华洁蓉 陈颖 沈永兵

[摘 要]为进一步了解上海社会组织的发展现状，本文调研组走访了上海市社团管理局及浦东、静安、长宁、普陀等区的社会组织和多个街道社会组织服务中心，对上海93家社会组织做了问卷调查，并访谈了有关区分管领导和部分公益界人士。经过调研，发现上海的社会组织呈现出三个特点，仍存在有待改进的问题，要坚持党的领导，加强顶层设计，激发街镇创新动力，以党建引领形成共建共治共享的社会治理格局。

[关键词]社会组织；社区治理；对策建议

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2018）03-0051-03

党的十九大报告提出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。这就需要激发社会多元主体活力，最大限度增加社会发展的动力因素。社会组织是社会治理重要主体之一，随着我国政府职能转变和行政管理体制改革的深入，培育和发展社会组织、推动社会组织参与社会治理，已成为社会治理制度改革创新的重要内容。

一、上海社会组织参与社会治理的发展现状

中共上海市委关于创新社会治理加强基层建设的“1+6”文件出台后，在上海，公益慈善、生活服务、文体活动和专业调处四大类社区社会组织活跃于社区治理的各个领域，正在成为社区治理多元主体中的一支重要力量。

（一）市、区层面推动社会组织参与社区治理的制度体系初步形成。在管理制度上，稳妥实施社会组织直接登记管理改革，直接登记类社会组织占总量的74%；降低准入门槛，放宽民办非企业单位开办资金、办公场所等登记条件；取消全市性社会团体和基金会设立、变更、终止分支机构（代表机构）的行政审批；建立社会组织年度检查与年报公示并行制度，启动社会组织统一社会信用代码改革，简化社会组织注销登记程序。在政策制度上，市人大常委会颁布《上海市募捐条例》，市委、市政府制定出台《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》等文件，市级相关部门先后制定培育发展社区社会组织、社会组织规范化建设、孵化基地建设、服务中心建设、社区基金会建设、人才队伍建设等政策文件。

（二）街鎮层面推动社会组织参与社区治理的支持服务体系日益健全。截至2016年底，上海各街镇（工业园区）社会组织服务中心达到215家，覆盖率达96.7%。各街镇社会组织服务中心积极推动实体化、社会化、标准化运作，在社区社会组织的培育孵化、落地对接、日常服务等方面发挥了重要的作用，为社会组织参与基层治理提供了较强的支持保障服务。截至2016年底，上海共有社区社会组织4282家，占登记总数的30.2%。社区基金会得到长足发展。截至2017年底，上海33%的街镇成立社区基金会，达到73家。各社区基金会的原始资金已达1.4亿元，资金来源也不再完全依靠政府一次性投入，多元性态势正在逐渐形成。各街镇还积极探索成立社区社会组织联合会。

（三）社会组织自身发展取得显著进步。一是社会组织的数量稳步增加。市委“1+6”文件实施1年后，上海经民政部门批准登记的社会组织达到13355家，同比增长高达8.0%。2016年，社会组织总量再次高速增长6.2%，达到14178家。上海的社会组织数量已达到每万户拥有9.8个，是全国平均水平的两倍。[1]二是社会组织实力不断增强。2016年，上海社会组织净资产已达到462亿元，比上年增加45.63亿元；总收入490亿元，比上年增加53.92亿元。[2]三是社会组织参与社会治理的活跃度大幅提高。2015年，社会服务机构开展公益项目的数量比上一年同比增长28.2%[3]，表明市委“1+6”文件实施后，社区的社会组织开展公益项目和参加公益活动的数量大幅增长。

（四）社会组织党建工作初见成效。截至目前，上海正常运营的14477家社会组织中，已有9819家建立党的组织，覆盖率为67.8%。未建立党组织的，以活动型党组织、党的工作小组等形式实现工作覆盖。其中，活动型党组织1768家，党的工作小组657家。[4]各街镇则积极探索成立社区社会组织联合会党总支，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖。

