论民间规范在治安治理中的多重价值

2017-12-13卢雪澜

浙江警察学院学报 2017年5期

关键词：治安规制秩序

□卢雪澜

（中国人民公安大学，北京 100038）

论民间规范在治安治理中的多重价值

□卢雪澜

（中国人民公安大学，北京 100038）

当前，我国进入治安治理新时期，而对社会行为具有规定性作用的治安规范仍处于治安管理阶段，难以充分运用各类社会资源，激发多元治理主体的积极性。适应社会发展现状的、一元多层级、开放共治的治安规范体系亟待构建。民间规范作为新时期规范体系中的重要内容之一，有利于完善治安规范体系，进行治安前置预防，以最小损害实现治安维护，在治安治理中具有多重价值。

民间规范；治安治理；体系完善；损害最小；前置预防

2016年全国社会治安综合治理创新工作会议明确了社会治理模式从治安管理发展到治安治理，也对治安治理新时期规范体系的重构提出了新的要求。治安治理强调充分运用包括制度资源在内的各类社会资源构建法律主导下包括“软法”在内的多层级、开放共治的治安规范体系，以期实现最小化损害下社会发展和公共利益最大化。然而，作为治安规范体系重要内容之一的民间规范却长期被忽视。事实上，民间规范在维护社会秩序，塑造内化于心的公民意识起到很重要的作用。民间规范因其灵活多样、开放民主的特性，相对于“硬法”而言更适应社会治理需求。在法学界，有关“软法”在“公域之治”具体范畴和价值的研究已较为成熟，而在治安学界，有关民间规范价值的研究尚处于空白状态。基于以上背景，笔者拟对民间规范在治安治理中的多重价值进行研究，以期为治安规范构建提供一定的理论支撑和实践指导。

一、民间规范有利于完善治安规范体系

所谓民间规范包括禁忌、习俗、习惯法、道德、宗教，还有行业规范等，即非法定主体（主要是社会组织）用以内部建立原生秩序的有利于社会秩序稳定的自治规范。民间规范有利于治安规范体系的完善，正如庞德在谈到社会控制的各种手段时所述：“在我们生活的地上世界里，如果法律在今天是社会控制的主要手段，那么它就需要宗教、道德和教育的支持;而如果它不能再得到有组织的宗教和家庭的支持的话，那么它就更加需要这些方面的支持了。”[1]治安治理强调充分运用包括制度资源在内的各类社会资源，重视公民的参与和共识，在平等的多主体协调合作的管理过程中实现最小代价下的社会发展。在社会转型期，社会失序问题时有发生，这是由于作为治安秩序基础的原生秩序①和治安基础秩序②不稳定，因而对原生秩序和治安基础秩序具有规定性的民间规范应当受到重视，从而完善治安规范体系。

迪尔凯姆认为“失范指没有行为规范或标准，或即使有也不甚明确，或互相抵触的社会结构或个人品行。失范可能是由于相互矛盾的规范使人不知所措，也可能是由于根本没有规范而造成的。”[2]我国处于社会转型时期，各类失序问题频发，究其原因是治安管理模式下的社会规范体系已经滞后于社会发展情况，难以发挥对社会秩序的规定性作用。

何为社会规范体系？如图1所示，根据福山对于社会规范的划分，其产生有两个最基本方式：等级制方式和自发性方式。[3]其中，大部分社会规范的产生和推行是由左侧横轴的等级制方式自上而下进行的。而某些社会规范也可以自下而上产生，这种规范虽然有限，但是对于维护社会秩序却非常有效，图1中的右侧横轴就是此种规范类型。福山还在上述情况下附上另外一种连续体，即通过理性选择产生的和那些最初并不合理但被社会继承下来的规范连续体。他把两个坐标轴结合起来，得出了一个有四个象限的矩阵，说明社会规范产生的可能类型，即根据上述象限，规范可以来自理性的、制度的选择，也可以是理性的自发协商的结果，或者是从非理性制度自发产生出来的。他认为这四个象限对新规范的产生都是重要的，社会规范的产生没有确定、固化的模式，它是随着社会的发展而不断变化的。

