解决这一难题提供了一种有效路径。

一、相关概念的界定

（一）协商民主

1.西方协商民主的核心思想

20世纪末期，伴随着人们对自由民主的反思和对代议制民主的批判，协商民主理论在西方国家兴起，亚里士多德、哈贝马斯、吉登斯、科恩等著名理论家都是协商思想的忠实捍卫者。协商民主又称商议民主、商谈民主，它是一种新的民主理论范式。真正提出协商民主概念的是美国学者约瑟夫·毕塞特，他于1980年发表《协商民主:共和政府的多数原则》一文，首次从学术意义上使用“协商民主”一词。他认为协商民主是一种审慎的民主，合理的公共政策需要能够就“共同体长久和总体的利益”形成集体协商，分权和制衡能够抵制这些领导者可能产生的野心和暴政。［1]尽管众多西方学者对于协商民主的理解莫衷一是，但基本共识是协商民主倡导协商与对话，在政治决策中引入公民参与，强调协商过程的平等性与合法性，追求责任和理性。［2]它有利于增强公共决策的合法性，激发公民的参与热情，培育公民精神。

2.我国基层协商民主的内涵与形式

2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵。指出协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。［3]提出“按照协商于民、协商为民的要求，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”基层协商民主包括民主恳谈会、民主议事会、民主听证会、民主评议会、民主理财会、民情直通车、网络问政等多种形式，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定，有利于保持党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础，有利于发挥我国政治制度优越性，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。［4]

（二）农村最低生活保障制度

1944年，英国学者哈耶克首次提出建立最低生活保障制度，确保贫困人口获得最基本的生活保障。但是西方对于最低生活保障制度这一概念尚未普遍使用，也缺少专门研究，只是在社会救助制度中有所体现。西方国家普遍施行“积极的社会救助制度”，最低生活保障制度一般都是城乡一体化模式，几乎没有单独的农村低保制度，而且特别注重法律规范建设和政府主体责任，以此来保证社会救助制度的有效执行。

从20世纪80年代开始，我国开始在农村实行定期、定量的制度化救济和乡镇统筹的困难补助经费，这是我国对于农村社会保障制度的初步改革。2007年8月，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着我国农村低保制度这一重大惠民政策正式施行。我国农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救助制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民，按最低生活保障标准给予差额救助，坚持依靠基层政权和群众自治组织的原则，实行救济与扶贫相结合，现金、实物、服务保障相结合。

（三）政策执行偏离

公共政策是公共权力机关对公共价值和公共利益进行的权威性协调、划分和分配，是政府管理公共事务、解决公共问题、维护公共利益的重要工具。20世纪80年代，我国政策科学逐步形成并蓬勃发展，90年代以后开始与我国实践相结合进行本土化研究。在实践中，公共政策的实际执行过程往往会偏离政策方案的预期方向和既定目标，从而发生政策执行偏离。由于公共政策过程的复杂性，政策资源和政策环境随时会发生变化，政策执行过程出现偏差属于正常现象，需要辩证性的看待，而不能简单地以对错来评论。一方面，政策主体出于自利性而主动偏差地执行政策，表现为扭曲、变形、“肠梗阻”、“中梗阻”等一系列问题，这无疑是对公共性的违背，必须及时纠偏改正；另一方面，政策执行偏离也可能是对现实政策环境的妥协，迎合环境需求，成为超越和修正原有政策的新契机，这正是公共政策系统循环往复、与时俱进的内在特性，需要重新考量政策环境，优化政策方案。

