郭涛

摘 要：现实失地农民问题的产生和堆积，与我国长期存在的城乡二元分治结构紧密相关。笔者通过对农村基本的经济结构、政治结构和文化结构与失地农民问题逻辑关联的剖析，认为要从根本上解决失地农民问题，切实推进失地农民市民化身份转化，必须全面深化城乡一体化改革，要加大农村供给侧结构性改革，要加强公民素质教育。

关键词：农村社会基本结构；失地农民；新型城镇化

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）11 — 0111 — 04

我国是一个传统农业大国，农民一直是中国最大的社会群体。代表最广大人民群众根本利益的中国共产党，历来重视涉农问题。当前，要真正为实现全面小康进而为实现现代化奠定牢固基础，对于如何更好更快解决现实中仍然存在的涉农问题，要善于在相关制度运行的反思中寻找解决问题的突破口和答案。本文就学术界和理论界虽说早有关注，研究成果也较为丰富，但是同时存在研究视角相对狭窄，研究方法基本雷同，研究结论普遍重复的日益累加的失地农民问题作农村社会基本结构视角下的再分析，旨在借鉴和吸收相关主题研究成果的基础上，尽量厘清在计划经济体制下形成，伴随市场经济一路走来，并一直延续至今的我国城乡二元分治结构与现实中的日益庞大失地农民群体问题的内在逻辑关联，以问题导向机制为城乡一体化改革大局作初步的理论探讨和实践支撑。

一、我国失地农民基本现状及失地农民问题研究概述

（一）我国失地农民总体现状

经过充分的城镇化和工业化是我国实现现代化的必然选择。为满足我国城镇化和工业化不断发展要求，当国家公共土地无法满足这种持续性的需求时，征用农村集体土地和农民承包土地便成了常态，也因此催生出日益庞大的失地农民群体。在城乡二元基本结构和体制下，因为针对在新的社会运行常态下出现的新的社会群体缺乏应有的制度供给，必然衍生出与新社会群体相关的诸多问题，如失地农民问题。农民失地是一个在城镇化和工业化推动下不断推进的过程，所以失地农民问题也是一个不断积累和显现的过程。我国失地农民成因复杂，增速惊人，数量庞大（学术界认为现在约6000万，到2020年会增加到1亿），在全国范围的分布上呈现大分散（全国各地都有）、小集中（主要集中在经济相对发达和发展较快地区的城郊）的特点。

（二）我国失地农民问题研究概述

学术界和理论界对于失地农民问题的关注由来已久，相关研究成果也较为丰富。通过对已有的大量的或具有政策范式探讨、或具有实证性、或具有区域性的失地农民问题的研究文献的梳理发现，面对不断壮大的失地农民群体，学术界和理论界对失地农民生活、农村土地制度、城乡二元结构进行了深入的思考和研究，主要探讨失地农民利益受损的原因、补偿安置体制机制、社会保障和市民化四个方面的问题。相关研究更多的还是从失地农民因失地而基于基本生存需要所必须得以合法的经济补偿和应有的社会保障的探讨，较为集中考虑对于失地农民社会经济物质利益的政策法规保障，而相对忽视对其社会适应心理引导方面的研究和精神文明建设层面的设计，针对失地农民可持续发展需要方面的探讨更是显得相对薄弱，势必造成了人的精神层面的城镇化严重滞后，如失地农民价值观的失衡就是典型体现。随着我国全面深化改革，加快推进新型城镇化建设，说明新常态下该课题的研究要以践行社会主义核心价值观和着力构建城乡一体化改革大局为契机，转向失地农民的可持续发展需要研究。从现实的失地农民市民化问题的体制和机制性障碍探讨入手，力求从根本上找到解决失地农民问题的最优解，是新型城镇化建设和推进城乡一体化改革的应有之义。

二、我国农村社会基本结构与现实失地农民问题的逻辑关联

任何社会问题的产生，都是一定社会历史背景下多方面因素共同作用的结果。失地农民问题的基本内容，涉及到社会经济、政治、文化等方面，尤其是造成失地农民城镇化进程中所面临的重重障碍及其种种表现，是与上世纪50年代末就确立并延续至今的城乡二元分治的制度安排紧密相关的。只有对农村社会基本经济结构、政治结构和文化结构的深入剖析，才能从根本上找到解决现实失地农民问题的头破口。