图1 社会规范体系③

对于社会规范，在中西方社会治理的历史传统中，各象限规范所起的作用则有所不同。“准确地说，法律在中西方社会控制体系中的地位不同。如果把西方社会控制的原理称之为‘法治’，那么在社会控制的主体性的意义上，就可以把中国传统的社会控制模式称之为‘人治’，情—理—法，三位一体的秩序原理与社会控制体系，就是中国社会经过五千年历史锤炼形成的人文智能。”[4]在社会各方面因素影响下，长期以来，中西方用以进行社会控制的规范类型有着较大的差异。在中国古代社会，以“礼”等道德规范为中心的社会规范体系长期居于主导地位。由于历史发展的惯性，在中国广大农村地区、城镇及城市老城区，道德规范在人们社会生活中仍具有较大的作用，有时甚至起到决定性作用。因此，在上图第三、第四象限中，由非理性方式形成的、历经锤炼和优化的社会规范的作用不容小觑。

具体而言，在治安治理中，具有规定性作用的社会规范就是治安规范。民间规范作为治安规范“人文智能”的重要一环，是图1的第一、第四象限中，由自发方式产生的理性或者非理性的、与人们生活密不可分的、用以规范和引导人们行为的治安规范。在治安学中将治安规范划分为国家规范和民间规范，其中民间规范包括禁忌、习俗、习惯法、道德、宗教，还有行业规范等，即非法定主体（各类社会组织）在内部建立原生秩序的有利于社会秩序稳定的自治规范，与人们日常生活秩序和控制文化的形成息息相关。正如学者所述“治安规范的制定和实施要与社会的发展密切联系……治安规范的相对性表明，社会发展越快，其内容变化越快，应及时地建立和修改社会的治安规范，以适应社会的发展。”[5]治安管理模式下的治安规范以图1中第二象限的“硬法”为主，仅是由权威在社会出现较严重的失序现象后被动应对，较为滞后。而治安治理关注社会动态发展及风险防控，关注基础性的、危害性相对较低而可能恶化的事件，涉及内容广泛而复杂，亟需各类能较快适应社会发展需求的治安规范支持，从而完善社会治理规范体系。在中国社会治理的历史传统中，民间规范关注人们日常行为，在主体与实体的互动中能更好地根据社会现状做出相应的规范调整，与社会秩序稳定和控制文化的形成息息相关。重视民间规范的作用，用人们易于接受的方式规范和引导其轻微越轨行为，有利于治安规范体系的完善，形成在法律法规主导下，一元多层级、分层治理的合理的治安规范体系。

具体而言，在治安治理过程中，不同层级的治安规范就像用以度量和规制因危害性程度不同的具体事件而密度不同的滤网，法律这一密度最小的网作为最重要的一元与其他密度不同的各层规范共同规制各类越轨行为。治理主体在运用治安规范规制具体事件时，将层层治安规范作为滤网来衡量事件的危害性，根据具体事件被哪一层级的规范滤出，就适用哪一层级的治安规范。首先，在此规范体系中，法律作为社会的最后一道防线，是最重要的且最为稀疏的滤网，滤出并进行规制的是对社会危害性程度达到应受法律惩罚程度的行为，而其他未达到此级别危害性程度的越轨行为都能通过此滤网，无需受到法律规制和惩罚。其次，下一层级的滤网较为密集，滤出需要国家力量介入、但尚未构成犯罪的行为，如治安管理处罚规范就是此层级的滤网，作为密度较小的滤网，过滤并规制危害性程度构成违法而尚未达到犯罪的行为，其他尚未达到违法程度的行为都能通过此滤网。最后，再下一层级的滤网最为密集，规制的是危害性程度较小、无需国家强制力量介入的轻微越轨行为，民间规范就是此层级的治安规范。如民间规范中的行业规范就是相对柔和的规范——作为密度较大的网，行业规范过滤出危害性程度较轻的违反行业规定的行为，此层级的轻微越轨行为多数只是依靠公序良俗而产生的社会舆论以及群众发挥自治力量的方式进行规制。当前的治安治理，除了法律法规此类密度较小的“硬法”外，也需要与各类社会行为危害性程度相适应的、有针对性的民间规范在行为危害性较小的阶段就将其过滤出并进行规制，与其他社会规范共同发挥制度优势，在治安治理新时期形成一套完善的治安规范体系。