如何建立有效的纠偏机制，打通公共政策“最后一公里”，既是政策科学研究的理论热点，也是维护公共利益、提升政府公信力亟待破解的实践难题。

二、当前我国农村低保政策执行偏离的具体表现及根本原因

农村低保制度在我国实施至今，其积极的政策效果毋庸赘述。但是课题组赴济南市平阴县各村镇实地调研发现，在2012年开始实施“阳光低保听证”评议性协商民主制度改革之前，当地普遍存在较为突出的低保政策执行偏离问题，负面效应突出，偏离了“应保尽保”的民生目标。随后，课题组通过查阅全国各地相关调研报告，发现农村低保政策执行偏离问题具有一定的普遍性，却存在正负两种效应：负面效应表现为阻碍了政策公共性目标的实现，降低了基层政府公信力，成为不容忽视的社会稳定风险因素；正面效应表现为政策偏离在某种程度上修正了政策方案的不足，适应了政策环境变化。具体表现如下：

（一）执行偏离的负面表现

1.执行主体的角度

一是基层政府滥用自由裁量权。“公共政策的执行离不开自由裁量权，但公共政策执行过程中的自由裁量权是一把双刃剑，其正当行使能产生积极效应，不当行使则会带来消极影响。［5]在自上而下的决策体制影响下，在纷繁复杂的政策执行过程中，由于利益取向、政策环境等因素影响，农村低保政策往往被政治精英的偏好所左右而忽略民意，滥用自由裁量权导致政策执行随意化。例如平阴县在推行“阳光低保听证”协商民主之前，一般是基层政府、村（居）两委按照自己的意志分配名额，确定享受国家低保待遇的家庭及个人，决策过程不公开，村民无法直接参与，特别是受“熟人社会”观念影响，把享受低保待遇作为优亲厚友和贿赂上级的“好处”，从而出现“人情保”、“关系保”、“回扣保”、应保未保等问题，影响了党群干群关系，恶化了基层社会环境，民怨颇深。甚至多地发生基层干部面对低保资金的诱惑，不惜铤而走险，利用手中职权和政策信息不对称的优势，冒领和骗取低保金，以权谋私，中饱私囊，触犯党纪国法的事件。以山东省为例，近两年来济宁市、菏泽市、德州市等多地先后通报了多起基层民政所工作人员、村支书等骗取或截留挪用低保款问题，相关责任人被严肃处理。二是基层政府政策执行工作保障不足。根据2008年民政部发布的《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》的要求，评估县、市、区在工作保障方面（主要考察基层低保能力建设情况）的一项重要标准是“每2000名城市低保对象或每5000名农村低保对象至少配备1名专职低保工作人员”。但在实践中，很多地方却普遍存在低保工作专职人员数量不足的问题，一方面是低保工作人员编制偏少，另一方面是工作任务日益繁重，二者矛盾突出。特别是乡镇民政人员偏少，多数为非低保专职工作人员，不可能了解各个村每一名低保申请户的情况，而且受年龄、文化水平和知识结构的限制，政策掌握能力不高，容易造成群众对低保政策的误解和不满情绪。加上基层低保工作行政经费不足，工资待遇低，留不住人，导致工作积极性不高。农村低保工作保障不足，弱化了基层政府的政策执行力，只能采取一些简易性、变通性的执行措施，导致执行偏离。