（一）农村社会经济结构与失地农民问题的逻辑关联

学术界一般把我国自上世纪50年代末国民经济遇到严重危机时，为确保工业化的实现，国家通过行政制度、户籍制度人为地、强制的把农民束缚在土地上，通过低价甚至是无偿调拨农产品，也相应压低城市工人工资，以限制城乡消费水平的方式来完成国民经济积累的制度安排称为我国城乡二元分治的界标。这种制度设计，不仅在计划经济的时代严重损害了农民劳动的积极性和创造性，造成农业相对于工业发展的滞后进而拉大了工农差距，而且随着改革开放和市场经济的建立，依托于城乡不同身份和权力所获得不同的发展机会和平台，愈加加大了城乡差距，进而也为当前的城镇化推进留下了各种需要跨越的鸿沟，包括失地农民如何因为失地而获得市民身份和身份认同也是障碍重重。

1.以户籍分治管理为主要特征的城乡二元结构，是工业化、城镇化推进中失地农民身份转化的一座高墙。受传统文化的影响，等级观念的影响是深远的。现实中人们普遍存在的城乡观念，其实也是等级观念的反映形式。如何通过身份认定以获得相应的资源平台和满足是约定俗成的社会游戏规则。即便是在新中国，现行的城乡有别的户籍管理制度，其實透视的是这一制度下不同身份的国人所能享受的不同社会权益。在社会经济生活领域，倍受争议和诟病最多的就是延续至今的农村户籍管理制度。这一制度的延续和在各方既得利益的介入、强化下，它不仅演变成了制约我国现实城镇化推进和发展中的最大限制性因素，而且在没有新的政策制度供给下衍生了如失地农民等新的社会弱势群体问题。以户籍为基础，按照地理位置和血缘继承关系被划定在农村的广大农民，除了少部分人通过考学走出农村后可以享受到城镇居民的待遇外，大多数农民历来没有享受到与城市居民同等的权利的同时，反而会在其所承包的土地被政府征占时利益受损，其身份也陷入“三无”的尴尬境地。这种城乡二元分治的结构贯穿从计划经济到市场经济的现阶段，虽然其历史成因简单，但是必将随着社会发展变迁成为工业化、城镇化和市场化过程中涉农问题解决中必须跨越的障碍。中国城市管理农村的体制，使得从农村的角度提出任何问题都带有补贴和扶助的性质。但是真相是，由于利益格局的固化，城市仍然没有摆脱依赖于从农村剥夺资源，以维持城市公共福利的积累和企业成本降低的局面。城乡利益博弈白热化使得原本简单明了的城乡二元结构，已经被行政区的公共福利利益格局多元化，也必然加剧了利益结构调整的难度，包括在经济发达地区的户籍管理制度改革中遇到的难以破除的体制性障碍问题也成为了共性问题。因此需要为推进和加快包括失地农民等特殊社会群体的城镇化改革，就远远超过了从农村改革入手解决问题的基本架构，而相应地要转型到从城市决策的角度才能得以解决。

2.农村土地产权制度的缺陷，必然导致农民因失地而利益受损。我国农村土地制度包括了三种结构，即使用权、管理权和占有权。其中，土地的使用权归承包土地的农民，土地的管理权归国家，土地的占有权归农村集体。因为相关法规和政策对于集体占有土地的权利没有作明确的界定和细化，对于农民所承包的土地在承包期内被征占的权益补偿也不具体，所以导致农民被征地所有权被虚化，农民也根本没有行使土地所有权的程序，也就无力就征地补偿进行合法且独立的谈判。多年来的调研证明，多数村级组织和少数干部，为在规定的期限内配合上级政府完成征地工作，甚至在共同的理由驱动下，通过简单、粗暴的方式强制征地所引发的群体事件、极端事件不少。农村土地产权制度的这一缺陷，不仅造成失地农民在自己丧失主体资格的经济行为中现实利益必然受损，也因不能参与在市场化土地使用收益分配造成长远利益受损。当然在这种利益博弈中势必刺激农民为追求利益最大化，不惜冒着违法犯罪风险竞相种房、种树，贿赂基层干部等。这不僅大大增加了社会管理的成本，也加剧了干群关系的对立，严重影响了党和政府的形象。