二、民间规范有利于以最小化损害维护治安秩序

治安规范具有规定性，赋予社会主体行为的边界，是主体和实体间相互作用、相互妥协的产物，有利于缓解两者的矛盾从而维护社会秩序动态稳定。“社会转型时期的社会失序，从各个角度都可以找到解释的理由，但这些解释都无法绕开制度层面的解释，虽然我们不能一概地认为所有的失序都是由制度的缺失造成的，但是，制度的缺失却必然会产生社会失序现象，制度的缺失也可能不是某一种社会事实的直接原因，但它却可能决定了某种原因在其中起着根本作用。”[6]当前，我国处于社会转型时期，旧的社会秩序和信仰、价值观被打破，各类社会问题频发，究其原因是具有规定性的治安规范仍是适应治安管理阶段的治安规范，难以充分调动和运用社会资源参与治安治理，无法以较低的社会转型代价来建立适应社会发展现状的价值观念和内在秩序。

治安管理和治安治理中的治安规范具有较大的区别。如图2-1所示，在治安管理这一具有计划经济时期色彩的社会治理方式中，权威是一元主体，通过法律法规等“硬法”以及行政命令等较为单一、封闭的规范单向规制客体危害性较大的违法、犯罪行为。这是在行为已对社会造成较大的危害后果之后，权威再施行规制与惩罚的社会治理模式，此种治理模式及适用的治安规范已滞后于社会发展。而在图2-2中，治安治理是治安主体（包括国家治安主体和社会治安主体）运用开放、多层次的“硬法”与“软法”相结合的治安规范对治安实体进行规制，而治安实体也通过参与对多层级规范的制定和修改来制约权威，充分发挥治安实体的积极性和主动性，三者间形成良性的社会互动。我国当前的治安规范仍是适应治安管理阶段的治安规范，过于强调上图中第二象限的（社会规则、正式法律等）国家为主体引导的规范，注重规制现存危害性较大的行为而不注重对轻微越轨行为的引导，忽视其他象限的规范在治安治理中的作用，尚未形成对不同危害性程度的行为分层级治理的治安规范体系。

图2-1 治安管理示意图

图2-2 治安治理示意图④

结合国情而言，我国的发展具有后发型现代化 “一揽子解决”的特点:“在欧洲和美国，现代化进程已经持续了几个世纪，在一个时期内只解决一个问题或应付一项危机。然而，在非西方国家的现代化进程中，中央集权化、国家整合、社会动员、经济发展、政治参与以及社会福利等诸项问题，不会依次，而是同时出现在这些国家面前。”[7]在这样面临需要“一揽子解决”社会问题的转型时期，仍以权威单向通过治安规范规制客体的治安管理的方式已经难以适应社会需求。只有运用治安治理模式，治安主体运用规范对治安实体进行规制，治安实体也通过规范的制定和修改来制约权威，两者形成良性互动，才能充分调动和运用社会资源参与治安治理，以最小化损害来在后发型现代化国家实现“善治”。

想以最小化损害维护治安秩序，应当综合利用民间规范在内的多种制度资源，不能将治安规范只局限于立法机关创制“硬法”之上。在治安治理中，民间规范作为相对“硬法”和其他规范而言较为柔和的、强制性低的治安规范，可用对社会伤害较小而人们易于接受和乐于维护的方式对轻微越轨的行为起到相应的矫正作用。正如“斯拉格”理论⑤以及路径理论⑥所体现的智慧，在治理过程中，应当尊重和激发人们应对社会变化时的创造力和对制度的反作用力，善于发现有益于秩序稳定和社会发展的民间智慧。治安治理规范应汲取“给人自由，任其选择”治理哲学的智慧，制度化历史传统中人们自行选择、自发形成的规范中有利于社会治理的民间规范，从而尽早介入、干预治安治理中难以判定和规制的轻微越轨行为，激发人们的自主性和创造性，实现最小社会成本情况下的社会利益最大化，为治安治理提供良好的基础。

