庞冬梅

[摘 要]延安作为自然资源型城市和红色文化资源富余城市，在经济转型升级的新常态下旅游产业应成为重要的支柱产业之一。过去政府在延安旅游业发展中曾发挥主导作用，今后还应在营造良好旅游环境、创新升级旅游产品、促进相关产业联动发展、进一步规范监督管理方面发挥作用，实现延安旅游业又好又快发展。

[关键词]延安；旅游产业；政府职能

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.215

多年来，延安依托得天独厚的红色资源优势，积极推行“政府主导型”发展战略，探索和走出了一条符合延安实际的特色旅游发展道路。旅游产业的快速发展在拉动全市经济增长、带动群众脱贫致富、增加就业渠道、扩大对内对外开放、促进延安经济社会发展方面作出了重要贡献。

数据显示，2010—2014年，延安市旅游产业规模得到快速发展。全市累计接待国内外游客11684.59万人次，是“十一五”期间的2.63倍。实现旅游产业总收入628.23亿元，是“十一五”期间的2.68倍。接待游客数量和旅游收入均超额完成“十二五”旅游规划（见下表），这与政府的政策保障和大力扶持是密不可分的，充分说明了在旅游业发展初期实行政府主导型发展战略的功效。

1 政府在延安旅游产业发展中的积极作用

1.1 制定并组织实施旅游发展规划

“十一五”以来，延安遵循旅游发展规律，认真实施政府主导发展战略，强力推动旅游产业发展。一是确立“红色旅游兴业”为全市经济社会发展的重大战略，将旅游业作为调整优化产业结构的突破口和发展区域经济的支撑点，实现了宏观决策突破。二是先后完成了《延安市旅游发展总体规划》《志丹县旅游发展总体规划》等5个县区旅游产业发展规划和《延安市“三山”核心景区修建性详细规划》《黄河壶口瀑布风景区控制性详细规划》等20多个景区景点开发建设规划，使延安旅游业有计划、有步骤地稳步发展。

1.2 完善旅游产业体系

多年来，延安市政府有效发挥了在旅游投资中的主导作用，不断加大对旅游基本建设的投入力度。对于一个山区城市来说，交通是制约延安旅游业发展的主要瓶颈。在政府的资金扶持下，旅游交通等基础设施条件明显改善，连接主要客源地和重点景区（点）的铁路、公路、航空交通枢纽初步形成。同时，旅游购物、旅游餐饮、旅游娱乐稳步发展，服务能级、能力增强。以“吃、住、行、游、购、娱”等基本产业为主体，其他关联产业为支撑，具有一定规模和水平的旅游产业体系已经基本形成。

1.3 稳步推进旅游项目建设

“十一五”期间，延安市以大型旅游项目和基础设施建设为切入点，拉动了旅游经济的快速发展。实施了红色旅游“一号”工程和枣园、杨家岭、王家坪等13处革命纪念地维修保护工程，建成开放了延安革命纪念馆新馆，极大提升了延安市红色旅游的影响力和竞争力。成功策划推出了全国首个红色旅游大型实景演出《延安保卫战》，大型陕北信天游歌舞剧《兰花花》《山丹丹》《信天游永世唱不完》等旅游品牌演出，有效调整了旅游产品结构、提高了旅游吸引力。延安旅游商品购物步行街、延安自驾车营地、延川黄河乾坤湾旅游景区、延川培植影视基地开发建设等一批重大项目也已开工建设。

1.4 积极拓展区域旅游合作

延安市政府为了充分发挥资源优势与区位优势，致力于通过与更多地区的旅游合作，不断完善延安旅游市场的多样性。按照“优势互补、资源共享、市场共建、信息互通、客源互送”的原则，通过政府牵头推动、企业积极参与、协议约束规范的合作形式，积极推进跨地区、跨景区合作，进一步密切与西安、榆林等地的合作，推进省内无障碍旅游。与国内主要客源地签署互组、互送客源协议，共同开发旅游线路，达到互补、互利、互动、共赢的效果。

2 政府在延安旅游产业发展中存在的问题

2.1 角色错位

政府以“全能者”的身份出现在旅游业发展中，用倾斜性政策扶植相关大型旅游集团，甚至投资兴办骨干旅游企业并直接管理，政府、企业和市场在分工上不清，把“政府”的意志强加于企业和市场，严重影响市场主体的培育，导致旅游企业规模小，经营分散，开拓市场、抵御风险能力弱，效益差，市场化的投融资机制尚未完全建立，利用政策吸引社会资金的难度加大，破坏了市场竞争机制，阻碍旅游市场的正常、有序和健康发展。

2.2 管理缺位

为经济建设和产业发展提供公共服务是政府的重要职能。旅游产业的发展，同样需要政府提供全方位的社会管理和公共服务。一方面，延安市旅游管理机构不健全，管理职能难以发挥。所辖13个县区中，4个县是文物旅游合署机构，4个县是隶属于文体部门的二级局。另一方面，受各方面因素的影响，延安旅游服务配套设施整体水平不高，市场规范性仍有差距。自2010年以来，中国旅游研究院发布的全国50个优秀旅游城市游客满意度调查中，延安已连续5个季度排名末位。滞后的城市管理水平和旅游服务质量、旅游环境质量与建设“全国红色旅游首选地”城市目标差距很大。

2.3 职能越位

政府同时扮演企业者和“管家婆”，将政府主导理解为政府主宰、政府主财和政府主干，充当一切具体业务的决策者。其结果是政企不分，致使旅游企业丧失了发展旅游经济的主动性和积极性。实际上，政府并不天生就是旅游专家，在一些具体的工作中，由于政府制定的政策违背了旅游产业发展的客观规律，不仅没有体现出政府的宏观调控职能，反而阻碍了旅游业的发展。政府并不是万能的，在旅游产业发展过程中，“政府失灵”是常见的现象，那种什么事情都靠政府解决的观念已成为旅游业发展的误导，应从这种错误观念中摆脱出来。

3 延安旅游产业发展中政府职能转变的实现途径

目前，延安市旅游产业体系已基本形成，产业规模不断扩大，旅游发展方式得到显著转变。伴随延安旅游发展环境的改变，旅游产业的转型升级，当地政府在旅游产业发展中的职能和作用也应发生相应的转变。科学发展观要求政府对其自身在旅游产业中的位置作出重新定位，从全能型政府向有限型政府转变，抓大放小。各级旅游行业管理部门必须从管理旅游经济微观中抽身出来，发挥市场在资源配置中的基础性作用，把行政管理的职能集中指向宏观调控、社会服务和公共管理，把一些属于企业自治权内的事情交还企业，把一些政府管不好也管不了的事情交由社会管理，真正实现“小政府，大市场”。具体来说，今后还应在营造良好旅游环境、创新升级旅游产品、促进相关产业联动发展、进一步规范监督管理方面着重发挥积极作用，实现延安旅游业又好又快发展。

参考文献：

[1]吴必虎.旅游学概论[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[2]张辉.中国旅游产业发展模式及方式研究[M].北京：中国旅游出版社，2011.

[3]延安旅游网.延安旅游“十二五”专项规划[EB/OL].（2013-07-21）.http：//www.yanantour.com.cn/detail-2083-343.html.

[4]高福.我国旅游产业发展中的政府职能及发展战略思考[J].西藏发展论坛，2015（3）.