李 明

（中国矿业大学公共管理学院，江苏 徐州 221116）

多元共治的环境治理体系的形成以及环境质量的持续改善，体现为并依赖于环境政策工具的科学设计和运行绩效。综合现有的研究成果来看，学者们对于环境政策工具的研究主要有两种视角。一种是对单一类型的环境政策工具进行研究。如探索自愿性环境政策工具在中国的情境下是否有效、［1］信息型政策工具在环境治理中的应用、［2］市场激励型环境政策工具的创新。［3］另一种是对两种或多种环境政策工具进行比较分析。如从企业减排的视角对环境政策工具的比较，［4］或者从政府的视角来研究环境政策工具的选择。［5］然而从交易成本理论来看，任何单一的环境政策工具都有自身的优势和劣势，因此提高环境污染防治效果的关键在于政策工具的组合运用。基于调研和统计数据，对2005年至2015年苏州市水污染防治的管理实践进行研究。研究苏州市在环境治理政策工具组合使用以及实现经济发展和环境保护相协调的经验，对其他地区的环境治理体系和治理能力建设具有一定的启发价值。

一、环境污染治理的政策工具创新

我国的环境管理体系的形成以1973年8月第一次全国环境保护会议的召开为标志。此后的四十余年，尽管环境税、排污权交易等经济激励工具也被引入环境管理过程中，但是以命令控制为政策工具、以环境管制为核心的环境管理体系并未发生根本改变。所谓的命令控制，指的是环境管制机构要求企业做出特定行为的直接监管。实践中，命令控制型的直接监管，包括两种执行路径：一种是为企业制定统一的环境标准，另一种是要求企业采纳特定的生产流程或污染控制技术。［6］一般来说，这种监管模式迫使企业肩负着相同的污染控制负担，而没有考虑到企业治污的相关成本。概括来说，命令控制法在实践中的弊端包括：首先，命令控制法十分复杂，需要大量的信息和数据作为基础以设计出科学的标准，而取得数据的过程耗时耗财耗力；其次，污染企业之间的异质性和治污成本上的差异性使得命令控制法不具有成本效率；最后，命令控制法难以激励企业从事环保技术的创新，甚至构成障碍。

命令控制政策工具在实践中所暴露的弊端甚至无效率，催生了经济工具在环境污染防治中的应用。所谓经济工具，也被称为以市场为基础的政策工具，是指运用市场信号为企业或社会公众提供激励，从而诱使它们做出符合政府决策目标的行为。常见的经济工具包括排污权交易、环境税费、使用者收费、生态补偿机制等。理论上，环境污染防治的经济工具在实现目标过程中更具有灵活性和成本收益，然而，界定环境物品产权的难度、信息处理和运用的成本以及利用市场机制本身需要的成本，都限制了经济工具在环境管理领域的功能发挥。［7］

命令控制和经济工具存在的不足，使得环境污染防治第三代政策工具得以诞生，即环境教育、信息手段以及自愿途径等。环境教育是指通过系统和结构化的方式，向企业或公众传授有关环境保护的科学知识，促进受众的知识提升以及价值规范的确立。信息手段指的是政府、企业或行业协会，借助环境信息公开、生态标签、环境认证等手段，传递企业环境行为信息，从而诱导公众做出有利于环境保护的市场选择。自愿途径包括企业主动采取超越遵从的行为、与管制主体签订自愿协议、由行业协会发起的自愿协议以及绿色供应链管理等。不同于命令控制直接规定企业控制污染的具体方法，经济工具、环境教育、信息手段以及自愿途径等，它们的共同点是利用经济激励、公众压力或者道德力量激励企业自觉从事环境行为。