想以最小化损害维护治安秩序，就应当运用民间规范等治安规范，尽早介入、干预，不放任“硬法”空白处的公民轻微违法行为，在付出转型代价前就尽早解决社会治理隐患。治安学学术界对“治”“安”定义为：“治，从水从台，意谓水从台前流过，井然有序。安，从屋从女，即居家而安。”[8]而《说文解字》对“理”“病”解释为：“理，治玉也。从玉里聲。良止切。”[9]“病，疾加也。从疒丙聲。皮命切”[10]即，理意为加工玉石，指善于遵循材质和花纹进行改造的过程，而病指疾痛加重后的症状。治理和治病中，治字的寓意其实是相通的，都意味着根据具体情况通过调理而使情况恢复平稳、井然有序。治安治理的过程同样类似中医治病调理的过程，都是在情况恶化之前或者初期，根据治理对象的情况，进行合理的调节来转危为安。正所谓“上医治未病，中医治欲病，下医治已病”。⑦治安治理过程正如医术高明的医生通过望闻问切观察人体动态变化后，在人体尚未出现病情时，就通过中药食疗这样无伤害且易于吸收的方式来调理五脏六腑，使人体保持健康。在名医扁鹊与魏文王关于医术的问答中，扁鹊就曾指出这样的医术相较拯救病人于病危时，是更为高明的。⑧同样的，在治安治理中运用民间规范就类似于用中医的食疗法这样并非药物治疗的方式，在社会尚未出现较严重的问题时，就根据社会现状及时运用民间规范中的习俗、习惯法、行业规范等对社会伤害小的、人们易于接受的方式来规制人们的轻微不良行为，调节社会矛盾，尽早恢复治安秩序稳定。

虽然治安学界对民间规范等非正式制度的研究仍然较少，重视不足，但法学界的一些学者已经特别重视这方面研究。正如科斯定理揭示的，“用推崇法律至上的法治代替人治，固然有多种正当性理由，其中一个最重要理由就是能够对主体行为选择提供更确定的预期，从而有利于降低整个社会的交易费用，进而优化社会资源的配置。”[11]将民间规范中有利于社会治理的部分纳入治安规范，明确和肯定其作用，补充“硬法”的不足及不能规定之处，将使人们有更为明确的行为预期和更为全面的行为指导。“法，无论如何广泛也不能包括人们的所有一切行为和人们之间的所有一切关系，而且法本身也没有提出过这样的目的。相反的，法在许多场合有意让社会伦理道德充当调整者。”[12]治安治理不同于治安管理这种单向、片面的管理方式，而是遵循社会的“材质和花纹”，在事件恶化之前就进行合理的调整，涉及社会的方方面面，内容广泛而复杂。在此嬗变中，为了降低社会转型成本，治安规范深度、广度和范畴有了较大的发展。民间规范作为人们有针对性地预防和处置组织内部治安问题的自治规范，主要规制“硬法”无法触及的领域和难以规制的轻微违法的事件。在治理过程中，民间规范具有较大的制度优势，它用人们更易于接受、乐于维护的方式，在社会付出较大的转型代价前就及时处置隐患，有利于以最小化损害维护治安秩序。

三、民间规范有利于治安前置预防

治安治理对社会的调控是全过程的，更为注重风险社会中的前置预防，民间规范与其内涵具有一致性，在治安前置预防中发挥重要作用。治安治理相较治安管理，更注重在风险社会中顺应社会发展具体情况，通过合理的、一元多层级的治安规范体系做好防控，在日常治理中调动人们和组织的自治积极性去规范行为，从日常习惯引导形成控制文化进行前置预防，而不是在犯罪行为发生、造成一定的危害结果后再用法律进行规制、惩罚。民间规范作为治安本土资源，源于人们自治和社会长期发展过程中形成的公序良俗和道德，是长期锤炼形成的“人文智能”中自下而上、规范人们日常轻微越轨行为的制度，更容易被人们理解、接受和执行，从而内化为自觉习惯，形成控制文化，有利于治安前置预防。