2.执行对象的角度

一是村民缺乏足够的政策认同。一项公共政策能否达到预期的执行效果，不只依赖于政策本身和政策执行主体，还要受政策执行对象即公众认同和接受程度的影响。目前农村低保政策执行偏离的重要表现之一，就是村民缺乏足够的政策认同。首先，村民对于农村低保政策认知不足或存在误读。由于信息不对称和政策宣传缺位，导致很多村民对于这项关系切身利益的重大惠民政策不甚了解，包括申请程序、保障标准、受保的权利义务等。调研还发现，受到传统乡土文化影响，一些村民将国家低保政策对贫困居民的救助看作是一种慈悲行为，是对穷人的施舍和同情，产生了“给多给少无所谓”、“给谁无所谓”的心理，甚至出现对于低保户的社会排斥和歧视，低保户不明确自身基本权利，更谈不上保护自身权利。其次，一些贫困村民存在“低保依赖”思想和骗保行为。纵观国内外社会救助制度，在发挥积极社会救助的政策效果之外，也会带来“养懒汉”的政策负效应。一些村民抱着“国家给的低保不拿白不拿”的心理，安于贫困的生活现状，而不愿去努力改变，形成了独特的“贫困文化”现象［6]。一些人甚至铤而走险动歪脑筋，想方设法通过各种手段骗取低保资格。这些都导致农村低保政策偏离了通过政府最低生活救助，逐步实现个人主动脱贫的最终目标。二是村民缺乏主动的政策参与。首先表现为不愿参与。调研发现，虽然农村低保政策事关贫困村民切身利益，但是贫困村民受文化水平所限，以及传统“官本位”政治文化的影响，主动参与意愿还不是很强，参与意识有待培育。其次表现为不能参与。目前我国农村群众参与能力普遍不高，很多村民不了解相关政策和法律规定，对于参与程序和规则更是无从谈起，当自身权益受到侵犯时，往往通过非法暴力手段或群体性事件来表达和维护权利，带来了很高的社会成本。最后表现为参与渠道有效性不足。调研发现，当前农村低保上访数量一直居高不下，越级信访和群体性事件时有发生，基层维稳工作难度加大。根本原因是尽管村民参与低保政策执行的渠道不少，如信访、听证会、政府开设的信函来访、干部接待、新闻媒体等，但是这些渠道的参与主体还局限于极少数群体，广泛性和有效性亟待提升，如低保审核除了三榜公示外，其他环节村民无法参与进来。

3.从低保政策的角度

一是农村低保对象识别不精准。首先是村民财产性收入核定不精准。与城镇居民相比，农村贫困人口一方面要“靠天吃饭”，另一方面流动性较大，导致经济收入来源不稳定、多样化，导致财产性收入调查与统计工作难度很大，精准性不足。例如对于申请者及子女外地资产和收入核查困难，缺乏对于农村低保户家庭收入的跟踪监测，县以上政府与县乡政府民政部门信息不共享等，这些都导致低保对象应保难保、应退难退、福利依赖等问题，甚至因强制退保而跟工作人员产生矛盾冲突。其次是低保户评判标准不精准。目前低保户认定划分的四类保障标准过于原则、抽象，缺乏具体的量化指标。其中，一、二类低保评判标准都是“硬指标”，可操作性强，重点保障因病、因残、因意外事故丧失劳动能力及具有长期特殊困难的家庭；而三、四类低保评定标准则弹性较大，仅根据“生活困难”就可认定，使违规操作有机可乘。调研发现，低保申请家庭收入核算采取单向核算方法，家庭支出不在计算范围之内，无法兼顾因意外致病、致残、失孤而致贫的家庭，特别是缺少对于孤老病残者，因病致贫、因病返贫户，失依儿童，处于低保线临界状态的低收入户等不同低保对象的分类界定，政策执行机械僵化，导致相当一部分贫困户被拒之于低保门外。二是低保申领程序设计不精准。虽然农村低保申领设定了“户申请—村上报—乡核准—县审批”的程序（三审两公示），但是由于在事前和事后缺乏有效的跟踪监管，导致具体执行出现偏离，村干部实际掌握较大的话语权，出现越俎代庖、一手包办的现象。三是低保水平偏离经济发展实际。社会救助理论与实践研究表明，科学合理的低保标准应该由当地购买力平价来确定，而不是名义货币，并且要实现随当地经济发展水平进行动态调整，而目前我国尚未建立这种动态调整机制，偏离了经济发展实际。而且，全国城乡低保标准存在较大差距。截至2016年底，全国有城市低保对象855.3万户、1480.2万人，全国城市低保平均标准494.6元/人·月；全国有农村低保对象2635.3万户、4586.5万人，全国农村低保平均标准312元/人·年。［7]全国城市低保标准与农村低保标准月差距为182.6元，年差距为2191.2元，而且差距逐年增加，城乡困难居民无法共享经济发展成果。四是立法监督和激励机制缺位。现行农村低保政策大多是地方政府规章、规范性文件，国家立法至今还是空白，导致政策执行缺乏全局性的指导和规范，从而产生以政代法、无法可依、监督缺位等乱象。特别是农村低保政策执行没有建立对于低保户的正向激励机制，从而出现负面导向作用。很多人暂时贫困，宁可不就业也不愿意放弃享受低保的机会；徘徊在低保标准临界点的贫困户无法得到救助，对低保政策失去信心，对政府失去信任。五是政策整合不到位。“十三五”规划纲要指出：“统筹推进城乡社会救助体系建设，完善最低生活保障制度，强化政策衔接，推进制度整合，确保困难群众基本生活。”［8]农村低保是做好脱贫攻坚“兜底保障一批”的主要政策支点，二者在政策目标上高度一致，应统筹协调推进。虽然目前已有多省将农村低保线与扶贫线“两线合一”，但仍有不少省份“两线分立”，根源在于政府财力支持水平不一，整合难度较大。此外，农村低保政策也缺乏与其它社会救助政策的有效衔接，如医疗、教育、住房、临时救助等，全方位的社会救助体系尚未建立。

