牛培超

摘 要：近百年来，西方国家在工业化过程中走出一条“先污染后治理”的道路，由此带来了一系列环境问题，比如伦敦烟雾事件，洛杉矶光化学烟雾事件，给人类敲响了警钟。如今我国也进入了高速发展时代，发达国家的经验教训值得我们借鉴，环境问题的有效解决需要政府部门积极参与，我国政府部门应创新政府职能，加大环境治理力度，加强监管，承担其应有的职责。

关键词：环境治理；角色与作用；政府职能；

中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）11 — 0083 — 03

伴随着工业化城市化进程的加快，我国的环境问题日益突出，成为制约经济发展的一大障碍，政府部门应加强对这一问题的重视程度，推动绿色经济发展。本文通过对政府作用和职能的分析，并结合国外政府在环境治理方面的经验，探索走中国特色的治理道路。

一、政府在环境治理中的角色和作用

在世界工业化和城市化过程中，环境治理已经成为各国政府主要职责之一，以我国为例，政府部门扮演着资金投入者、宏观调控者、法律权威捍卫者等角色。

（一）政府在环境治理方面的财政投入具有政策导向和示范意义

政府财政职能之一是配置资源的使用方向。政府在环境保护方增加投资，直接作用是推动相关产业发展，间接作用是引导民间投资，私人部门的行为往往以政府政策为方向标，随政府政策变化而变动。

首先，我们需要明确政府投资和私人投资的区别，私人部门以营利为目的，追求个人利益最大化而较少考虑公共利益和社会效益，因此私人便热衷于投资运营周期短、利润高的项目，而运营周期长风险高的基础设施，环保产业等项目需要政府的大力支持，对私企进行鼓励或者补贴。投资资金来源方面，私人组织资金来源主要依靠市场融资如股票等方式，资金较为缺乏；政府部门资金来源则主要依靠上级拨款，资金充足。政府环保支出的水平和力度往往决定着私部门的环保投资，因此，政府的财政支出便显得极其重要了。国家财政可以调节资源的有效配置，如产业间的资源配置，对环保企业加大资金投入力度推动产业结构优化升级，加快环保产品更新换代，出台专门政策，推动绿色产业发展。

同时还应看到我国的环保资金投入比重与发达国家相比还有差距。国际经验表明，当污染治理投入占国民生产总值的比例达到1%～1.5%时，才能基本控制环境污染〔1〕；提高到2%～3%时，才能改善环境质量。目前我国尚达不到这一比例。我国的环保资金投入比较滞后，一方面是由于部分官员没有树立正确的政绩观，缺乏长远的战略眼光，忽视环境治理的重要性，只是希望在就任期间取得瞩目的成就，往往新官上任三把火，做出不适当决定。另一方面，环境治理中旧的问题解决新的问题又会出现，甚至旧的问题还会复发比如荒漠化治理，一些政策可能不能贯彻，资金不能充分调配，这就需要政府部门持久的决心与毅力，不可半途而废。2013年度的预算执行报告显示，政府在节能环保方面的财政开支同比下降9.7%。或许这与我国的经济发展形势有关或者受世界经济的冲击，但环境治理不能成为一个口号，所谓“兵马未动，粮草先行”告诉我们要保证拥有足够的环境治理专项资金为前提。

（二）政府履行其环境保护的职能、充分发挥宏观调控的作用

首先，政府通过宏观调控手段强化环境保护的基本国策，使环保观念深入人心，从我做起，从小事做起，促进公民和社会团体的积极参与。同时还要强化政府管理职能，优化组织结构，壮大环保执行队伍建设，促进执法人员素质建设，科学执法文明执法。其次，国家通过经济手段（即价格、税率、税收）来控制环保产品的推广，降低环保产品价格而提高相对应产品价格以推动环保事业；对高污染的企业征收较高的税率，或者进行罚款来降低能耗和产业的改进。改革开放以来，我国逐渐走向社会主义市场经济，相对于计划经济的呆板和教条主义，市场经济有着更加广阔的发展空间和自由主义色彩〔2〕，然而随着对外开放逐渐深入，市场经济的弊端也逐渐显露出来，市场经济的自發性盲目性滞后性，使得经济的不稳定程度增加，这就需要政府对经济进行全局性的调控。最后，国家通过法律和行政手段推进环保建设，推动相应制度的完善，例如可交易的污染许可证制度。排污与利润挂钩，推动企业科技创新，降低消耗，生产更多大众所喜闻乐见的产品。