（二）农村社会政治结构与失地农民问题的逻辑关联

列宁说：“政治是经济的集中表现”。我国农村社会经济结构总是有特定的社会政治结构与之相匹配。在城乡二元分治的经济大背景下，当城市市民在享受着国家经济增长所赋予城市市民的不断增长的经济权益的同时，也在不断享受着国家民主化、法制化进程所赋予城市市民的种种政治权益。然而，在广大农村，即便在改革开放后的30多年来，农村基层民主、乡村政治、农民组织等发展依旧迟缓，基层民主实践中经常出现乡镇领党组织领导权与村民自治关系的不够协调，基层两委领导权与农民自治权的不够协调等问题。这些问题的存在，导致广大农民参政意愿不高，参政程度较低，村民自治制度运行不畅，部分农民对政治制度的认同度不高，特别是在农村的民主实践中普遍存在的不讲方法，不求失效的“走过场”式的民主程序，引起农民们的强烈不满。另外，一直习惯于把政治权利高度集中的乡镇，也习惯性地把村级组织作为其依附体，把乡镇党组织对村级组织发展农村事业的领导演变成事无巨细的大包大揽，加之绝大多数农民组织都是在政府部门直接或间接的推动下组建的，具有浓厚的地方政府色彩，无力通过正常渠道反映并解决农民自身诉求，更谈不上发挥民主监督的作用。总体上说，农村基层民主发展的滞后，村民自治落实得不够彻底，这不仅严重弱化了村级两委会在村民自治和整体利益保护中的作用，更是排挤了农民组织，也包括农民个人作为基层民主主体的资格，当然也滋生了基层干部违法行政和弄虚作假等问题。在这样的社会政治结构中的失地农民，更多的对农村政治生活表现出极度的冷漠，而当他们的合法诉求得不到应有的回应和保护时，更多的又会首选极端方式加以对抗并达到目的。据官方数据显示，多年来，与征地相关的各级各类上访逐年递增，因征地所发生的区域性的规模不一的极端性、群体性事件还是处于多发、高发状态。

（三）农村社会文化结构与失地农民问题的逻辑关联

文化既是社会发展的产物，又是社会文明程度的重要标志。在我国农村，广大农民继承了中华民族几千年传统文化中的勤奋、朴实、善良、诚信等优秀基因，对于整个社会稳定起到了重要作用。但是，随着社会发展和变迁，尤其是在市场化、商品化大潮的席卷下，乡村文明建设也因长期投入不足、农村文化工作人才严重流失、文化宣传力度不够、文化传播渠道单一等问题正在遭遇新中国成立以来的前所未有的撕裂和断层危机。从投入上看，因受经济利益的驱动，全国范围内文化投入占国民经济总量的比例就很低，而极其有限的文化投入资本又更多被截留在城市用于发展城市文化事业，只有少之又少的比例下放到农村.同时，在地方政府资金严重短缺和轻视文化发展的惯性思维支配下，这部分资金一般又会被层层截留，真正用于发展农村基层文化事业的投入就可想而知了。在地方政府重视不够、资金投入不多和专业人才流失加剧的共同作用下，农村中很多喜闻乐见的文化传承方式，如戏剧、民俗、节庆、手工等逐渐凋敝，甚至面临失传的危险。所以，可以毫不夸张地说，在城市文化事业发展蒸蒸日上的时候，乡村文明却正在经历从冲击到衰退的过程。在这种常态下，人们所固守的生活惯性和思维、理念，在新的社会冲击下已经无法完全解释和解决现实问题，而新的，尤其是富含现代人的特征的民主、法治、秩序、竞争、协作等理念又会因为农村信息传播、解读的有限性尚未建立和完善起来，以至于出现了在广大农村主流文化一度让位于一些不良娱乐方式和不良认知倾向的局面，出现了一些带有地方宗法、黑势力色彩的组织，严重影响农村社会稳定和健康发展。调研中发现，农民多元化的价值观中很少反映社会发展主旋律，大多数失地农民对未来生活没有规划和没有目标，失地农民中多数人盛行金钱拜物教，极力鼓吹金钱万能和读书无用的观点，因精神空虚而把征地补偿款用于集体赌赌博、酗酒、吸毒等在城郊结合部的城中村是公开的秘密，吃喝嫖赌和打架斗殴成为一部分人的生活常态，农村家庭因单方面或两方出轨引发婚变的势头还在蔓延，因为人为因素导致家庭变故中财产分配问题引发的家族悲剧还在不断上演。

三、破解现实失地农民问题的基本构想

通过对农村基本结构与现实失地农民问题内在逻辑关联的分析不难发现，长期存在并在现实利益博弈中被不断强化和固化的城乡二元分治结构，是造成现实失地农民问题的总根源。农民失地是因为国家工业化、城镇化发展需要，而失地农民问题的产生则是因为城乡二元结构为他们从权益保障到身份转换的实际控制。所以，必须从全面深化城乡一体化改革入手，加快解决失地农民问题的政策供给和制度供给，推动各项法规政策出台，加快推进农村供给侧结构性改革，用社会主义核心价值观教育加强公民素质教育，大力营造社会公平、和谐氛围，为失地农民市民化提供必需的物质基础和精神引导。