（二）执行偏离的正面表现

1.补偿了较低的理论保障标准

相对于农村低保制度建立之初的保障标准，农村低保标准一直在不断提高，年均增长超过30%，增长速度超过了CPI，托底保障的积极作用十分明显。但是即使按照最新的农村低保保障标准，各地每人每月保障标准仍处于较低水平。以济南市为例，自1997年建立农村低保制度以来，济南市保障标准历经11次调整，从最初的年人均不低于500元，到2015年达到3600元。自2016年4月1日起，农村低保标准首次与市扶贫线（4165元）“两线合一”，增长了15.7%。但是计算下来，每人每月保障标准仅为347元，平均到每天仅为11.5元，与实际的物价水平存在较大差距，保障水平不高。刘圣中、王晨对山西省X县农村低保政策执行偏离的调研发现，2015年当地低保标准为每人每月213元，理论保障水平偏低，人均月收入真正低于这个保障线的农村家庭实际并不多。为完成上级任务，当地政府在实际执行中进行了适度偏离，采取了略高的实际保障水平和分档补助两种方式，提高了实际保障标准，在一定程度上补偿了较低的理论保障标准。首先，当地政府把一些人均月收入略高于213元的家庭纳入了农村低保范畴，虽然偏离了政策规定，实际上这部分钱补偿了较低的理论保障标准。同时，当地政府没有严格执行核定每个家庭收入水平然后补差的规定，而是采取了分档补助办法，按照2014年标准，将低保户分为一、二、三、四类：一类主要为三无人员、重残、长期生病缺乏劳动力的特困家庭，补差水平为190元/月·人。二类主要为缺乏主要劳动力、残疾、生活和生产基础条件非常差的贫困家庭，补差水平为166元/月·人。三类主要为生活、生产各方面条件差的贫困家庭，补差水平为156元/月·人。四类主要为家庭条件差，而又有特殊开销的家庭，补差水平为146元/月·人。［9]补助标准与当地理论保障标准同步增长，实际上是提高了低保户的保障水平，弥补了理论保障标准偏离的政策弊端，起到了修正政策方案的正面作用。

2.维护了基层社会稳定

调研发现，基层政府在低保政策执行中滥用自由裁量权，虽然发生了照搬式、替代式、抵制式、象征式等执行偏离行为，如提高实际保障水平、扩大低保对象范围等做法，但却在一定程度上或多或少地迎合了各地的政策环境，纠正了低保政策本身不科学、不合理的内容，发挥了积极的纠偏作用，有利于化解政策风险，维护基层社会稳定。