二、环境治理政策工具选择：从最优方案到工具组合

环境保护政策工具箱的丰富化和多元化，使得环境治理政策工具选择成为政策过程中的关键环节。通常来说，最终的目标就是在特定的背景下选择出最优化的工具。［8］为了指引政策工具的设计和选择，重要的前提条件就是确定评估标准。这里，政策分析者常用的评估标准包括环境效果和经济效率。所谓的环境效果指的是政策工具的运用将产生的环境影响和绩效：一项政策工具的采纳，能够在多大程度上实现预定的政策目标？它对于改善环境质量将产生怎样的效果？换句话说，一项政策工具对于环境污染防治目标的边际收益是越大越好。所谓的经济效率标准指的是一项政策工具在实现政策目标的同时，能够以尽可能低的成本。以往，这两项标准指引着环境污染防治政策最优方案的选择过程。

然而实践中，在环境污染防治领域，四个方面的因素阻止了单个最优方案的获得，却同时为政策工具的组合使用提供了根基。首先，环境效果和经济效率作为政策目标选择的标准，尽管它们十分重要，然而还必须考虑到其它标准，例如政治合法性、和其它环境政策的兼容性、分配影响的公正性以及对于环境技术创新的动态激励等。毫无疑问，任何单项政策工具都难以同时满足以上诸多标准。其次，当今环境污染问题日益复杂并且方案选择具有情境依赖性。过去，工业废弃物排放是造成环境污染的最主要原因。今天，工业化、城市化、现代化进程的加快，使得工业点源污染、城市生活污染以及农业面源污染共同成为环境污染的元凶。各种污染源不同的时空特征和危害性程度，需要多种政策工具的灵活使用。再次，环境污染根源于私人治理结构的多重失败。以往，命令控制之所以作为环境污染防治的唯一工具，是因为传统经济学假定环境污染的存在根源于企业生产过程的负外部性。然而，新制度经济学认为，外部性理论无论在解释环境问题的起源还是提出的解决方案，都是有缺陷的。环境污染问题的产生，根源于污染外部性、技术溢出效应以及信息不对称等私人治理结构的多重失败。［9］因此，解决环境污染问题不能只依赖于单一的政策工具，而是依赖于多个政策工具的组合使用。最后，降低交易成本的需要。以往“最优政策”的实现，也就是帕累托最优所要求的条件，在现实中通常是不具备的。在这种背景下，多项政策工具的组合运用，可以起到相互强化的作用，并且降低交易成本。

总之，环境管理者为了有效防治环境污染，实现环境质量总体改善，需要从最初寻找单一最优的政策方案，走向多项政策工具的组合使用。“政策组合”这个源于经济政策领域的概念，逐渐在环境政策和管理领域受到重视并发挥作用。［10］在环境管理领域，所谓的政策组合指的是，为了防治环境污染，改善环境质量，环境管理者组合使用两种或两种以上的政策工具来达到目标，无论这样的政策工具来自公共部门、私人部门还是第三部门。相比较传统管制者寻找最优的政策工具，当今环境污染治理的中心任务就是寻求多种政策工具之间的“适当性”、“有效性”和“连贯性”，以实现环境治理过程中环境效益、经济效益和社会效益之间的均衡。接下来，以实地调研和统计年鉴数据为基础，对苏州市环保部门运用政策工具组合防治水污染进行案例研究。

三、苏州市水污染防治的背景和总体效果

99%左右，其中工业废水COD（化学需氧量）排放量稳步下降，由2005年的67100吨下降到2015年的44120.61吨（见表2）。苏州市对环境保护的重视和投入，使得水环境状况在近年来得到明显改善（见表3）。

四、苏州市水污染防治中的政策工具组合

苏州市位于太湖之滨，是我国特大城市，是江苏省经济总量最大的城市，人均国内生产总值位居全国城市前列。其中，苏州市下辖的常熟市、昆山市、吴江市、太仓市和张家港市这五个县级市的经济实力均列全国百强县（市）前五位。在香港《中国城市综合竞争力评价指标体系》报告中，苏州市城市竞争力位居全国第六位（含港澳台），仅次于香港、上海、北京、广州、深圳。“十一五”初到“十二五”末，苏州市地区生产总值从2005年的4138.21亿元增至2015年的14504.07亿元。其它各项经济和社会发展指标都得到了大幅度提升（见表1）。