治安治理对社会的调控是全过程的，注重从社会的治理基础隐患处着手，在日常治理中规范、教育人的行为，在事件未恶化前就及时规制，因而亟待更合理的，多样化、多层次的，民主的治安规范在日常治理中调动人们和组织的自治积极性，通过人们参与、作用于治安规范来反作用于治安主体，形成动态平衡的治安秩序。而治安管理则是在犯罪行为对社会治理造成不可逆的严重后果再用法律进行惩戒、处罚，被动地应对社会问题。因而治安治理急需民间规范这样根植于日常治理、发挥人们自治积极性并且引导人们自发形成秩序感的治安规范来补充和完善其规范制度。民间规范作为实践性的治安规范，产生于人们的生产生活中，是以理性或者非理性方式自发形成的，规制人们行为、维护共同区域或者组织内部秩序和利益的非正式的自治制度。正是由于其自生性、实践性的制度特点，民间规范更关注治安治理和人们自治的现实需求，通过民主协商和沟通，以人们更易接受的方式修改和制定规范从而反作用于治理主体，做好前置预防，促进一定区域和组织内的秩序稳定。这与风险社会中治安治理的需求不谋而合。

民间规范等治安规范规制和防范轻微越轨行为和一般违法行为，引导社会自治，形成治安前置预防的控制文化，从而奠定良好的治安原生秩序基础，这与“沙堆理论”犯罪防控的内涵不谋而合。“沙堆理论”认为：违法犯罪就像一个沙堆，呈“金字塔型”，其底层是城市违法行为或一般治安行为，中间层是一般犯罪或严重治安问题，上层是严重犯罪或者重大治安问题。顶层是特别严重的犯罪或特大治安问题。顶尖用铁锹铲了，可以再生，而只有底座铲了，才能使沙堆的体积减小。因此减少违法犯罪，必须从沙堆底层入手减少沙基，这样整个沙堆自然就变小，沙堆的高度就会下降。[13]犯罪行为是一个动态发展的过程，沙尖（犯罪行为）起源于沙基（轻微越轨行为），若在行为只是轻微越轨行为并且有恶性发展倾向时不加以规制，放任轻微越轨行为不断堆积和恶性发展，则沙基极易迅速增高，逐渐向危害性更高的层级发展，最终将恶化为对社会秩序危害性极大的沙尖犯罪行为。而当社会沙基数量较大却未及时得到重视，未被合理有效的治安规范进行规制，即使这些沙基没有快速恶化，也将给治安治理留下大量隐患并且增大防控难度，将使社会安全感降低并弱化治理基础。而民间规范有力地激发了社会自治活力，以人们较易接受的方式，主动规制日常生活中容易被忽视、放任并且法律法规难以详尽规制的轻微越轨行为，以秩序感和内化的控制文化引导人们理性自治，减少沙基的来源。这就像在沙基来源处种植无形的防护林，从根源处去防沙，减少轻微越轨行为的数量并且降低其进一步恶化发展的可能性，为治安秩序稳定提供良好的治安原生秩序及治理基础。

四、结语

2016年全国社会治安综合治理创新工作会议首次明确了社会治理模式由治安管理到治安治理的转变，对社会治理规范体系的构建提出了新的要求，强调充分运用各类社会资源激发人们自治的积极性，构建适应社会发展现状的、一元多层级、开放共治的治安规范体系。而在治安治理中，民间规范与治安治理所重视的前置预防内涵相契合，能有效地运用群众易于接受、乐于维护的方式规制公民轻微越轨行为，有利于完善治安规范体系，以最小化损害实现治安秩序维护，为治安秩序稳定提供良好的治理基础，与“善治精神”相契合，对治安治理有着理论和实践上深远的意义。