（三）执行偏离的根本原因

农村低保政策出现的一系列负面执行偏离问题，从根本上来说是体制弊端，是由我国政府自上而下的决策体制造成的，是政府单向的“闭门”决策带来的必然结果。从政策执行主体来看，这种决策体制往往被政治精英的偏好所左右，滥用自由裁量权而忽略民意；从政策执行对象来看，政府“替民做主”，将公民参与“拒之门外”，缺乏足够的政策认同；从政策本身来看，政府内部集体决策使政策方案“目中无人”，缺乏合法性、合理性、可行性与可控性。所以，探索构建农村低保政策执行纠偏机制，政府必须主动实现“开门”决策，变政府单向决策为多元主体公共决策，而基层协商民主模式正是有效的路径选择。

三、以基层协商民主为路径建立农村低保政策执行纠偏机制的探索和建议

（一）济南市平阴县“阳光低保听证”协商民主制度建设的做法与成效

2012年，平阴县民政局为解决农村低保政策执行中不公开、不公平、人情保、关系保等问题，在全国率先开创性引入了基层协商民主模式，建立了由广大村民直接参与的“阳光低保听证”评议性协商民主制度，其典型经验做法对于构建农村低保政策执行纠偏机制具有深刻的启示意义。

1.程序创新

一是由有享受“低保”意愿的家庭户主向村民委员会提出低保申请。填写相关证明表格，经村委会审核后，向全体村民张榜公示申请名单。二是拟定低保听证小组和入户调查小组的候选人名单。由县民政局从村两委工作人员、辖区部分人大代表、政协委员，熟悉村民情况的党员代表、村民、退休干部中，拟定听证小组候选人名单，再对这些人员进行相关政策法规业务培训。由镇民政办低保工作人员、专职民政助理员以及为人公平正义的村民代表组成调查小组成员。三是村民实名投票表决出低保听证小组、入户调查小组成员和拟参加低保听证会家庭，并立即张榜公示，公示时间不少于五天。同时公示召开听证会时间、地点、听证程序、规则、参加听证会人员、镇民政办监督电话，以便于村民了解听证程序、监督听证过程。四是入户调查小组逐一入户调查核实低保申请家庭的财产收入情况。如实填表并形成调查报告，对调查内容存在分歧的，经多方协商达成一致后，由户主签字、按手印确认生效。五是召开“阳光低保听证”大会。由各村两委成员、申请低保家庭户主、听证小组成员、入户调查小组成员、办事处工作人员、部分人大代表、政协委员、村民代表、离退休教师、干部以及旁听人员等共同参加。具体流程为：主持人宣读申请低保条件、当地最低生活保障标准、低保听证小组、入户调查小组成员名单，要求有亲属、利益、利害关系的予以回避；申请“低保”家庭户主陈述申请理由；入户调查核实小组代表逐一介绍调查核实情况，说明其真实性和完整性；低保听证小组人员及其他旁听人员向申请人和调查人员询问相关情况或提出异议，要求其说明情况；低保听证小组成员评议协商、无记名投票表决，当场进行唱票、公开票决结果，同意票数达三分之二以上者得以进入下一审核阶段，否则视为未通过（对于非常贫困、未达到三分之二票数的家庭，调查核实小组再次向听证小组及其他旁听人员做出说明，接受大会评议，再次表决）；申请人对听证会结果不服，可提出二次听证请求，经过再次调查取证，可以进行二次听证；形成详细会议记录，所有参加评议人员签字确认评议结果；在村务公开栏公示入户调查、听证评议和审核结果镇民政办张榜公示，公示期不少于 7天，公示结束后送县民政部门审批；县民政局按照申请家庭总数30%的标准再次入户核查，无异议后进行审批长期公示，并建立低保长期公示制度，接受群众评议和监督。［10]

