公众参与视阈下“三改一拆”长效法律机制的建立

2018-05-02虞旭泽

智富时代 2018年2期

虞旭泽

【摘要】为了贯彻落实党的十八大精神，贯彻省关于“一三五”的重大战略部署，加快推进现代化浙江的建设，浙江省结合自身现实情况，提出了“三改一拆”的惠民政策。

但随着三改一拆政策的深入开展，暴露出的问题也越来越多，面对在拆迁中产生的行政主体双重身份，权益救济渠道单一以及相关宣传普及工作不到位等问题的产生和加剧，我们必须转变现有社会管理模式，依法推进“三改一拆”长效法律机制的建立。而“三改一拆”的民生性，复杂性，决定了在“三改一拆”过程中必须坚持多元化参与管理，公众依法参与“三改一拆”也就显得尤为重要。

【关键词】三改一拆；公众参与；多元调解机制；决策监督；法律保障

2013年浙江省提出了对城市中旧住宅区、旧厂区、城中村进行规划改造和拆除违一系列违法建筑的三改一拆政策，三改一拆政策指的是通过对城市规划区内各种违章建筑的改造，拆除全省范围内违反违反相关法律法规违法建筑，例如非法占用土地、未取得相关规划许可证或者未按照相关规划许可证的规定、违反公路，河道等有关法律、法规建设的建筑等等。

三改一拆政策旨在通过转变政策，拆除违法建设，改造浙江大地城镇面貌，拓宽浙江新一轮的发展空间、促进经济社会转型，打造“幸福浙江”。但是，“三改一拆”作为系统性工程和关系群众切身利益的敏感性工作，在现实操作中愈发暴露出复杂多元的问题，公众与政府的矛盾日益尖锐，更有不断加剧的趋势，这在根本上要求我们转变社会治理模式，改善公众参与社会治理的体制和机制。

公众参与机制是指在整个三改一拆决策过程，公众尤其是与之利益相关者通过各种方式表达意见，在相关规划实施的各个阶段来影响政府规划的决策，使其能够充分反映公众利益的一系列程序的总称。

公众参与的优势主要有（1）不仅能监督公共权力的运行也是一项预防腐败的有力举措。（2）能增强规划合理性与合法性并且也是矫正规划失灵的重要手段。（3）可以为推进有效的政府治理、重建公共权力的权威等提供了新的途径。（4）有助于促进各类群体的对话合作、促进社会公平。

一、公众参与“三改一拆”的必要性

（一）依据

公众参与城市管理的依据包括“公共信托”理论，“公地悲剧”理论等等。

1.“公共信托”理论

美国学者萨克斯（Sax）指出：全体公民将其共有财产例如阳光，水、风等等自然资源委托给政府进行统一管理，在政府为公众管理这些公共财产时，政府与公众就会建立起信托关系。

公共信托理论表明政府的管理权由公众赋予且政府管理的共有财产的为公众共同所有，所以其管理方式是公众间接管理的方式，公众理所当然享有参与权i。

2.“公地悲剧”理论

1968年，美国学者加勒特.哈丁提出“公地悲剧”理论。哈丁认为“当公共财产资源完全满足社会需求时，并不会产生任何经济问题，当需求上升到一定程度时，产生了资源使用的外部费用，将会对经济效率产生影响”，这就产生了外部性问题。从“公地悲剧”理论可以看出，公众参与监督可以预防少数掌权者滥用权力，从而保障城市建设的效率，最大程度保障公众的应得的利益。

（二）价值

在当代法治社会，公众参与社会法制建设已不是个例。公众参与是依法治国体现，公众参与也是全面推进依法治国的必然选择。“三改一拆”行动作为一项以促进城市发展为基本目标，以为人民服务惠民生作为最终目标的系统工程，必然需要公众的参与，以社会公众的力量共同推进。

政府在推行三改一拆的行动中遇到各中阻碍，还在一定程度上使政府与民众间的矛盾有所加剧。追其根本，主要是由于：

1.行政主体身份具有双重性，易滋生腐败隐患

在拆迁过程中，政府是界定者，是命令者，是判断者。其认定建筑物违法，下达拆迁许可，判定拆迁行为是否合理。但是，政府的双重身份，在降低制约和监督的有效性的同时，也容易削弱权力资源的供给价值，致使被拆迁者容易产生对违章认定者的不信任。

2.三方主體的法律地位失衡，缺乏救济方式

在我国公益拆迁属于行政行为，而商业拆迁则是行政行为和民事行为的混合体。行政主体、拆迁主体、被拆迁主体在现实中有着较为悬殊的地位差别，其中以拆迁主体地位最高，拆迁主体次之，被拆迁主体地位最低。公众作为最为弱势的主体唯有积极的行使其公共参与的权利才能最有效的保障其利益。