（一）全面深化城乡一体化改革，加快推进新型城镇化，是解决失地农民问题的根本

改革的实质就是利益调整。随着改革的深入，利益调整的难度也会逐渐加大。反思城镇化进程，虽然城镇化的红利尚未终结，而且我国现在真正的城镇化率不足40%，还可以为未来拉动我国经济的发展持续发挥作用，但是行政强制推动的城镇化带来的收益已经走到了尽头。所以，全面深化改革，实现城镇化方式的转变才是解决城镇化进程中由于各种制度安排和制度缺陷所遗留的包括失地农民问题等诸多问题的首选。在失地农民市民化的探索中，包括发达地区的改革都遇到了始料未及的难度。当前理论界在失地农民问题研究中达成的基本共识是：城镇化的核心是人的城镇化，失地农民城镇化的最大障碍是其身份转换缺少制度供给和政策支撑，失地农民必须市民化，工业化是失地农民身份转换的根本，城市化是失地农民身份转换的基础，城乡一体化是失地农民身份转换的保障，渐进化是失地农民身份转化的过程。针对一些地方政府尚未找到根本解决因为引进地产，以满足对工业用地补偿的盲目加大城市基础设施建设造成的严重地方债问题，一味通过放大地方公共服务成本，抵制户籍管理制度改革，试图进一步降低城市发展成本，以维护现有城市人口的公共福利和减少社会矛盾的做法，要坚决加以纠正。地方政府要在新的制度观念的指导下，深度改造原来的已经不合时宜城乡二元的制度和体系，逐渐消除失地农民身份转换的体制和机制性障碍，为失地农民的身份转换提供新的制度供给和政策支撑。

（二）加快推进农村供给侧结构性改革

虽然改革开放30多年来，我国的工业发展取得了举世瞩目的成效，甚至一些领域和行业已经走到世界前列，第三产业也在蓬勃发展，但是我国人口基数大，劳动者劳动能力相对低，加之非农行业的就业吸纳能力还极其有限。所以，失地农民的城镇化进程中还必须加快推进农村供给侧结构性改革，在广大失地农民熟悉的农村扩充就业机会以缓解失地农民对城镇容积上的压力。为此，地方政府和广大农村基层组织应该在大數据支持下，加大对外宣传力度，结合本地方实际关注新业态的发展，在尽量引进符合民意的环保、绿色的新兴产业和资本的同时，要着力打造好、发展好既能突出地方民族、地域特色，又能就地解决百姓就业问题的产业。当前，不仅要加快完善乡村基础设施建设，而且要结合农村需求完善相关物资、信息等配套设施。针对农业科技、农村养老护理和农村幼教人才短缺的问题相当突出的实际，地方政府可以通过有资质的部门的有组织地培训，不仅可以满足就业需要，也可以外派劳动力进入到城市相关行业就业。

（三）以社会主义核心价值观教育提升公民素质，大力营造社会公平、和谐氛围，为失地农民市民化提供必需的物质基础和精神引导

因为我国的城镇化是在政府主导下的强制征地推进的，它在给农村带来新的文明和先进文化的同时，必然也会给广大失地农民的生产生活、价值观念带来强烈的冲击。因此，在失地农民市民化过程中，他们不仅会长期面临存在的城乡社会模式巨大差异带来的冲击和不适，而且还必须面对现实中事实上或多或少存在的城市社会对他们的排斥和歧视。为帮助失地农民逐步实现生产方式、生活方式和思想观念的三大变迁，全社会，尤其是地方政府要加强社会主义核心价值观教育，大力宣传社会主义民主与法制，地方政府官员和干部要作遵纪守法的模范，极力推进社会公平和文明，着力培养和提高公民素养，重视和尽力满足失地农民合理合法诉求，为失地农民市民化提供必需的物质基础和精神引导。

结论

失地农民是我国城镇化、工业化发展进程中产生的一个日庞大的特殊社会群体。在城乡二元结构下，农民因失地必然会诱发包括失地农民利益保障、权益分配、身份转换、心理适应等诸多社会问题，即失地农民问题。失地农民问题的产生，不仅愈加显现了城乡二元分治的弊端必然成为城镇化进程的最大障碍，而且也给出了全面深化城乡一体化改革的契机和着力点。

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〔责任编辑：孙玉婷〕