（三）政府担任法律权威捍卫者角色

政府推动相关环保政策的制定执行，捍卫法律权威。无规矩不成方圆，从夏朝开始，中央机关就有保护环境的法令，历代贤君明主无不注重人与自然的关系，在民间也有禁止焚林而畋、竭泽而渔故事。到了近代，随着民主文明程度的提高 ，更应该重视环保法律政策的制定。自人大于1989年制定环保法以来，经过多次修改，号称“史上最严厉” 的《环保法修订案》终于在2015年1月1日施行。由此，我国在环境保护法治化进程中迈出重要一步，我们也可以看出国家在这一方面的努力，例如按日记罚，对于那些屡犯屡罚，仍旧不悔改的企业便有较大的威慑作用，使其忌惮违法成本而改进生产技术。但同时其条例有待细化如涉及公民个人行为的规定较少，虽然部分场合有着禁止吸烟的标志，但缺乏监督，法律效力几乎为零。可以说公民的良好素质也是建立在严格的法律约束基础之上的。同时我国政府严格遵守相关国际条约和规定，同其他国家一起签订《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等文件。各个国家只有主动承担起环境保护的责任，保护地球家园，遵守相关协定，才能塑造碧水蓝天。

二、政府在环境治理中存在的问题

政府部门在环境治理中发挥主导作用，并且在政府主导下取得了很大的成就，但不可否认一些问题和不足需要解决。

（一）政策执行上缺乏落实，权威性不足

2007年国务院出台限塑令，规定从2008年6月1日起，全国禁止使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，当时全国上下可谓闹得沸沸扬扬，也的确在短时间内取得了不错的效果，但是时隔五年后在江苏南京又出现了超薄塑料袋泛滥现象，我们不禁就要产生疑问了，限塑令是不是成了一纸空文？政策在地方政府的执行力度让人怀疑，当地工商部门表示是因为超薄塑料袋主要在农贸市场流通，而价格便宜，管理难度大，只在第一年对其进行处罚，接下来主要是教育为主；还有人表示单靠罚款不是根本途径，也是屡禁不止的原因，被罚者交完款换个地方继续生产。同时政府在纵向结构上存在职权划分不合理现象，责任推诿，互踢皮球现象也广为存在，这就需要政府职能的转变，改革机构设置。endprint

（二）监督力量薄弱

政府出于自身利益考虑，对污染环境的项目追究力度不够。中华人民共和国发展和改革委员会曾通过了厦门PX项目，因为能给厦门带来每年800亿元人民币的GDP，厦门市委市政府鼎力支持投资却对外封锁消息，民众在相当长的时间都不知情，当此项目被揭露后，人民纷纷游行示威表示抗议。这就说明政府公信力的重要性，政府要做一个有威信的政府，杜绝贪污腐败，政务上公开透明，真正做到为人民服务。当前我国监督机制上存在一些问题，第一，监督结构不合理，监督主体单一，公民参与监督较少。当前公民参与热情高涨，权利义务意识增强，都希望在国家事务中担当一定的角色，政府应该合理引导公民意愿，在环境保护中发光发热。第二，监督不及时，大多属于事后监督，一些企业乱排放污染物，总是在发生严重后果时才能引起政府当局者重视，而此时进行治理已经是代价大而效果不明显，因此一定要从源头上进行治理，不能头痛医头脚痛医脚，对不符合排污标准的企业勒令整改，提高排污标准。

（三）宣传力度不够，环保观念没能深入人心

环境保护的观念普及程度不够，垃圾只是放错位置的资源，我国公民似乎在垃圾的分类处理和循环利用上与外国还有较大差距。发达国家多年前就实行垃圾分类处理，日本将垃圾分为可燃垃圾、不燃垃圾、特殊垃圾和大型垃圾，〔3〕既减轻了环境治理的工作量，又利于实现循环利用，我国在这一方面起步较晚，技术也不够成熟，虽然设置了可回收利用的垃圾箱，但效果却不够明显，或许加大公益广告的宣传是个不错的选择。另一方面政府官员必须起到带头模范作用，外国有墨西哥市长骑自行车上班，巴西“环保官”，我们国家也该借鉴。

三、政府在环境治理中的职能转变与创新

时代在发展，环境问题在无时无刻的变化，政府职能也必须与时俱进。通过创新与合作，加强国际交流，完善政府考核体系等方式，扮演好“掌舵者”的角色，而不是“划桨者”角色，起到引导作用。