3.行政主体失守舆论阵地，拆改工作陷入被动之境

在推进三改一拆的进程中，公众与政府也出现了一些双方互相不理解甚至产生对峙的紧张局面，发生这一系列状况的原因之一就是，有关部门宣传不到位导致公众没能完整正确地理解三改一拆政策，而一些谣言的出现更会使得群众产生对三改一拆政策的抵触情绪。

而针对以上症结，完善和加强公众参与就能在一定程度上缓和以上矛盾。

一方面从政府的角度来看，公众参与可以为推进有效的政府治理、提高政府的公信力等提供新的渠道。另一方面从社会角度来看，有助于促进各种群体的对话合作、增强社会凝聚力，并且公众作为城市的主人，通过引导他们积极地参与政府决策，不仅提高了公众对于维护城市发展的责任感，也能够推进我国城镇化建设的民主性和合理化。

另外，为了保障社会公众能够在城市规划中较好的行使他们的权利，政府应该积极推进与公众参与有关法律法规的建立健全。

二、“三改一拆”中公众参与的困境

（一）法律制度上的缺憾

为了实现公众参与法制中国的建设的目标，需要社会和国家共同创造有效公众参与的条件。虽然我国法律明确规定了公众参与制度，但关于此类规定多为原则性规定，在公众参与社会建设上，国家和社会仍未能创造良好的条件，公众参与在制度上仍存在许多不足。

1.信息公开制度存在缺陷，不对称

虽然我省开展“三改一拆”活动已经在全省发布相关文件及制度，但是公众获取“三改一拆”信息渠道仍然非常有狭窄，得到的相关信息也并不完整，这些因素都是影响着人民群众对浙江法治建设及“三改一拆”政策的支持与否。

2.公众参与渠道不畅，流于形式

在当下，有些政府权力机关存在着主观漠视公众参与的问题，不少政府部门为应对“三改一拆”活动而开展的所谓的座谈会或听证会，这些所谓的公众参与只是追求表面效果和一个过程。

现阶段，我国与“三改一拆”公众参与相关的法律法规存在要求不够明确具体，缺乏可操作性的弊端，这也大大削减了公众参与的积极性。

3.缺乏公民参与权的法律保障机制，不完善

当前，我国缺乏能够提高公民对于参与决策积极性的奖励措施、缺乏参与决策而导致损失的救济机制、缺乏关于如何惩处追责有关部门法律责任的机制，更加缺乏相关保障公民参与决策的法律保障机制。

我国公众参与社会建设需要在法律制度层面构建完善的保障机制。

（二）现实困境

在当前社会，公众参与政府活动的积极性并不高，知法懂法守法的公民更是少之又少。在现实中，让公众参与“三改一拆”活动显然存在着不少困难与问题。首先，现阶段公众参与社会法制建设意识相对淡薄。“三改一拆”行动的开展与民众百姓息息相关，对于违规违法建筑的拆除非常需要公众的支持，而恰恰民众缺乏其中的法律意识，他们不懂为何开展“三改一拆”，不了解其中包含的法律意识。如果没有民众对此次活动的支持，我省“三改一拆”行动将会实施困难。

其次，政府在现实“三改一拆”中自身定位不准确。在城市环境管理当中，行政管理部门容易闭门造车，对于城市的规划建设一切以自己的意思为准，容易忽略广大公众的需求和意见。导致政策的实施过程中侵犯了公众的利益从而引发，公众对于政府的决策的不满。

三、建立公众参与“三改一拆”的法律长效机制

（一）立法上公众参与的完善

首先，在一些发达国家中，公众能够很好的参与到城市规划中。是因为他们拥有像《建设法典》一般完善的法律保障体系，为他们参与城市建设保驾护航。然而在我国还不具备像国外发达国家那么完善的法律保障体系。

为了“三改一拆”的长期进行，应从以下几个方面对相关制度予以完善：

1.构建地方法制管理体系

通过构建我国公众参与城市规划的程序来保障公众真正实现参与规划的权利，不仅需要明确实体性法律，而且还必须构建完善的程序来保障。在当前如果想要完善我国城市规划法规的程序性内容，需要注意以下几点：一是在我国城市规划法规实践与理论双滞后二是为切实保障公民参与权的实现，要完善司，要实行执法、司法公开、建立执法、司法的民主监督制度。

2.完善公众参与的基本制度

公众参与的相关法律机制不够完善也是现实中公众参与决策的阻碍之一，究其原因主要在于我国的法律虽然有涉及到公共参与是做出公共决策的必要条件，但是每一个涉及公共参与的法条均为原则性的规定，这些规定中我们无法寻找到对于公众参与具体的规范条件。

另外，目前公众参与制度散于各类规范性文件中，尚未实现体系化。因为缺乏法律体系化的保障，所以公众参与政府公共决策处于一种非常态的状态下，导致公众对于公共决策的关注具有偶然性、非连续性。