二、上海社会组织参与社会治理的主要问题

（一）党建引领的作用发挥不足。一是同步推进机制有待完善。“两新”组织党建工作中存在重非公企业党建、轻社会组织党建的倾向；社会组织登记时，党组织的建立或指导员配备有明确要求，但成立后，党组织的管理和制度执行不够规范；党组织在社会组织日常运行、评估、年检等全过程的同步推进有待加强；仍存在有组织少活动和有支部但党员关系不转入的现象。二是覆盖率和有效性有待提高。目前，社会组织的党员关系挂靠多元，真正直属社会组织的党员数量有限。调研显示，派党建联络员占比高达45.7%，独立党支部只占21.7%，发展党员的人数更为有限；社会组织自身党支部建设意识不强、活力不足、能力不够；街镇指导社会组织党建工作仍处在起步阶段，针对社会组织的特点和实际情况开展党建工作的经验和效果还有待提高。三是群众对党组织的感受度有待增强。社会组织在执行政府购买的服务项目时，宣传自身形象多，传递党和政府声音的意识不强，导致被服务对象“只见社会组织、不见党组织”的现象。

（二）对社会组织的引导和服务较为薄弱。一是政策执行宣传尚有不足。政策执行存在“最后一公里”问题，制定政策的部门清楚，相关部门了解不多，执行人员尤其是第三方更是知之甚少，导致社会组织信息不对称，知晓率低；各部门对社区社会组织参与社会治理的重要性和工作瓶颈的解决方式尚未形成共识，导致政策执行效果不佳。二是培育发展缺乏引擎。社会组织从业人员的职业认可度不高，提供服务的“人”的价值在承接政府项目的经费里，一般以志愿者或最低工资标准给予支付，甚至不能在项目里支付人员费用，导致社会组织无法或艰难维系服务人员的工资开支；存在着非盈利组织不应盈利和无需结余的认识误区，造成社会组织生存压力大，影响可持续发展，有些社会组织只能通过同时注册企业的方式减轻发展压力，导致企社不分和资金管理漏洞；支持型枢纽型社会组织发育不够，社区基金会等社会渠道尚未打开，发展空间受限。三是评估导向存在偏差。社会组织承接政府项目的评估缺少科学的标准体系，只能参照工程类项目标准进行，社会组织的服务价值没有得到充分体现；尚未形成评估机构的专业资质认定体系，评估组织专业能力参差不齐，甚至存在外行人评审内行人的情况，出现评估标准各区不同、各人不同、各项目不同的怪象，评估审核失去了对社会组织的专业化和针对性的引导，导致社会组织疲于应付、盲目应付；项目评估结果缺少信息公开平台，购买方和公众不能对社会组织实施项目情况进行及时了解和有效监督，尚未形成社会组织的信用体系。

（三）社会组织参与社区治理的能力不足。一是与社区需求匹配度不高。普遍认可的社会组织数量有限，全市社团局公布的第一批正面清单中仅198家，约占登记社会组织的1.3%，无法满足较大的社区需求；有些组织简单依赖购买方的情况介绍，不做社区需求的深入调研，服务不够精准；有些组织注重方案制作，不注重执行落地，项目成效差异较大，服务对象满意度不高。二是可持续性发展动力不够。筹资能力弱，资金来源渠道单一，缺乏社企合作、社社联动的整合意识和能力；带头人的综合能力有待提高，缺乏人才的引入、培育、集聚机制，组织内部人员流动性较大。调研显示，3年来93家社会组织共录用568人，流失259人，流失率达45.6%。三是职业化专业化水平不强。四大类社区社会组织发展不均衡，专业调处类等一些社区急需的社会组织较少，难以满足需求；有的组织承接项目领域跨度大，对特定领域专注度不够，专业性体现不足。调研显示，无专业职称的社会组织从业人员占29.1%，初级职称的占35.6%，两者相加达64.7%。

三、对策和建议

党的十九大报告中明确指出：加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理、社会调节和居民自治良性互动。为此，提出以下三点建议：

（一）坚持党的领导，加强社会组织参与社区治理的党建引领。一是转变工作理念，提高各级党组织对社会组织发展及其党建工作重要性的认识。要充分认识社会组织在社区自治发展、社区矛盾调处、社区服务提供和社区公益精神培育等各方面的重要功能，健全和完善社会组织党建工作领导机制和协调机制，建立定期听取社会组织建设和党建工作的报告制度、促进社会组织发展联席会议制度等。要高度重视社会组织中的人才队伍建设，加大对领军人才的党员发展工作和关心爱护工作，把优秀的社会组织人才纳入到党组织中。二是要发挥平台作用，提高社会组织党建工作的有效性。在培育发展社会组织的过程中，必须做到组织发展和党建发展双同步，按照全覆盖、分級分类管理和条块结合的原则，在加大设立独立支部力度的基础上，在条件成熟的街镇加快成立社会组织联合会及其党组织，探索建立社会组织党建联动协同推进机制。要依托区域化党建工作优势，加大社区党建服务中心对社会组织党建工作的指导力度，通过与区域单位、居民区、新经济组织党组织结对等多种方式，提升社会组织党建引领意识和党务工作能力。在指导社会组织服务群众的同时，积极开展宣传，传递党组织的声音，扩大党在群众中的影响力和号召力，杜绝“只见社会组织、不见党组织”的情况。