（一）成也创新、败也创新，把创新提高到战略地位

转变政府职能，推动体制创新。我国层级制的政府组织机构，虽然在权力上能够层层节制，防止权力的滥用，但下级部门也会出于利益考虑，谎报真实情况造成信息失真，以致上级组织做出错误决策，因此要合理划分政府纵向间职能，既相互监督又不影响效率。其次政府还需要创新监督考核机制，对地方政府的考核不仅要看GDP贡献率，还应关注当地环境质量，不能有先污染后治理或者边污染边治理的思想。另外健全行政问责制度，对执行不力的人员进行处罚。减少贪污腐败，维护公民利益，让政府运行在阳光下，这也是广大人民群众的愿望。最后完善信访制度，拓展公民参与渠道，让公民拥有更多表达意见的方式。

中国特色的可持续发展道路须处理好三个方面的关系：处理好政府、市场和社会的关系，明确各自职责；处理好统一管理和专业化分工管理之间的关系；处理好中央与地方环境保护事权划分的关系〔4〕。改革同时要把握好度，不可操之过急，注重循序渐进。

（二）拓展参与主体、实行多元参与

国家、企业、社会都应当是环境治理的参与者。公民参与是环境治理的关键，政府必须保证公民的合法权益，拓展公民参与渠道。注重公民的监督，因为人民群众是社会的主体，是社会财富的创造者，充分发挥人民群众的积极性。决策中的公民参与不仅能提高决策效率，而且能提高决策准确性。

治理手段上可以通过多种方式：第一，政府通过行政的计划、命令等方式做出的有关生产、分配、流通以至于消费的经济政策是政府命令模式，政府直接通过行政命令的模式提供公共产品，可以提高供给效率，但也可能削弱人们的积极性和自主性，因为政府提供不能反映市场价格，可能造成供给过量或不足。第二，引入市场机制，随着社会主义市场经济的发展，环境治理也需引入市场机制，市场具有竞争性，政府可以通过运用BOT、PPP等融资模式，引进社会力量，一方面节省政府部门成本，另一方面提高社会参与度。不仅可以引入私人企业，也可以引进外资，可以用来发展绿色经济的资源都可以也应当拿来使用。注重非政府组织的参与。环保性非营利组织作用越来越凸显，例如中华环保联合会、自然之友等，通过发起环境保护的公益宣传活动、组织可持续发展年会等使环保观念得到进一步普及。

（三）依法行政、推进环境治理的法制化进程

目前我国的环境法律法规相对来说，比较简单种类也较单一，比如说缺乏关于公民环境权益的实体法保障，对公民参与的渠道、方式无法定性规定，这就要求制定更加详细的条例来约束公民的行为。对企业可以采取排污许可证制度 〔5〕。这是从污染源上进行治理，企业考虑到污染环境所要付出的成本，便会加快改进技术，向清洁生产、绿色生产转型。环境保护法要与其他法令协调配合，形成完整的法律体系。

（四）环境保护纳入政府考核体系

当前对政府的考核主要是政绩或者是GDP的增长，对环境的影响没能纳入考核体制中，实施政府官员体验环卫工人工作的活动，让官员体验环卫工的辛苦，真正做到从百姓利益角度出发，将心比心，才可能实现绿色GDP。考核要全面具体。一些地方政府只重视经济而忽视环境，就是因为缺乏环境保护考核系统，而一旦环保考核体系确立，不仅能实现环保法制化，而且能够推进经济又好又快发展，进而推进经济、社会、环境的协调发展〔6〕。例如地方森林覆盖率的规定，城市绿地面积指标，以及PM2.5的控制指标都要逐步融入政府考核体系当中去。

结论

环境治理是一项复杂而又艰巨的任务，政府部门必须充分发挥其职能，维护公共利益。同时政府部门也应该实施改革策略，提高政府效率；加强同非政府组织的合作，注重公民参与，使环境保护的观念深入人心。“天下兴亡，匹夫有责”，这不只是口号，更需要每个人身体力行。

〔参 考 文 献〕

〔1〕胡玉筱，段显明.长三角与珠三角地区环保投融资机制创新研究〔J〕.科技管理研究，2015，（14）：59-62.

〔2〕赵静，段志辉.地方政府环境监管的失衡与平衡〔J〕.行政与法，2011，（01）：05-08.

〔3〕李宇军.垃圾管理模式的探讨分析〔J〕.城市管理与科技，2014，（06）：18-20.

〔4〕姜国兵，梁廷君.中央与地方水利事权划分研究——基于广东省的调研〔J〕.中国行政管理，2015，（04）：37-41.

〔5〕于妍.生态文明建设视域下绿色发展研究〔D〕.哈尔滨理工大学硕士论文，2014.

〔6〕崔晶.新型城镇化进程中地方政府環境治理行为研究〔J〕.中国人口·资源与环境，2016，（08）：63-69.

〔责任编辑：张 港〕endprint