在工业化和城市化快速发展的过程中，苏州市大力推进产业升级转型，加强环境监管和环境保护投入。2005年，苏州市环境保护支出不足10亿元，到2015年，全年环保投入576亿元。2005年，苏州市废水排放量为116555.93万吨，其中工业废水排放量为77681.93万吨，生活废水为28874万吨。2015年，全市废水年排放量为139659.34万吨，其中：工业废水年排放总量为60506.11万吨，城镇生活污水年排放量为79035.08万吨。从2005年到2015年，苏州市工业废水排放达标率一直在

环境保护，既需要政府领导人的重视，确立经济和环境同步发展的战略思想，同时也需要实现目标的路径，也就是政策工具的设计和执行。在工业化前期，苏州市地表水总体属于国家水质标准二类和三类水质。然而，上世纪70年代中后期开始，由于城市和乡镇化工、造纸、印染以及电镀等重污染企业带来的环境破坏，苏州市被称为“被污染的天堂”。为了遏制严峻的水污染形势，苏州市政府一方面注重加强对高污染企业加强监管，另一方面在1979年7月颁布了《关于奖励综合利用和“三废”排放罚款的暂行规定》，从而在全国率先开始实行企业向环境排放污染物缴纳排污费的制度。1980年11月，苏州市颁布的《苏州市排污收费和罚款实施细则》，更进一步将“污染者付费原则”制度化和规范化。［11］

此后，苏州市在环境政策创新方面一直走在江苏省乃至全国的前列。不难理解，改革开放三十多年来，苏州市之所以能够摆脱改革开放前期的严重污染态势，同时又能保持经济持续快速发展，归功于环保优先方针的确立以及多种环境政策工具的组合使用。根据政策工具本身的特征以及实施主体，本文将苏州市水污染防治的政策工具组合划分为传统工具、政府直接供给、自我管制、信息手段以及环境教育五种类型。接下来，以实地调研以及2005—2015年统计数据为基础，具体分析苏州市水污染防治政策工具的组合使用。

表1 苏州市经济和社会发展主要指标（2005-2015）

表2 苏州市水污染物排放控制情况（2005—2015）

表3 2005年和2015年苏州市主要河流水质情况

（一）传统政策工具

水污染防治的传统政策工具，包括命令控制型和经济工具。它们是苏州市环境保护部门防治水污染过程中使用最早且最普遍的手段。命令控制型政策工具的作用原理是基于环境标准或污染控制技术的设定来对企业生产行为加以限制。如果说命令控制型政策工具具有直接性和强制性的特点，那么经济工具的共同点是利用市场信号对企业环境行为进行激励。

命令控制型政策工具的效果，在一定程度上取决于环境监察的力度和超标处罚的额度。通过环境监管执法数据可以发现，近十年来，苏州市环保局不断加大执法力度，出动环境执法人数、检查企业厂次都在稳步增加（见表4）。特别是“十二五”以来，苏州市每年出动环境监察人员都是10万人次以上，检查企业厂次在5万以上，立案侦察数量在500件以上。而在经济工具方面，苏州市环保局主要使用的方法包括违规处罚、排污费征收以及正在探索中的排污权交易制度。总体来看，在工业点源水污染防治中，命令控制型和经济工具通常组合使用，相互补充，并且构成其它环境政策工具有效运行的坚实基础。

（二）政府直接供给

由于环境物品具有消费上的非竞争性和非排他性，因此，政府经常通过直接生产的方式来提供环境基础设施。任何类型的环境基础设施建设，都意味着大量的资金投入。在“十二五”期间，苏州市每年将新增财力的10%～20%用于水污染防治和相关环境项目建设。仅以2015年为例，苏州市在太湖水污染防治中完成投资40.67亿元，在阳澄湖生态优化方面的投资达到20.26亿元。除了污水处理项目的投入以外，苏州市在水污染防治中越来越重视流域生态系统服务的提供，通过大力保护和修复湿地的方法，促使水环境生态功能的良好运转。

