李文启

[摘 要] 目前，PPP模式在我国基础设施和公共服务领域得到了广泛推广和应用，然而，实践中还存在着PPP项目落地率低、社会资本参与积极性不高、PPP模式在区域和行业发展不均衡及“伪PPP”现象等现实困境。破解上述困境的有效途径之一是政府积极引导社会资本、金融机构等相关主体规范地参与PPP项目，为此，需要构建政府引导机制，这不仅需要从政策引导和财政资金引导等方面着手，而且还应从金融机构的参与积极性及社会资本投资回报等方面来努力。实践中，政府引导机制的运行受到地方政府行为、经济社会发展水平、法制建设和社会资本自身素质等多因素影响，为了更好地发挥政府引导机制的积极作用，需要加快PPP立法进程、推进地方政府治理现代化和设计合理的PPP项目风险分担机制等。

[关键词] PPP模式；政府引导机制；构建

[中途分类号] D263 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）7-48-5

Research on the Construction of Government Guidance Mechanism in PPP Mode

Li Wenqi

（School of Business and Economics， Henan University of Technology， Zhengzhou Henan 450001）

Abstract： At present， PPP mode has been widely popularized and applied in China's infrastructure and public services. However， there are still some practical dilemmas in practice， such as low landing rate of PPP project， low participation in social capital， imbalance of PPP model development in the region and industry， and the existence of "pseudo PPP". One of the effective ways to break the aforementioned dilemma is that the government actively guides social capital， financial institutions and other related entities to regularly participate in the PPP project， so it is necessary to construct the government guidance mechanism， which requires not only to start from the aspects of policy guidance and financial capital guidance， but also to make efforts from the aspects of participation motivation of financial institutions and the return of social capital investment and so on. In practice， the operation of the government guidance mechanism is affected by local government behavior， the level of economic and social development， legal system construction， social capital quality and other factors. In order to better play the positive role of the government guidance mechanism， we need to speed up the PPP legislative process， promote the modernization of local government management， and design reasonable PPP project risk sharing mechanism， etc.

Key words： PPP mode； government guidance mechanism； construct

1 引言

PPP模式（Public-Private Partnership）是政府和社會资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系①。从国际上来看，PPP模式在实践中的应用源于自20世纪70年代在西方国家兴起的新公共管理运动，伴随着政府将私人部门引入公共服务供给的市场化改革的不断深化，Reymont（1992）首创英国 PPP 模式，随后全球掀起了在基础设施和公共服务领域应用PPP模式的高潮。从国内来看，PPP模式的推广应用相对滞后，党的十八大以来，中国经济步入新常态，基础设施建设领域也发生了深刻变革，为创新基础设施投融资模式，破解基础设施融资困境，党的十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”重要论述之后，国务院也相继出台了一系列支持政府和社会资本合作的政策法规，我国开始在基础设施和公共服务领域大力推行PPP模式，并且其被赋予吸引社会资本投资，解决基础设施建设和公共服务供给不足的历史使命[1-2]。在PPP模式推广应用过程中，政府的角色定位十分重要，如何发挥政府的引导作用，这对于推进PPP模式规范发展具有十分重要的现实意义，为此，本文着重探讨PPP模式中的政府引导机制构建问题。endprint

2 政府引导机制构建的现实依据

简要回顾近四年来国内PPP模式推广应用的发展历程可知，PPP模式取得了较大成效。据财政部PPP中心发布的《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》数据显示，目前，PPP模式已经在全国31个省份的交通运输、医疗卫生、城镇综合开发、农业等20余个行业得到广泛应用；截至2016年底，全国31个省份共计11 260个项目入选财政部PPP示范项目库，投资额13.5万亿元；此外，涉及PPP模式的相关政策法规逐渐出台，形成了一系列的法律法规文件。然而，通过对全国各地PPP模式推广应用的实践分析可知，PPP模式还存在如下发展困境需要加以认真对待[3]。

第一，就PPP项目签约和实施而言，政府与社会资本签约项目多，真正步入实施阶段的项目还相对较少，呈现出项目落地率较低的现象[4]。

自2013年以来，国务院及其组成部门相继颁布一系列文件，旨在拓宽基础设施融资渠道，缓解地方债务压力，降低民营企业进入门槛，鼓励和引导社会资本积极参与PPP项目。如相继颁布了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见（2013）》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（2014）》《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（2014）》《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（2015）》等重要指导性文件，在此政策引导下，各地区纷纷在基础设施和公共服务领域探索采用PPP模式进行项目投资，社会资本也积极响应。根据财政部PPP信息平台统计的数据显示，截至 2016年底，在全国31个省份共计11 260个项目入选财政部PPP示范项目库中，已签约落地共计1 351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%。由此可知，落地率明显较低。