所以，在“三改一拆”中需要完善公众参与的相关制度，主要可以从以下三方面进行完善：

1.完善信息公开制度。

在“三改一拆”过程中，对于涉及到强制强拆的问题的，行政主体无论在事前，事中还是事后都应当主动将所有涉及的信息及时准确的公之于众，充分了解公众对于此事的意见和建议，并及时的通过各种渠道对公众所反映的问题和建议进行答复。在网络如此发达的当今社会，信息公开的渠道更是多种多样，例如使用政府官方网站、微博、微信公众号等方式来公开信息。

2.完善听证会制度。

因为听证制度不仅具有能够反映各個利益主体诉求的优点，还能够培养公众的对话协商能力和理性参与的精神ii。所以在我国听证制度是公众参与公共决策最为普遍的一种制度。

3.完善政府问题反馈制度

我国《城乡规划法》在第五十四条中明确规定监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。政府对于公众的意见与建议的及时反馈与回应，不仅符合法律的相关规定，也加深了公众对于政府政策的了解。若政府缺乏对公众的反馈和回应，不仅会导致公众的误解更深引发社会矛盾，公众参与机制也将流于形式。所以我们需要完善政府问题反馈机制。

（二）公众决策参与“三改一拆”

在“三改一拆”进程中，公众参与决策的方式和渠道存在较大缺陷，使得公众参与权在现实生活中无法落实，公众的权利也得不到确切的保障。我国常见的公众参与决策的方式目前只有四种，即听证会、论证会、座谈会和公开征求意见。

1.改进传统的公众参与渠道

城市建设管理部门通过完善传统的公众参与渠道，让公众能够更加快捷方便的参与到政府决策中。政府部门应当加大对公众意见箱、公众热线电话的宣传力度，及时有效的听取公众关于“三改一拆”的想法，并且要杜绝漏听，漏接的情况出现。

2.完善网络问政渠道

近几年来微博的高速发展使得微博问政兴起，网络问政无疑也为公众提供了另一种新的渠道。城市建设管理中同样可以推行微博问政。这将大大有利于“三改一拆”工作的展开。

（三）公众事后监督“三改一拆”

由拆迁引发的抗议事件，往往事先都会存在者异常的迹象。比如村民有向政府集体提出了投诉，但是由于某些主管部门遇事推脱的敷衍态度，以及简单粗暴对待问询群众的行为方式，激化了群众与拆迁工作的对立情绪，从而引发了抗议事件。因此，需要完善公众事后监督“三改一拆”。

主要包括两方面：

第一，相关的部门负责人应当耐心回答群众的询问与质疑，积极帮助群众想办法解决问题的方法。尽自己最大的可能去帮助公众改善或解决有关问题，使公众能够由不满改为对政策实施的支持。

第二，行动考核机制，如“三改一拆”需要完善。考核体系需要建立多层次、立体式的，考评奖惩制度需要制订科学合理的，最后要将进展评估情况与后续发展过程中的支持的力度同时纳入考核标准中，确保行动的长效性。

第三，要完善公众参与事后监督体制，对于堕于行使权力，滥用权力的政府部门及其他机关，要有一定的惩处办法，依法建立相关监督条例，为公民保障自我权利，行使监督权提供确切法律依据。iii

四、结语

虽然我们想要实现经济的快速的发展，但是我们不能脱离法制，更不能以牺牲人民的利益为代价来换取经济的繁荣。因为任何时候群众都是最有发言权的，所以要想真正检验“三改一拆”落实的成果，我们就必须站在群众角度看待“三改一拆”所带来的改变，在充分了解群众的想法和意见之后，推进“三改一拆”发展。我们的政府必须在切合民生利益，充分发挥公众参与社会建设的基础上，注重拆与改相结合，将“三改一拆”行动与“五水共治”、“六边三化三美”等行动相结合，从根本上真正做到文明城镇，美丽浙江。

注释：

i HardinG.Thetragedy ofthecommons[J- Science 1968（162）： 1243.

ii 程琥：《公众参与社会管理机制研究》，载《行政法学研究》2012年第1期。

iii 金碧怡：《論“三改一拆”中政府拆迁困境及其解决路径》，载《法制与社会》2017年第5期。

【参考文献】

[1] 金碧怡：《论“三改一拆”中政府拆迁困境及其解决路径》，载《法制与社会》2017年第5期。

[2] 闫闰东，康建成，谢小进，王国林，张建平，朱文武：《中国公众环境意识的变化趋势》，载《中国人口资源与环境》2010年第10期。

[3] 程琥：《公众参与社会管理机制研究》，载《行政法学研究》2012年第1期。

[4] 吕忠梅：《论公民环境权利》，载《法学研究》1995年第6期。

[5] 理查德.C.博克斯：《公民治理：引领21世纪的美[ 国社区[M]》.孙柏英，译，北京：《中国人民大学出版社》2005年第10期。

[6] 吴思红：《国外城市民主治理中公众多与机制及其启示》，载《湖北行政学院》2010年第1期。

[7] 曾正茂：《城市环境管理的公众参与机制研究》，载《吉林大学》2013年第10期。