然而，在高污染型企业星罗密布的太湖流域，水污染防治目标的实现，最根本的途径还在于加快经济发展方式转变，促进产业结构优化升级。2002年底，苏州市高新区率先全面启动、制定并在全国首家通过了生态工业园建设规划，成为原国家环保总局批准的13个国家生态工业示范园之一。2008年3月31日，经过国家环境保护部的验收批准，全国共有3家生态工业园区被正式命名为首批“国家生态工业示范园”，而苏州市独占其中2家。截至2015年底，全国共有36家国家生态工业示范园区，苏州市共有5家。总之，无论在环境基础设施建设投入，还是流域生态系统服务或者生态工业园建设，苏州市在全国都位居前列。

（三）企业（行业）自我监管

在工业水污染防治中，传统命令控制型政策工具的效力，是建立在四个方面的假设之上：（1）政府对相关的影响因素有着充分的了解，如发现排污企业、对单个企业的污染减少的边际成本的了解、对企业污染的破坏成本的了解等；（2）政府按照公共利益行事，其目标是实现社会福利最大化；（3）所有的企业都清楚了解政府的行为，而且以理性的方式予以回应；（4）政府与企业之间不存在着交易成本。［12］然而现实中，政府与企业之间存在信息双向不对称，因此假设（1）（2）（3）都是不成立的，由此导致政府对企业环境监管成本很高，假设（4）也就不成立。外部监管给政府和企业带来的高昂成本，促使环境自我监管工具的产生。从实施主体来看，环境自我监管包括单个企业发起的、行业协会发起的，或者政府和企业之间签订的环境协议。近几年，这几种环境自我监管工具都在苏州市得以尝试。以2010年为例，苏州市新增

ISO14000论证企业60家，同时有34家重点企业通过清洁生产审核。单就清洁生产来说，这34家重点企业共获得经济效益12818.86万元，节水724.3万吨，减排废水308万吨，减排COD129.5吨。公私环境协议是国际上近年来实施自我监管的最普遍手段，近年也被引入苏州市环境保护领域。例如，2009年7月，苏州市沧浪区环保局与46家餐饮单位签订了《沧浪区环保行政合同》。这项政策实施两年多以来，不仅受到了餐饮企业的一致好评，而且对于沧浪区餐饮企业的油烟、污水和噪声控制起到了明显效果，并酝酿在其他行业的污染控制中加以推广。

表4 苏州市环保局环境监督和执法统计数据（2005—2015）

（四）环境信息手段

自20世纪90年代起，环境信息手段作为一种环境保护政策工具在美国等西方国家受到欢迎。信息手段之所以在环境保护中受到重视并得到广泛运用，与两个方面的推动力是分不开的：一方面是绿色环境运动，另一方面是污染控制中的信息不对称难题。通常来说，信息手段表现为政府机构或者第三方发布企业总体环境绩效或者具体产品的环境信息。命令控制、经济工具或者自我监管等政策工具的共同点是在企业和监管主体之间形成博弈。而信息手段在一定程度上依赖第三方力量，诱使企业作出有利于环境保护的行为。这里的第三方，包括消费者、投资者、社区、供应链、环保团体等。

我国环境信息手段的使用，起源于1999年世界银行项目“工业企业环境行为信息公开化研究”在江苏镇江市的应用。［13］为了促使企业加强环境管理，控制污染排放，苏州市从2000年开始实施企业环境行为信息公开化制度，每年对参评企业环境行为进行评判，分别用绿、蓝、黄、红、黑五种颜色代表企业环境行为很好、好、一般、差、很差，被人们称为“五色榜”（见表5）。这项制度经过十余年的推行和改进，取得了三方面主要成效：（1）极大地调动了企业的参与积极性：参与企业数从2000年的68家发展到2005年的1540家，再到2015年的2908家；（2）提高了社会公众参与环境管理的热情和渠道：公众可以在每年的世界环境日到来之际，通过网站或者报纸获得企业环境信息，参与环境监督；（3）激发了企业致力于污染控制和环境保护的自觉性：开展企业环境行为评价不是目的，而将环境行为评价和优惠政策以及绿色信贷系统结合起来，能够对企业产生更大激励。环境信息手段的运用，不仅能够调动社会力量监督企业环境行为，促进公民参与，而且能够弥补传统环境监管中的信息不对称，降低交易成本。