第二，在政府与社会资本参与积极性方面，PPP模式运行中存在着“政府热，民营资本冷”的民营资本围观现象，政府对PPP模式报以极大热情，而民营资本参与积极性不高。

PPP模式的推广应用是在经济新常态对基础设施建设领域投融资体制提出了新的改革要求背景下进行的，政府对之寄予厚望。然而，由于参与主体利益差异性和权利不对等性，加之PPP项目在运行中还面临着诸多不确定性，如合同的规范性、收益率、定价机制及双方纠纷解决途径等不完善，社会资本尤其是民间资本参与积极性相对不高。如据财政部PPP中心公布的《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》显示，2016年底，民营社会资本参与率为39%，仍然处于一个相对较低的水平。

第三，就PPP模式在区域和行业间推广的均衡性而言，由于不同地区的地方政府对PPP理念的认识，基础设施和公共服务等不同行业的发展规律、对资本需求特征及社会资本市场准入等现行政策方面存在差异，PPP模式在区域间和行业间发展呈现不均衡现象。

尽管目前我国全部省份均已经在基础设施和公共服务领域推行PPP模式，并取得了积极成效，然而省份之间的发展还存在显著差异。据财政部PPP中心公布的《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》显示，目前贵州、山东、新疆、四川、内蒙古等省份利用PPP模式发展较快，其入库项目占入库项目总数的48.0%；而北京、广东、上海等发达省份的PPP模式利用程度相对较低。此外，行业间也呈现显著的行业差异性，其中市政工程、交通运输、城镇综合开发等行业应用较为广泛，在农业、社会保障、养老、科技等行业推广应用较少。据财政部PPP中心公布的《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》显示，以入选财政部示范项目库为例，截至2016年12月末，在共计11 260个入库项目中，市政工程、交通运输、城镇综合开发这三类入库项目数居前3名，占入库总数的54%，而养老、社会保障、科技等行业入库数量不足10%。

第四，在PPP模式政策体系方面，我国政府先后出台了一系列PPP模式的法律法规，然而目前法律法规政策体系仍然不健全，不完善[5]。

截至目前，财政部、发改委、住建部、交通运输部等政府部门相继出台了规范PPP模式发展及在养老、交通、城市建设等方面发展的若干管理办法，比较重要的有《政府购买服务管理办法（暂行）》、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》、《交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》等。这些政策法规文件有效确保了PPP模式在各行业间的顺畅运行，然而，目前PPP领域国家层面的顶层设计方案尚未出台，PPP模式立法工作速度亟需提升；另外，自2015年来，我国发改委和财政部先后制定了一系列PPP模式的管理办法，然而由于是两个部门对同一事物制定管理办法，不可避免地出现冲突或不同解释之处，对PPP模式的健康发展也十分不利。

第五，由于PPP模式现有的政策法规体系不完善，加之运行制度不健全，使得部分PPP项目运行不规范，存在一定的“伪PPP模式”违规现象[6]。

PPP模式要求政府与社会资本在项目全生命周期内合作。从实践中看到，有的地方政府为了吸引社会资本投资，违规地对社会资本进行如固定回报、明股实债等承诺；有的地方PPP项目实质上演变成了BT（建设-移交）形式，也是与PPP模式的初衷背道而驰。这些“伪PPP模式”不仅增加了地方政府债务规模，不利于政府与社会资本的长期合作，而且对基础设施和公共服务等事业的长远发展产生不利影响。

3 政府引导机制的构建

PPP模式发展过程中存在的项目落地率低、民营资本参与积极性不高、地区和行业发展不均衡等现实困境，在很大程度上是由于目前PPP模式面临着许多不确定性及其不规范造成的。这就需要政府根据PPP模式发展规律，构建切实可行的引导机制，吸引社会资本等其他参与主体积极参与，不断促成政府与社会资本合作有序开展，从而引领PPP规范发展。文章認为，构建政府引导机制需要从政策体系、财政资金、投资回报等方面着力。endprint