2.政策纠偏的具体成效

一是限制了基层政府滥用自由裁量权。通过严格的对话、审议、讨论等协商程序，让低保工作“在阳光下运行”，避免了基层政府“替民做主”的单向决策，政府与村民就公共利益逐步形成共识，有效限制了政府滥用自由裁量权，有力保障了村民的知情权、表达权、监督权和决策权，根本解决了低保工作中的积弊，最终实现了“有进有退”、应保尽保、公平正义的政策目标。二是增强了村民的政策认同。通过广泛的政策宣传和程序公开，使村民可以最大化参与基层公共事务决策，激发了公民意识的觉醒和公民权利的行使，增强了责任感、归属感和认同感，培养了自治能力，为低保政策执行营造了和谐的社会关系。三是实现了政策执行精细化。通过设定一系列公开透明的协商民主程序，实现了对于低保对象的精准识别，杜绝了人为操作和变相腐败的发生，将低保工作置于最广泛的社会监督之下，并将协商民主广泛运用到城市低保、精准扶贫、救灾救助、村民自治、村务公开、重大民生项目建设等各项公共事务之中，政策执行更加精细化。

（二）以基层协商民主为路径建立农村低保政策执行纠偏机制的建议

虽然低保听证协商民主制度从源头上减少了农村低保政策执行偏离问题，但并不能一劳永逸地全面解决农村低保工作的所有难题，必须深入探索实现基层协商民主的制度化、规范化和程序化，才能真正为建立农村低保政策执行纠偏机制提供有效路径。

1.培育合格的基层协商主体

一是培养村民的公民精神和参与能力。基层协商民主的本质是基层群众当家作主，村民作为最重要的协商主体，他们的协商意识、协商知识、协商能力和协商锻炼至关重要。首先要进行广泛的公民教育。即通过协商民主专题教育、媒体宣传教育、法制教育、社会主义核心价值观教育等多种教育形式，纠正农村传统的顺从、依附、畏权等政治文化意识，强化公民意识和民主主体意识；通过广泛的政策宣传教育，使农民明确农村低保政策的目标、程序、受保权利、义务及实现途径，逐步形成正确的政策认知和积极的政策认同，激发参与热情和维权意识。其次要进行有效的协商锻炼。通过换届选举、村民大会、恳谈会、听证会等多种公共事务协商形式的锻炼，增强农民的政治责任意识和政治判断能力，掌握一定的协商方法和技巧，提升协商能力。二是发挥农村社会组织的载体作用。亨廷顿认为：“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。”［11]通过组织化的力量，提高农民的协商意识和协商能力，是建立农村低保政策纠偏机制的重要途径。针对当前农村社会组织数量少、发育滞后、引领农民协商能力不足的现状，要重点引导和规范经济型社会组织、民非企业组织、自治型社会组织与传统社会组织的发展，通过降低登记注册成本，简化手续，加大资源投入和人才培训，鼓励城市社会组织、高校等帮助扶持农村社会组织发展等多种形式，引导其健康成长，为农民参与协商民主提供依靠力量、活动平台、参与技能训练的机会。

三是提升基层党委政府的治理能力。基层政府既是基层协商民主的参与主体、推动者和组织者，更是建立农村低保政策执行纠偏机制的主体力量。首先要勇于转变观念。以平阴县“阳光低保听证”协商民主改革为例，当地党委政府为治理农村低保乱象痛定思痛，勇于创新和改革，主动转变“替民做主”思维惯性和不良作风，坚持以人民为中心，保证人民当家作主，积极引入协商民主理念，带头学习协商民主理论和政策，精心设计听证程序，引导村民有序参与，体现了高度的政治自觉和政治担当。其次要敢于放下“权力”。协商民主是以政府“权力下放”实现公民“权利激活”的过程。建立有效的农村低保政策执行纠偏机制，基层党委政府必须树立合作治理、平等协商、开放包容的现代治理理念，敢于放权、“开门”决策，将公共事务决策置于“阳光之下”，由政府和村民通过对话、讨论、协商、妥协，达成共识，防止滥用自由裁量权而损害公平公正，实现民主与民生的共赢。