（五）环境教育手段

在水污染防治中，制度规则和技术创新毫无疑问是重要的，然而，环境意识和环境知识则是规则遵从和技术应用的基础。倘若社会公众或者企业主体缺乏对环境保护的认同和对污染控制的知识技能，那么，无论是命令控制、经济工具或者自我监控，都是无稽之谈。水污染防治中的教育手段，就是通过向公众或其他社会主体传播水资源价值和水污染防治方面的科学知识，提升受众的环境知识，树立防治水污染和保护洁净水资源的主动性和价值规范。环境教育并不等同于单向的环境宣传或者知识灌输，而包括“关于环境的教育”、“在环境之中的教育”以及“为了环境的教育”。换句话说，水污染防治中的教育手段运用，需要参与、创新和绩效，“增加公民的环境知识，培养公民的行动能力，并且诱导公民采取负责任性的态度和行为”。［14］

表5 苏州市企业环境行为信息公开实施情况数据（2005—2015）

表6 苏州市水污染防治中的环境教育手段（2005—2015）

苏州市环保局注重环境教育手段在水污染防治中的应用，围绕主题，创新形式，强调参与，提升绩效（见表6）。除了利用电视、网络以及报纸等媒体进行环保教育以外，苏州市环境教育主要包括三类：环境宣传教育月的系列主题活动；水污染防治知识的专题培训；以及面向所有公民的环境行动倡导。这些目标明确、形式多样、注重参与、循序渐进的环境教育活动，能够体现环境教育的真谛，即“关于环境”、“在环境之中”和“为了环境”。苏州市环境教育对水污染防治绩效提升的作用说明，具有远见卓识、拥有技能并积极主动的公民社会，乃是解决环境问题的关键。

五、小结

行政主导型环境治理没有从根本上扭转我国环境污染的严峻形势。环境治理体系和治理能力现代化是实现环境治理总体改善的重要路径。环境政策工具的组合使用是实现环境治理体系和治理能力现代化的内在要求。从理论上，环境政策工具的组合使用取决于四个方面的因素。

首先，环境污染防治的政策工具需要同时考虑环境效果、经济效率、政治合法性、制度兼容性以及技术激励等诸多目标，而任何单一的政策工具都无法同时满足。其次，工业化、城市化和现代化齐头并进，工业点源污染、农业面源污染以及城市生活污染等都有着自身的特征，任何单一的政策工具都无法既有效率又有效果地防治众多异质性的污染源。再次，环境污染问题不仅仅作为企业生产过程中的负外部性存在，而且伴随着技术溢出效应以及信息不对称等问题。解决私人治理结构的多重失败，需要两种以上的政策工具组合方案。最后，政策工具的组合使用，能够起到相互补充的作用，并且降低交易成本。

基于实地调研以及统计数据，系统研究了经济快速发展的苏州市是如何实现经济和环境同步发展的。从2005年至2015年，苏州市地区生产总值、人均生产总值、一般财政收入以及一般财政支出等都翻了一番以上。与此同时，在此期间，苏州市工业废水排放量以及工业废水COD排放量都在稳步下降。当然，城市化水平和人民生活水平的提高，使得此期间苏州市生活废水排放量迅速上升，不过，生活废水处理率却有了大大提高，从而减少了生活废水排放对于水环境的压力。在此背景下，2015年苏州市主要河流污染情况相比较2005年有了较大程度上的改善。文章运用政策工具理论，对苏州市水污染防治进行了系统性的政策分析，将苏州市水污染政策工具分为传统工具、政府直接供给、企业自我监管、环境信息供给以及环境教育手段五种类型，并且具体探究了这些政策工具的内在构成和组合运用情况。研究表明，环境污染防治过程中政策工具的组合使用，不仅是环境治理体系和治理能力现代化的基本标志，而且是实现环境治理显著改善的有效途径。

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