3.1 构建政策方面的政府引导机制，为PPP模式顺畅运行夯实制度保障

PPP模式自2013年被我国政府大力推广应用以来，由于发展时间短，涉及PPP模式运行的各类政策体系仍处于建立、完善阶段。

3.1.1 政策方面的引导体系构建具有现实必要性。从PPP模式实践可知，一些民营企业对于参与PPP模式还十分犹豫，担心其正当利益得不到有效保障；现实中还存在着违规操作，变相融资等现象；一些地方政府对PPP模式的理念认识存在误区。

3.1.2 政策方面的政府引导构建。一是吸引社会资本投资的相关政策。政府应出台鼓励社会资本进入基础设施建设相关领域的法律法规，从制度上为社会资本进入、退出制定完善的制度体系；二是规范地方政府行为的相关政策。地方政府按照市场规律办事是PPP模式的本质要求，这要求政府出台规范地方政府举债、政府购买、信息披露、合同执行、特许经营权等政策体系。

3.1.3 政策体系构建的程序。涉及PPP模式运行的政策体系内涵丰富，然而，如何构建一个保障PPP模式健康发展的制度体系至关重要，应在构建规范PPP模式运行的政策体系基础上，从立法层面对PPP模式的运行立法，从根本上保障我国PPP模式持续健康发展。

3.2 构建以财政资金为核心的财政引导机制，为PPP模式发展奠定强有力的财政保障

从实践来看，PPP模式的正常推进需要政府财政发挥引导作用。一方面，基础设施建设项目周期长、所需资金大，仅仅依靠政府或社会资本投资无法承担；另一方面，政府财政资金的介入也是社会资本放心地参与PPP项目的重要前提保证。

构建财政引导机制需要从下列几个方面来着手。一是创新财政资金支持PPP的方式。在实践中，除了传统的对PPP项目进行资金补贴、以奖代补等形式外，还应结合PPP的特征，设立政府与社会资本合作专项资金，用于重大示范项目前期费用补助、建设融资成本费用补助、运营补贴等。二是成立各层级的政府引导基金。尤其是结合行业、地区等特征，设立各类子基金，引导社会资本将资金投向新产业、新业态及贫困地区。就基金设立而言，可在中央政府层面设立全国范围的PPP引导基金基础上，各省根据实际情况设立省级层面的引导基金；结合扶贫、生态保護、产业结构优化升级等，设立相应的扶贫基金、环保基金及产业基金等。三是财政补贴的重点从补“建设”向补“运营”转变。PPP模式的周期长体现在其运营时间上，一般而言，运营周期均在10年之上。财政资金向PPP模式运营阶段补贴，实现政府购买服务提升的同时，也缓解了地方政府的财政压力。

总之，PPP模式的发展需要政府财政资金的大力支持，在构建政府财政引导机制时，需要根据各地实际情况来实行有差异化的政策。一是将财政资金支持与PPP模式绩效考核结合起来。可探索将PPP模式的双方合作绩效作为财力转移支付、专项转移支付的分配因素来对那些运行良好的项目进行有侧重的支持。二是妥善处理地方政府存量债务与财政资金的关系。在PPP模式实施过程中，可优先考虑对于那些化解存量债务的项目进行财政支持，从而不断减小地方政府还债压力，化解政府债务风险。

3.3 构建以商业银行为主的支持PPP模式发展的引导机制，为PPP模式健康发展提供坚实的金融支持

PPP模式的一大特征是具有融资功能，在政府与社会资本合作的过程中，需要金融部门的大力支持[7]。一方面，这是基础设施建设项目本身的需要，从兴建到运营等环节，均需要资金投入，有效的资金保障是推进PPP项目顺利进行的重要前提；另一方面，构建以商业银行贷款为主，利用资本市场、债券市场发行股票、债券等为辅的多元化金融支持局面有助于PPP模式实现市场化、规范化运作，深化政府、金融机构与社会资本合作，对推进基础设施建设和公共服务供给制度改革具有十分重要的现实意义。

就如何引导金融机构支持PPP模式发展方面，文章认为，应该注意如下几个问题。

3.3.1 创新金融机构参与PPP的模式。除了建立健全现有的贷款模式外，商业银行还应结合行业、区域特征，参与成立各类基金，积极为PPP基金注入资金，从而实质性地参与PPP模式；此外，探索借助银行理财产品资金参与PPP项目及对于符合资产证券化的PPP项目实行资产证券化。