2.科学界定基层协商客体

协商客体即协商内容，也就是与公共利益相关的议题，农村低保政策执行中的协商客体包括政策执行中所有事关公共利益的内容。通过基层协商民主建立有效的农村低保政策执行纠偏机制，必须科学界定协商内容，哪些可以进入协商程序，哪些必须协商，不协商就不能决策和实施。目前在各地农村“阳光低保”听证协商民主实践中，协商内容包括低保对象识别、低保申领程序、保障标准评判、现场评议、低保退出等，基本覆盖了低保工作中违背公平公正、群众意见大、亟待解决的公共议题。下一步，应该围绕党的十九大报告提出的“广大人民幸福生活的需求”和“弱有所扶”民生目标，重点在动态调整农村低保水平、科学分类认定农村低保对象等改革呼声高的方面加强顶层设计，以最广大人民根本利益为最高标准，把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，使基层协商的内容更加全面、系统、务实。

3.精细设计基层协商制度和程序

中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确提出“实现基层协商民主广泛多层次制度化发展”。基层协商民主要突破政府“创新易、持久难”的困境，必须走制度化、程序化、法制化发展之路，将协商民主从“非正式制度”变为“正式制度”，将农村协商民主制度真正融入基层公共治理体系。“从而避免出现政治精英一走，协商实践就搁浅的滑稽局面，或成为只流于形式而无实质性效果的空壳”。［12]这是以基层协商民主为路径建立农村低保政策执行纠偏机制必须突破的瓶颈问题。

一是实现农村低保协商民主的制度化。首先要健全完善村委会选举制度、村民会议制度、村民代表会议制度、民主恳谈会制度、听证会制度、村务公开制度等，汇集有关农村低保工作的民情民意，为确定协商议题、协商程序、协商目标等提供前提和基础。其次要建立协商主体的培训和保障制度，包括对基层党委政府、村“两委”、人大代表、政协委员等进行协商民主和基层治理的专题培训，对基层民政工作人员进行业务能力、执行能力、群众工作能力以及协商能力等专题培训，对农村社会组织和农民进行协商知识与能力的专题培训，并完善相关的工作保障机制。其三要建立协商结果的落实和反馈制度，坚持问题导向和目标导向，将农村低保协商中发现的问题及时整改和反馈，不断解决实际问题，避免流于形式。最后还要建立“线上”协商和“线下”协商融合发展制度。主动将互联网思维和大数据意识融入协商民主实践，建立议题提交、互动交流、电子投票、决策跟踪等互联网平台，以及村民协商大数据平台，同步提高村民“线上”协商和“线下”协商的能力与质量。二是实现农村低保协商民主的程序化。注重协商程序的科学化、民主化建设，明确协商会议召开的频次、时间、地点、组织机构、参会人员构成及数量、具体流程等，保证每一位参与人员都可以进行平等对话协商（如规定每个参与者发言时间等），将协商结果广泛公开，以便于群众监督。并不断创新协商技术手段，突破地域时空限制，实现协商民主全过程网络化、议题内容数据化、计票流程实时化，简化协商程序，提升协商质量。三是实现农村低保协商民主的法治化。加快农村低保立法工作进度，对低保对象识别、分类救助、保障标准、申领程序、制度整合等予以明确，并将农村低保协商程序正式纳入法律保障，约束政府的自由裁量权、保障村民的协商权利、强化广泛的社会监督；完善《村民委员会组织法》，明确基层协商民主的议题设定、协商程序、村民权利等内容，营造协商参与、合作共治的农村政治文化氛围；探索基层协商民主中问责、人身权利保护、隐私保护等相关法律法规建设。

参考文献：

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［3］［4］中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》［DB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670_2.htm，2015-02-09.

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