注释：

①宫志刚及王彩元在《治安学导论》对治安原生秩序的论述。治安原生秩序是指社会治安主体依据民间治安规范控制非法定主体，是治安秩序的初始状态，不一定符合国家意志和利益，需要国家规范引导。

②宫志刚及王彩元在《治安学导论》对治安基础秩序的论述。治安基础秩序，是国家专职治安机构以外的其他机构，依据治安法律以外的国家其他规范，控制间接影响治安的法定实体。在现实生活中的诸多治安问题，往往与其他行政机关的缺失、无效或混乱有密切关系。

③宫志刚在《社会转型与秩序重建》一书论述了治安学规范体系的内涵，并根据其产生方式进行划分，做出此社会规范体系的平面直角坐标系。平面直角坐标系即按照数学中对平面直角坐标系的规定以x、y轴为分界线，右上的称为第一象限，左上的称为第二象限，左下的称为第三象限，右下的称为第四象限。

④宫志刚及王彩元在《治安学导论》一书中对治安主体、治安规范、治安实体的涵义及三要素间关系进行论述，并做出此三要素相互作用关系的示意图。

⑤美国学者弗朗西斯·福山在其《大分裂》一书中讲述了“斯拉格”现象：美国华盛顿市郊，人们在交通高峰期选择以结伴的方式乘坐陌生人的顺路车回家，民间兴起的这种交通方式大大减少了上路汽车的数量，缓解了交通拥堵，提高了通行效率。当地政府顺势将这段路的内车道设定为满载车辆专用道，这种做法鼓励了接班搭车的行为。

⑥罗培斯的美国加州洛杉矶迪士尼路径设计被誉为世界最佳设计。在迪士尼正式动工前，秉承“给人自由，任其选择”的做法，罗培斯先在空地撒下草种，等到整个乐园的空地被绿草覆盖后，提前半年开放乐园，等草地被踩出许多有窄有深、幽雅自然的小道后，再依据这些小道设计路径。

⑦此句出自多位先贤历经多朝而著的《黄帝内经》，而当代名医陆广莘先生说：“上医治未病之病，谓之养生；中医治欲病之病，谓之保健；下医治已病之病，谓之医疗。”用后现代医学的说法，“上医”属于养生学，“中医”属于保健学，或都叫预防医学，下医才是今天理解的医学。

⑧司马迁在《史记·鹖冠子》中对扁鹊关于医术高低的见解进行了如下记载。魏文王问扁鹊曰：“子昆弟三人其孰最善为医？”扁鹊曰：“长兄最善，中兄次之，扁鹊最为下。”魏文侯曰：“可得闻邪？”扁鹊曰：“长兄于病视神，未有形而除之，故名不出于家。中兄治病，其在毫毛，故名不出于闾。若扁鹊者，鑱血脉，投毒药，副肌肤，而名出闻于诸侯。”即扁鹊认为，长兄在病情尚未形成，对人体无损害时就进行调理是最为高明的医术，而二哥在病情只是对人体外部轻微损害的开始阶段就进行治疗，是较为高明的，而自己用切脉、开药方、针炙这些方式治疗已经较为严重的病情，医术其实是最差的。

[1][美]庞德.通过法律的社会控制[M].北京:商务印书馆，1984:33.

[2]简明不列颠百科全书（第7卷）[M].北京:中国大百科全书出版社，1986:327.

[3]宫志刚.社会转型与秩序重建[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004:163.

[4]宫志刚.社会转型与秩序重建[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004:416.

[5]宫志刚.治安秩序结构研究[J].中国人民公安大学学报，2005（6）.

[6]宫志刚.社会转型与秩序重建[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004:343.

[7][美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].张岱云等译.北京:华夏出版社，1988:3.

[8]宫志刚，王彩元.治安学导论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2015:1.

[9]陈昌治.说文解字（刻本）[M].卷七，疒部.

[10]陈昌治.说文解字（刻本）[M].卷一，玉部.

[11]罗豪才，宋功德.认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践[J].中国法学.2006（2）.

[12]黄素萍.伦理道德和农村青少年犯罪控制[J].青少年犯罪问题.1996（5）.