3.3.2 引导金融机构全生命周期内参与PPP项目。PPP模式在国内的实践尚处于摸索阶段，是深化基础设施投融资体制改革的一个重要抓手，PPP模式从项目对接、运行到交接等全生命周期阶段，需要资金的大力支持。为此，应积极引导金融机构在PPP项目准备阶段为相关方提供融资方案、现金流评估、财政补贴等咨询和专门服务；在PPP项目公司设立和项目建设阶段，金融机构借助PPP基金等方式，充实项目资本金，并结合项目特征，提供有差异性和针对性的资金支持模式；在项目运营阶段，结合项目现金流情况，探索资产证券化、项目收益债等多种金融支持模式。

3.3.3 金融机构参与PPP项目面临的风险分析。金融机构作为一个独立的市场法人，按照市场化方式参与PPP模式，需要对相关风险进行分析。这些风险主要有流动性风险，该风险源自基础设施项目周期长，对银行流动性管理提出新要求；收益性风险，PPP项目多数属于“公共”属性的收益率较低的基础设施和公共服务项目，从而使得金融机构面临着投资回报率较低的现实，从而存在收益性风险；此外，还有市场风险及信用风险等。这些风险均需要金融机构在PPP实践中注意。

3.3.4 构建以引导社会资本获取合理收益的回报机制，为PPP模式规范发展奠定坚实的利益保障基础。

实践中社会资本对PPP模式的认识还存在着不少误区，其中一个主要方面是对PPP项目的预期收益期望过高。从国外PPP模式实践历程可知，PPP模式的参与方—社会资本获得的是正常的收益，而非暴利，这对于国内依然适用；此外，这也是基础设施和公共服务项目本身属性决定的[8]。为此，在目前国内PPP模式推行尚未规范的背景下，需要对社会资本的投资回报进行积极引导，使之对参与PPP项目有一个准确的定位。endprint

引导社会资本取得合理回报机制的构建，需要从如下几个方面努力。

第一，做好不同行业的PPP项目宣传，从投资收益、基础设施建设特征、投资周期、运行规律等方面对道路、供水、医疗卫生、生态等多个行业，分别地向社会资本进行推介，使其从参与项目开始便理解PPP项目的正常回报的收益特征，从而消除对项目高收益的预期。

第二，构建基础设施和公共事业特许经营法律，就PPP项目的投资数额、投资方式、回报率及收费方式等方面做出明确规定，确保社会资本获得合理回报。这不仅需要政府部门继续对基础设施和公共服务产品的定价机制进行深入研究，制定出符合现实情况的定价原则和动态调价机制；而且也需要根据PPP项目属性，分类制定相应的回报方式。比如对于经营性项目，可探索通过特许经营权思路来实现社会资本的投资回报；对于准经营性项目，可通过特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施来实现；对于非经营性项目，可通过政府购买服务等模式实现社会资本的合理回报②。

第三，政府还应做好社会资本尤其是民营资本的利益保障工作。合理的投资回报机制是保障社会资本利益的重要基础，在实践中应不断强化对社会资本的利益保障，这不仅需要中央政府在实践中引导省级、市级、县级政府正常履约，规范地方政府履约行为，摈弃“新官不理旧账”的观念；而且还需要引导社会资本按照市场化模式，在法律允许范围内按照合同内容依法经营，杜绝违法现象；此外，取得合理回报机制构建还需要政府建立健全纠纷解决办法，政府与社会资本合作过程存在着双方利益冲突的地方，若得不到妥善解决，则会影响社会资本的积极性，故需要建立健全合同纠纷解决办法，保障社会资本的合法权益[9]。

4 政府引导机制运行的影响因素

从上文分析可知，我国目前PPP模式实践中存在的诸多困境为构建政府引导机制提供了重要的现实依据，进一步地，为了破解上述困境，本文提出了从政策体系、财政资金等方面来构建政府引导机制。然而，由于国内PPP模式实践时间尚短，各种机制体制还不够完善，一个健全的政府引导机制的运行受如下因素的影响，在PPP模式实践中需要引起重视。

4.1 地方政府行为

地方政府作为落实中央政府出台的关于PPP模式引导机制方面政策法规的直接负责人，其行为模式影响着引导机制的运行。一方面，地方政府在相关政策方面的落实程度直接影响着政策实施效果，有的地方政府从大局出发，能够完全贯彻落实中央的相关政策，这对于引导机制的运行来讲是较为有利的；而有的地方政府在执行相关政策时，时常从本地区经济社会发展的局部利益出发，对落实中央政府出台的政策容易打折扣，从而影响了政策的实施效果。另一方面，地方政府在参与PPP项目时的角色定位也十分关键，从实践来讲，地方政府既是PPP项目的参与者，也是规则的制定者，这就容易造成地方政府行为不规范，对引导机制的运行产生不利影响。因此，地方政府信誉十分重要，一个具有良好信誉的地方政府对推广PPP模式具有十分积极的带动作用。