（二）加强顶层设计，健全扶持社会组织发展的机制。一是要完善政府购买服务运作机制。在预算编制上，制定购买服务年度计划，编制单列年度预算。在定价机制上，丰富服务社区的社会组织正面推荐清单，健全政府向社会组织购买公共服务的定价机制，形成针对四大类社区社会组织一整套有效合理的公共服务定价体系。在平台建设上，建立市级层面的政府购买服务公共管理平台，将购买服务的组织信息、执行情况和评估反馈在平台上及时公布，加强信用监督和公众监督。在评价体系上，要研究购买社会组织服务的绩效评价模型，从政策环境、发展程度和取得成效等多维度综合反映工作效果。二是要优化政策扶持和执行环境。在财税政策上，落实政府购买社会组织服务的制度要求，解决社会组织免税资格申请、税费减免抵扣、专用票据申请、人员经费列支比例、服务项目经费拨付等实际问题，研究出台社会组织扶持优惠政策。在人才政策上，重新评估现行的社会组织从业人员限薪机制，适当提高薪酬水平，推出针对社会组织优秀人才的激励政策，帮助社区社会组织留住人才。在政策执行上，发挥市社会组织建设和管理联席会议的作用，加强各职能部门的协同和衔接，确保各项政策在落地过程中，认识到位、指导到位、执行到位。三是要加大评估机构专业能力建设。在标准建设上，要建立针对评估机构和评估人员的统一专业标准，加强对评估机构的资质认定，建立分类别的社会组织绩效评价指标体系。在过程管理上，可以源头前移，注重事前指导、事中督导、事后评价，全过程、针对性地进行指导和评估。在流程设计上，可以对20万元以上政府购买服务项目，综合使用材料式、信息化、服务对象电话询问、问卷调查等多种评估手段；对20万元以下政府购买服务项目简易评估流程，按合同约定检查验收。

（三）激发街镇创新动力，助力形成共建共治共享的社区治理格局。一是要发挥街镇的枢纽平台作用。加强社会组织联合会、社会组织服务中心和社区基金会等载体建设，明确各自定位，加强联动互通。二是要打造社会组织示范性服务平台。要出台关于社会组织服务中心硬件设施和软件服务的地方标准，明确将中心运作经费列入财政预算。要进一步发挥社会组织服务中心枢纽功能，加大对社会组织能力建设的服务力度，从多方面帮助社会组织提升管理水平，特别注重对社会组织人才队伍建设的指导，提高社会组织从业人员的专业化、职业化能力，指导社会组织制定社工培育发展专项计划或中长期发展规划。三是要激发社区基金会引擎动力功能。要在条件成熟的街镇探索成立社区基金会，积极挖掘社区资源，优化资金来源结构。探索社区基金会的运作模式，通过“社区微公益”“小区微创投”等社区自下而上的公共议题形成机制，以项目化运作提升社区共治自治的水平。四是要搭建社会组织参与社区治理的共治平台。要加强政社合作，街镇通过社联会、社服中心等平台，发布社区需求信息，引入优质社会组织和服务项目。要注重居社对接，社会组织主动深入社区开展调研，确保服务与需求精准对接，提高项目执行的针对性和有效性。要促进社社联动，通过举办公益伙伴日、社会组织沙龙活动、社会组织负责人专题研讨会等多种形式，加强社会组织之间信息互通、资源共享、服务联动。

注释

[1][2][3]数据来源：上海社会组织年度发展报告2014/2015/2016

[4]数据来源：中共上海市社会工作党委

作者华洁蓉系上海市静安区天目西路街道党工委书记、人大工委主任，陈颖系长宁区华阳路街道党工委书记、人大工委主任，沈永兵系黄浦区五里桥街道党工委书记、人大工委主任

责任编辑：周奕韵