4.2 经济社会发展水平

经济社会发展水平也在某种程度上影响着政府引导机制的运行。一般而言，在市场经济环境下，经济社会发展水平较高的国家或地区，无论是其资源配置方式、市场交易机制，还是政府管理服务模式，均符合市场经济发展规律，形成的市场环境也有利于政府引导机制的运行。反之，经济社会发展水平相对较低的国家或地区，其政府干预经济的程度相对较大，市场经济制度尚未有效构建，市场交易成本相对较高，政策传导及落实也存在许多问题，这就不利于政府引导机制的运行。

4.3 法制环境建设

现阶段PPP模式存在的诸多现实困境，在某种程度上是由于法制体制不健全造成的。一个良好的法制环境为PPP模式的双方合作奠定坚实的法律基础，能够逐渐消除合作过程中不确定性因素带来的负面影响，有利于政府向社会资本传递信息，从而有助于政府引导机制的运行；此外，不同地区因为经济发展基础存在差异，其法制环境建设也存在差异性，法制环境建设相对滞后不仅体现在地方政府官员法制观念淡薄，规划建设基础设施也存在不科学的地方；在PPP模式运行中存在着对保护社会资本尤其是民间资本利益的认识不足，损害社会资本利益的现象，这些均不利于政府引导机制的顺畅运行。因此，法制环境建设势在必行，这也是政府引导机制发挥积极作用的内在要求。

5 对策建议

目前，PPP模式在国内尚处于探索发展阶段，为了有效发挥政府引导机制对于PPP模式的积极影响，实现PPP平稳快速发展，现提出如下对策建议。

5.1 加快PPP立法进程

从法律层面而言，目前民营企业参与率低及实践中存在“伪PPP现象”等的主要原因在于法律法规不健全。这就要求中央政府从全局出发，联合财政部和发改委等政府组成部门，加快制定PPP模式的相关法律，对其运行方式、双方权利和义务、风险分担、利益分配等方面进行全方位规定，为政府引导机制的发挥奠定法律基础。

5.2 推进地方政府治理现代化

地方政府治理是否能够实现现代化不仅影响着国家治理体系和治理能力的现代化，而且对政府引导作用的发挥影响较大。这就要求地方政府应以PPP为契机，围绕其项目实施、政府引导构建、PPP模式的运行等，积极推进自身治理现代化进程，不断提高治理能力，从而形成适应社会主义市场经济发展需求的现代治理体系，为发挥政府引导机制作用提供强有力的政府组织保障。

5.3 设计合理的风险分担机制

PPP模式的重要特征之一是風险分担，这也是吸引社会资本参与PPP项目的重要因素。从PPP项目自身性质而言，由于其周期长、投资数额大且运行中存在不确定性，仅仅依靠其中一方无法承担全部风险。因此，在实践中，在PPP项目中，政府与社会资本签订合作框架时，应该对PPP模式面临的风险种类、风险特征、风险分担的具体办法等进行规定，从而为政府引导机制功能的有效发挥奠定重要的风险防范机制。

①财政部：《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（2014年9月23日）。

②国家发展改革委：《关于开展政府和社会资本合作的指导意见（2014）》。

参考文献：

[1] 陈少强，宋斌文.政府购买社会工作服务初步研究[J].财政研究，2008（6）：51-54.

[2] 陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015（7）：68-84，5.

[3] 贾康，孙洁.公私合作伙伴关系理论与实践[M].北京：经济科学出版社.2014.

[4] 李天建.PPP模式中的“围观”困局及其破解思路[J].价格理论与实践，2016（8）：43-46.

[5] 刘尚希，陈少强，谭静，陈龙.《政府与社会资本合作条例》立法的基本思路[J].财政研究，2016（10）：10-19.

[6] 刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（1）：78-79.

[7] 亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009（5）：107-113.

[8] 王守清，柯永建.特许经营项目融资（BOT，PFI和PPP）[M].北京：清华大学出版社，2008.

[9] 喻文光.PPP规制中的立法问题研究—基于法政策学的视角[J].当代法学，2016（3）：77-91.endprint